Проект Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»: экспертный анализ

1. Действующий закон и проект. Проект существенно масштабнее действующего Закона "Об образовании" [1-2]. В действующем законе 6 глав и 58 статей, а в проекте – 20 глав, содержащих 170 статей. Увеличение налицо, даже если учесть, что наряду с действующим законом есть ещё федеральный закон о высшем послевузовском профессиональном образовании.

Основные принципы действующей системы сохранены, но детали проработаны гораздо тщательнее, и концепция проекта указывает на эти различия.

В частности, гораздо подробнее расписаны разграничения полномочий федеральных, региональных и муниципальных органов. Введена типология образовательных организаций, описана их структура, детально описаны права обучающихся вплоть до обеспечения питанием их родителей и педагогов. Регламентированы организация образовательного процесса, кредитно-модульная система, контроль качества.

По каждому типу образования имеются отдельные главы. Указаны особенности предоставления образования для лиц с ограниченными возможностями. Есть глава, посвященная оценке качества, экспертизе образовательных организаций.

Очень тщательно расписаны дополнительное образование, порядок оказания платных услуг и так далее. Ликвидированы некоторые юридические казусы. В нынешнем законе есть термин "образовательное учреждение", а «учреждение» само по себе является юридическим термином. Это приводило к смешению общего понятия с конкретным термином. Теперь законодатель предлагает термин "образовательная организация", исключающий такое смешение.

Документ чрезвычайно масштабный и я не претендую на его всестороннее рассмотрение. Скорее, речь идет о предварительном экспертном анализе с позиций эффективности – типичной позиции для экономиста. При этом юридические аспекты этого документа остаются вне поля зрения.

2. Недостатки существующей системы образования. Концепция закона нацелена на достижение юридической непротиворечивости и полноты закона, его соответствия существующей практике. Это важно. Но не менее, а скорей всего, более важно исходить из задачи повышения эффективности образовательной системы. Для этого необходим гораздо более тщательный анализ недостатков нынешней системы российского образования, нежели тот, что приведен в Концепции закона. Кроме того, нужно видеть пути её постепенного совершенствования. И это еще не все. Мы знаем, что законы меняются; в частности, многие положения закона об образовании претерпели существенные изменения. Нужно иметь какие-то представления о том, как в дальнейшем будет меняться этот закон. Для этого необходим подробный анализ опыта других стран, как развивающихся, так и передовых. Я бы не стал ограничиваться, скажем, рассмотрением систем образования США и Франции. Важно извлечь уроки из опыта образовательных систем в странах, близких нам по уровню развития, например, в Польше или Чехии.

Надо сказать, что законодатель, видимо, подозревал, что надо идти по этому пути; указанные проблемы упомянуты, но каждому из них уделён всего лишь один абзац. На самом деле это масштабные задачи, без их серьезного рассмотрения вряд ли стоит рассчитывать на создание эффективного закона.

Законодательные новации должны быть направлены, прежде всего, на преодоление недостатков старой системы. Я перечислю, не заботясь особенно о порядке, основные недостатки системы российского образования.

1. Отсталость программ, нехватка квалифицированных преподавателей. Утечка мозгов – внутренняя и внешняя.
2. Крайняя неравномерность уровня образования в стране.
3. Наличие большого количества «фальсифицированных программ»: а) фактически читаемые курсы не соответствуют объявленным программам; б) часть образовательных учреждений просто продают дипломы.
4. Коррупция и непотизм. Отметки и результаты проверок подтасовываются.

Рассмотрим пункты 1-4 более подробно. Прежде всего, отсталость программ. У нас уже в программах часто записано наше отставание от передовых стран. Нам не хватает квалифицированных преподавателей. Для экономики речь идёт о продвинутом уровне – уже начиная с магистерского уровня, наблюдается колоссальный дефицит преподавателей.

Дефицит возникает в значительной мере из-за «утечки мозгов». «Утечка мозгов», и внутренняя, и внешняя, – это серьёзная проблема, о ней законодатель должен заботиться (я потом к этому вернусь). Речь идет об уходе талантливых людей из системы образования в бизнес и отъезде за границу.

