«Соломенный бастион» вместо «Крепости Северная Америка» 2: обязательства без санкций за их нарушение

В предыдущей статье мы обрисовали фактические причины провала намечавшейся эффектной модели интеграции стран «Крепость Северная Америка». США уличили Канаду и Мексику в политике сидения на двух стульях. Слабые соседи захотели смачно внедриться в американские «закрома Родины» под прикрытием лозунгом совместной тарифной защиты от всего мира, но при этом сами оставили открытые двери для прочих торговых партнеров в своих интересах.

Пример Всеобъемлющего и прогрессивного соглашения для Транстихоокеанского партнерства (СР-ТРР), торжественно торпедированного Трампом в ходе первой каденции, является особенно показательным. После выхода США из ТРР (Транстихоокеанского партнерства) в 2017 году остальные 11 стран, включая Канаду и Мексику, продолжили сделку, просто изменив ее название. Сегодня 93,6% тарифных линий внутри блока беспошлинны, и эта доля растет, кроме того, ведутся переговоры, направленные на расширение списка стран-участниц соглашения. Свою заявку на вступление в СР-ТРР подал в том числе и Китай, но ни Мексика, ни Канада не выразили готовности наложить нее вето, хотя для этого достаточно одного лишь слова любого члена блока. Иными словами, оба государства всеми силами стремились сохранить доступ третьих стран к своим рынкам. При таком раскладе любое соглашение, предполагающее перекрытие торговых путей для поставок металла, произведенного за пределами региона, заведомо обречено, сколь бы строгим ни был механизм контроля.

И все же стороны североамериканской «крепости» попытались юридически закрепить обратное в формате двусторонних обязательств. Проводя аналогию с известным советским мультфильмом, американский кот Леопольд в очередной раз призвал своих знакомых вороватых и хулиганистых мышат (Канаду и Мексику) жить по закону и по понятиям: «Ребята, давайте жить дружно!»

Совместные заявления США и Канады, а также США и Мексики от 17 мая 2019 года предусматривали прекращение всех текущих разбирательств в ВТО, связанных с принятыми в 2018 году в США по статье 232 о национальной безопасности мерами, отмену тарифов на импорт алюминия и стали из Канады и Мексики, а также ответных пошлин, введенных этими странами. Условием изменения тарифного режима выступило требование американского торгового представителя о введении агрессивного мониторинга поставок, предотвращения импорта субсидируемой и демпинговой продукции и реэкспорта стали и алюминия, произведенных вне Северной Америки.

В рамках мониторинга объемов импорта каждая сторона могла учитывать продукцию из стали североамериканской выплавки отдельно от продукции, выплавленной за пределами континента, что позволяло точнее фиксировать реальные скачки количества ввозимых товаров. Если объем поставок оказывался «значительно выше исторических объемов», импортирующая сторона запрашивала консультации, после проведения которых получала право вновь ввести отмененные ранее пошлины – 25% на сталь и 10% на алюминий – по конкретным товарным категориям, где произошел скачок. При этом экспортирующая сторона заранее соглашалась ограничить свои ответные пошлины только тем сектором, в котором было замечено превышение. Таким образом, механизм не усиливал защиту, а лишь восстанавливал то, что было отменено в обмен на обещание контролировать поставки. 

Мексиканский вариант заявления 2019 года содержал дополнительный элемент, согласно которому при оценке стального импорта Вашингтон должен учитывать, что инвестиции в США могут потребовать дополнительных 225 тыс. тонн стальной заготовки из Мексики, а инвестиции в Мексике – 200 тыс. тонн американской холодно-катанной стали. Любопытно, что в канадском варианте такой оговорки не было. Суть ее в том, что рост в рамках указанных объемов заранее признается обоснованным, поскольку связан он с инвестициями, а не с недобросовестной торговлей, следовательно, он не может считаться скачком и не будет служить поводом для введения пошлин. Механизм мониторинга из сугубо защитного был превращен в квотообразующий.

Тем показательнее, что Мексика свои обязательства систематически нарушала. К 2023 году отгрузки сталелитейных заводов превысили базовый уровень на 36%, импорт железа и стали в первичных формах – на 134%, а импорт электростальных труб и вовсе подскочил на 472%, благодаря чему Мексика заняла 87% американского рынка этих труб. При этом реэкспорт китайского металла через Мексику продолжался. Мониторинг фиксировал рост, но не создавал издержек для нарушителя. В феврале 2024 года офис американского торгового представителя, публично признал провал, но мексиканское правительство убедило администрацию Байдена использовать новую схему на основе правил происхождения вместо применения тарифов. Итогом стало падение производства стали в США с 87,8 млн тонн в 2019 году до 82 млн тонн в 2025 году и алюминия с 1093 тыс. тонн до 660 тыс. тонн за тот же период, сопровождающееся закрытием заводом и массовой потерей рабочих мест.

12 марта 2025 года Канада запросила консультации, дабы оспорить президентские указы, изданные в США в период с 2018 по 2025 гг. и позволявшие последовательно вводить пошлины, отменять и восстанавливать канадские и мексиканские исключения, распространять действие тарифов на производные изделия и повышать ставку на алюминий. В их основу легли статья 232 Закона о расширении торговли 1962 года и статья 604 Закона о торговле 1974 года. Первый наделял президента США полномочиями ограничивать импорт в случае, если тот угрожает национальной безопасности, второй – технической возможностью прописывать конкретные ставки и исключения для таможенных тарифов. Оба закона и указы составляли многослойную правовую основу механизма мониторинга.

Канада заявила, что они противоречат статьям 2.4.1, 2.4.2 и Приложению 2-В Соглашения о свободной торговле между Канадой, Соединёнными Штатами и Мексикой, USMCA, запрещающему сторонам повышать существующие пошлины или вводить новые на товары другой стороны. Консультации результатов не принесли, и лишь только обнажили разрыв между риторикой о «крепости» и ее реальной приверженностью глобальной свободной торговле, что в результате послужило одной из предпосылок краха американо-канадских переговоров в августе 2025 года, описанного в предыдущей статье цикла. 

Экономическая логика здесь проста и безжалостна. Мониторинг не являлся инструментом торговой политики, поскольку не менял соотношение издержек, не создавал барьеров и не наказывал за нарушения. Мексика сохранила доступ к рынку США, одновременно наращивала импорт из третьих стран, в то время как американское производство продолжало сокращаться. Юридическая оформленность механизма лишь подтверждала тот факт, что даже прописанные процедуры, категории и квоты не будут работать, если их за их нарушением не будет следовать автоматическое введение санкций.

Мораль сей торгово-интеграционной драмы предельно проста: уважай правила выбранной интеграционной структуры и не пытайся обмануть партнера, тайком используя выгоды от интеграции в другие структуры. Этот сюжет напоминает нынешнюю дилемму такого многостороннего интегратора как Армения, которая также пытается усидеть на двух стульях – ЕАЭС и ЕС. Резонные замечания о невозможности такой многовекторной политики воспринимаются Арменией в таком же формате наивной прелести – «ой, а я думал, так можно» - как и провалившиеся попытки Канады и Мексики «интегрироваться» во все удобные для них структуры за счет экономических потерь своего главного торгово-экономического партнера.

Авторы: 

Вероника Лебедева — стажер-исследователь Института глобальных исследований Факультета международных экономических отношений Финансового Университета при Правительстве РФ,

Сергей Александрович Толкачев  —  д.э.н., профессор Кафедры экономической теории Финансового университета при Правительстве Российской Федерации.