Для России характерна крайняя неравномерность уровня образования по регионам. Проект закона исходит из того, что наша задача – создание единого образовательного поля. В принципе, такая задача действительно есть, но при ее решении нельзя же не учитывать, насколько различны у нас уровни образования в столице, в Петербурге и в какой-нибудь глубокой провинции.

Многочисленные фальсифицированные программы обучения появились у нас в 90-е годы, когда контроль за созданием новых образовательных организаций был ослаблен. Некоторые из них фактически продают дипломы. Во многих случаях предлагаемые программы не соответствуют современному уровню или фактически читаемые курсы не соответствуют объявленным программам.

Коррупция в образовании, о которой очень много говорится и, возможно, преувеличенно, приводит к существенному снижению качества образования, затрудняет контроль за образовательной деятельностью. Закон об образовании должен учитывать этот факт и быть нацелен на решение этой проблемы.

3. Основная задача нового закона – повышение эффективности системы образования. В проекте этому вопросу уделено большое внимание, но многие положения недостаточно продуманы. Начнем с упоминавшейся уже проблемы единства образовательного пространства. В главе 2 (статья 18.3, пункт 1) достижение единства объявлено одной из целей государственных образовательных стандартов. Достижению этой цели должен служить и единый государственный экзамен.

Мне кажется, нельзя ставить эту цель, не оговорив при этом, что здесь есть существенные трудности, с которыми надо считаться. В перспективе единство образовательного пространства РФ – правильная задача. Однако она не может быть решена немедленно без потери эффективности.

Надо сказать, что подлинное единство у нас пока нереализуемо, и указать на препятствия. Ведь фактически права разных университетов, касающиеся, например, приёма студентов, различаются. Некоторым разрешается вводить дополнительные приемные экзамены, а другим – не разрешается. Уже здесь возникает неоднородность пространства. Вот об этом нужно очень деликатно сказать.

Мы все знаем, что происходит с единым государственным экзаменом, знаем, что с ним связаны многочисленные эксцессы. В частности, для вузов высокого уровня возникает серьёзная проблема, поскольку одни и те же оценки за единый государственный экзамен, полученные абитуриентами из разных регионов, не эквиваленты. Необходимо предложить меры по совершенствованию отбора студентов вузами.

Вот одно из предложений. Мне кажется, что каждый вуз должен получить право на проведение дополнительных экзаменов среди определённого процента лучших абитуриентов с тем, чтобы их балл исчислялся с учётом дополнительного экзамена. Это право можно дифференцировать в зависимости от качества вуза: чем выше уровень вуза, тем большую свободу следует ему предоставить. Предлагаемое правило учитывает то обстоятельство, что проведение дополнительного экзамена среди слабых абитуриентов создало бы почву для коррупции. Разумеется, оно «работает» только при достаточно большом конкурсе абитуриентов.

Недавнее введение статусов федеральных и национальных исследовательских университетов отнюдь не способствует созданию единого образовательного пространства. Такие университеты финансируются лучше других и получают возможность выплачивать преподавателям более высокую зарплату. Это порождает отток лучших специалистов из других вузов. Значит, повышая качество преподавания и исследований в «избранных» университетах, мы ухудшаем это качество во всех остальных. Интегральный результат отнюдь не очевиден, не исключено, что он окажется негативным.

Чтобы избежать подобного эффекта, и федеральным университетам, и национальным исследовательским университетам должно быть вменено в обязанность определённую долю, скажем, 30% получаемых средств, тратить на помощь другим учебным заведениям аналогичного профиля. Элементами такой помощи могли бы стать курсы повышения квалификации, стажировки преподавателей «подшефных» вузов в более «продвинутом» вузе, лекции преподавателей из более продвинутого вуза за счет «шефа» и т.п. В этом случае федеральные и национальные исследовательские университеты могут на самом деле стать «точками роста» всей системы высшего образования.

В проекте закона несколько раз говорится о необходимости синтеза науки и образования. В частности, достижению этой цели должна служить аспирантура. Аспирантуре посвящено немало места (в том числе, статья 140). Однако законодатель как будто не видит, что у нас во многих аспирантурах аспиранты фактически не учатся, а работают. Сейчас Высшая школа экономики создаёт аспирантуру, предусматривая стипендию в 25 тысяч рублей каждому аспиранту. В этом случае возникает надежда, что аспиранты будут действительно заниматься научными исследованиями. Но такая стипендия не под силу практически ни одному вузу, кроме ВШЭ.

Мне кажется, что вузы и академические институты должны принимать аспирантов на работу, лучшим из них следует выплачивать стипендии из государственного бюджета. Только в этом случае аспирантура сможет стать действительным, а не мнимым образовательным учреждением. Чтение лекций аспирантам должно стать обязательной компонентой обучения, и это должно быть отражено в законе.

Когда речь идёт о синтезе науки и образования, я бы отметил в законе роль Российской академии наук.

Очень важен вопрос об антикоррупционных мерах. Авторы проекта явно стремились их предложить, но, на мой взгляд, добились лишь частичного успеха. Запрет преподавателям бюджетных учреждений обучать за плату (частным образом) своих студентов вполне справедлив. Однако, когда речь идет о порядке отбора экспертов для аккредитационной экспертизы, законодатель не нашел эффективной процедуры. В статье 81.12 (глава 9) читаем: «…при проведении экспертизы эксперт не может находиться в какой-либо зависимости от лиц… заинтересованных» в ее результатах.

Что же это означает – "в какой-либо зависимости"? Скажем, если я эксперт, а внук моего приятеля учится в университете, мы с ним зависимы? В том или ином смысле все люди зависимы друг от друга, здесь нужна более продуманная формулировка.

Ещё пример. В проекте закона говорится о дистанционном обучении. А мы знаем, что, с одной стороны, дистанционное обучение существенно расширяет возможности образовательной системы, а с другой – создает почву для всевозможных фальсификаций. Законодатель должен выявить понимание этой дилеммы.

Контроль качества очень важен и вместе с тем является потенциальным источником коррупции. Видимо, по этой причине статья 82.4 (глава 9) гласит, что плановые проверки проводятся не чаще одного раза в год. А согласно статье 83.6 контроль за соблюдением законодательства проводится не чаще одного раза в три года. На мой взгляд, раз в три года целесообразно совместить проверки обоих типов. Более важно было бы регламентировать процедуру проверки качества.

Я бы предложил включить в процедуру проверки качества экспертизу аудиозаписей лекций и семинаров. Эксперт мог бы отбираться случайным (машинным) алгоритмом из заданного множества. В этом случае эксперт не должен вообще взаимодействовать с преподавателями и администраторами проверяемого института; он даже может не знать их имена.

Стоит упомянуть о международной деятельности в сфере образования, регламентируемой в главе 12. Там всё очень правильно сказано, только не учтено, что обучение за рубежом – это и канал утечки мозгов. Нам жизненно необходимо общаться с западными учёными и преподавателями. Мы должны от них брать самое лучшее и посылать к ним своих студентов. Но нельзя, мне кажется, как это сделано в пункте 3 статьи 164, писать: "Российская Федерация оказывает поддержку гражданам Российской Федерации в реализациях права на получение образования за рубежом". Потому что люди, которые получают образование за рубежом, очень часто не возвращаются. Разумеется, «право на получение образования за рубежом» нельзя ущемлять, но поддержку все же следует оказывать тем, кто потом возвращается.

Проект закона предусматривает право образовательных организаций высшего образования вступать в неправительственные международные организации. Однако бюджетные учреждения у нас не имеют право платить членские взносы. Пока это правило не отменено, «право вступать» остается пустой декларацией.

4. Многочисленные огрехи. К сожалению, текст проекта недостаточно продуман, имеются многочисленные огрехи содержательного характера.

Рассмотрим в качестве примера Общие положения, глава 1. Этого в старом законе не было. Здесь законодатель претендует на то, что он вводит основные понятия, которые используются во всем тексте. Это обычная законодательная практика. Но только здесь нужна мера, не следует пытаться определить все используемые понятия.

Так, в проекте сделана попытка определить, что такое образование. Оказывается, что образование – это общественное и частное благо. Под ним понимается процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, а также совокупность приобретаемых знаний (см. статью 2).

Термины «общественное благо» и «частное благо» заимствованы из экономики общественного сектора, из public economics. И там они различаются: есть общественное благо, а есть частное. Можно представить, что законодатель имел в виду, но во всех случаях здесь требуется расшифровка. Совсем не ясно, что мне даёт такая формулировка.

И дальше: «воспитание и обучение в интересах человека, общества и государства». На первом курсе мы объясняем студентам-экономистам, что, вообще говоря, эти интересы не совпадают. Разумеется, можно пытаться сблизить эти интересы. Но писать так нельзя.

Система исходных понятий должна быть более глубоко продумана. И не надо (это математикам очень хорошо известно) претендовать на то, что мы определим все понятия. Некоторые понятия придется оставить неопределёнными, а через них определить все остальные.

Перейдем к главе 2. Здесь есть новация – статья 17. Раньше у нас было послевузовское образование, а сейчас термин "послевузовское" исчез, и появилась «подготовка научно-педагогических кадров» Имеется в виду докторантура, аспирантура и т.д.

Я не уверен, что «подготовка научно-педагогических кадров» - лучший термин, чем «послевузовское образование». Аспиранты готовятся вовсе не только для научной и образовательной деятельности. Международные организации во всём мире берут на определенные должности только тех, у кого есть Ph.D. А что делают выпускники аспирантуры у нас? Они что, все занимаются наукой или ведут образовательную деятельность? Ничего подобного. Большинство идёт в бизнес, где никакой наукой не занимается. Ценятся их кругозор и аналитическое мышление. Поэтому мне не кажется, что это нововведение неудачно.

Проект содержит также множество синтаксических и стилистических огрехов. Например, в статье 82.1г читаем: «прогнозирования состояния соблюдения…обязательных требований». В статье 80.12 – опечатка в согласовании. Статья 81.23 представляет собой набор слов: что-то пропущено, и смысл не восстанавливается.

5. Нужна реформа законодательного процесса. Я уже говорил, что не претендую на глубокую экспертизу. Для этой цели и для доработки проекта необходима специальная экспертная комиссия, включающая юристов, экономистов и специалистов по образованию разного профиля. Иначе мы очень долго будем расхлёбывать последствия этого закона. В целом он, конечно, является шагом вперёд. Он направлен на решение позитивных задач, законодатель стремился к прогрессу. Но работы оказалось гораздо больше, чем он смог проделать.

Рассмотрение этого проекта – удачный предлог для того, чтобы еще раз поднять вопрос о реформе законодательного процесса. Я писал об этом в монографии «Элементы теории реформ», 2007. В Заключении этой книги перечислены требования, которые следовало бы предъявить к проектам реформ. На самом деле, введение нового масштабного закона следует рассматривать как реформу. Каждый такой закон следует сопровождать пояснительной запиской – проектом, содержащим анализ текущей ситуации (в данном случае – в российской системе образования), ясную формулировку целей, анализ аналогичных законодательных изменений в других (не только передовых) странах, сопоставление, хотя бы и на качественном уровне, интегральных выгод с интегральными издержками от введения нового закона. Каждый проект должен быть авторским. В работе, на которую я ссылаюсь, указаны и другие, более тонкие требования к подобным проектам.

Без подобного проекта невозможно ни согласование различных частей закона, ни проведение грамотной экспертизы.

1. Концепция проекта Федерального Закона «Об образовании в Российской Федерации» (http://mon.gov.ru/dok/proj/6648/).
2. Проект Федерального Закона «Об образовании в Российской Федерации» (http://mon.gov.ru/dok/proj/6649/).

Статья заимствована с сайта Новой экономической ассоциации с любезного разрешения автора: http://www.econorus.org/sub.phtml?id=150. Текст дается в редакционной версии Интернет-издания «Капитал страны».