Региональные институты развития: можно ли доверять оценкам их эффективности?

Как мы уже отмечали ранее, региональные институты развития (РИР) в стране появлялись достаточно хаотично и бессистемно. До сих пор на существует единой схемы «встраивания» РИР в систему органов власти и устоявшихся моделей их деятельности. Несмотря на это, РИР заняли достойно место практически во всех регионах России и доказали свое право на существование. Существующая российская и мировая практика показала, что РИР особенно эффективны при решении вопросов, связанных с развитием приоритетных направлений экономики региона, привлечением инвестиций в регион и улучшением его инвестиционного климата, поддержкой малого и среднего предпринимательства, развитием инновационной инфраструктуры. Исходя из этих направлений и формируются различные методики оценки эффективности деятельности региональных институтов развития.

Основываясь на вышесказанном, в своем обзоре мы сделаем акцент на тех методиках, которые оценивают эффективность деятельности тех или иных РИР по развитию инвестиционной составляющей региона (информация о методиках и рейтингах, приведенная ниже, взята с официальных сайтов их разработчиков). При этом следует отметить, что речь идет, скорее, об оценке совокупного эффекта от деятельности не одной организации, а целого ряда институтов развития, работающих в этом направлении.

Правительственная оценка институтов развития

Можно выделить два подхода к оценке инвестиционного потенциала и инвестиционной привлекательности субъектов РФ.

С одной стороны, существует конкретная нормотворческая деятельность государственных органов власти в области оценки эффективности деятельности региональных институтов. И здесь одним из наиболее важных документов является Указ Президента РФ от 10.09.2012 №1276 «Об оценке эффективности деятельности руководителей федеральных органов исполнительной власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности», согласно которому Правительством РФ проводится оценка эффективности деятельности федеральных и региональных институтов по целому ряду направлений. Система оценки состоит из 2 крупных блоков – оценка руководителей федеральных органов исполнительной власти (согласно целям обзора мы не будем заострять на ней внимание) и глав субъектов РФ. Оценка эффективности деятельности глав субъектов федерации направлена на составление рейтинга регионов по 10 направлениям и 25 показателям (табл.1), который в себя включает 2 компонента: сравнение целевых и фактически достигнутых результатов и определение позиции региона в зависимости от среднероссийских показателей.

Таблица 1. Перечень направлений оценки эффективности деятельности высших должностных лиц субъектов РФ по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности

№	Перечень направлений	Количество показателей
1	Оценка предпринимательским сообществом общих условий ведения предпринимательской деятельности, включая улучшение инвестиционного климата	1
2	Наличие основных составляющих стандарта деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации по обеспечению благоприятного инвестиционного климата в регионе и оценка предпринимательским сообществом эффективности реализации этих составляющих	2
3	Создание и модернизация высокопроизводительных рабочих мест, повышение производительности труда	2
4	Состояние рынка труда, подготовка и переподготовка высококвалифицированных кадров	3
5	Качество и доступность производственной и транспортной инфраструктуры	2
6	Инвестиционная деятельность, привлечение инвестиций	2
7	Развитие среднего и малого предпринимательства	3
8	Улучшение предпринимательского климата в сфере строительства	5
9	Повышение доступности энергетической инфраструктуры	3
10	Содействие развитию конкуренции на основе стандарта развития конкуренции в субъектах Российской Федерации	2
	ВСЕГО ПОКАЗАТЕЛЕЙ	25

Ежегодно Правительство каждого субъекта РФ предоставляет Доклад о мерах, принятых для создания благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности в регионе, на основании которых в Правительстве РФ ежегодно готовится обобщенный Отчет об оценке эффективности деятельности руководителей федеральных органов исполнительной власти и глав субъектов РФ по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности.

По итогам 2014 года (результаты 2015 года еще не опубликованы) регионами-лидерами по достижению целевых значений в группе с высоким уровнем развития стали: Тюменская область, Ханты-Мансийский автономный округ – Югра, Ямало-Ненецкий автономный округ, Магаданская область и г. Москва. Группу с низким уровнем развития возглавили Кабардино-Балкарская Республика, Республика Ингушетия, Амурская область, Республика Калмыкия, Псковская область. В целом отмечается увеличение (по сравнению с предыдущим годом) в 3 раза количества «плохих» регионов, достигших менее 40% всех целевых показателей (низкая эффективность).

С другой стороны, существуют методики, разрабатываемые различными государственными учреждениями, рейтинговыми агентствами, некоммерческим организациями и даже отдельными исследователями, задача которых оценить эффективность российской институциональной среды как в глобальном, так и в локальном масштабе. Рассмотрим подробнее разработки отечественного рынка в этом направлении.

АСИ: национальный рейтинг состояния инвестиционного климата в субъектах РФ

Важной вехой в оценке РИР является Национальный рейтинг состояния инвестиционного климата в субъектах РФ Агентства стратегических инициатив (АСИ).

История составления этого рейтинга начинается в 2014 году, когда АСИ совместно с ведущими деловыми объединениями (Министерство экономического развития РФ, «Деловая Россия», «Опора России», Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП), Торгово-промышленная палата (ТПП) РФ) опубликовало пилотный проект Национального рейтинга состояния инвестиционного климата в субъектах Российской Федерации. Главная цель его создания была определена как оценка эффективности усилий органов региональной власти по созданию благоприятных условий ведения бизнеса и улучшению состояния инвестиционного климата региона.

Методология рейтинга включила в себя 45 показателей, которые группируются в 17 факторов по 4 направлениям:

А. Регуляторная среда. Характеризуется качеством предоставления государственных услуг по показателям эффективности их оказания (время прохождения, количество процедур, удовлетворенность предпринимателя различными типовыми административными процедурами).

Б. Институты для бизнеса. Оценивается наличие и качество институтов защиты и улучшения инвестиционной среды по показателям работы и динамики развития институтов и механизмов для бизнеса.

В. Инфраструктура и ресурсы. Анализируются показатели работы и уровня развития инфраструктуры, оценивающие наличие объектов инвестиционной инфраструктуры и ресурсов, необходимых для ведения бизнеса, их достаточность и доступность.

Г. Поддержка малого предпринимательства. Замеряется уровень развития малого предпринимательства и эффективность различных видов поддержки малого предпринимательства.

Показатели вне рейтинга. Сбор данных по дополнительным показателям проводится в целях выявления лучших практик в регионах, а также для анализа их применимости в рейтингах будущих периодов.

База данных необходимой для рейтинга информации формируется путем проведения опросов предпринимателей и экспертов с их последующей обработкой и агрегированием.

Итоговый рейтинг представляет собой группы регионов, объединенные по различным показателям: по интегральному индексу, по индексам направлений, значениям факторов и показателей. По интегральному показателю все регионы делятся на 5 групп:

• Группа I (А) – регионы-лидеры;
• Группа II (В) – преуспевающие регионы;
• Группа III (С) – регионы, показывающие умеренные результаты;
• Группа IV (D) – регионы, показывающие результаты ниже среднего;
• Группа V (E) – регионы, получившие самые низкие оценки.

Пилотный проект, представленный в 2014 г., включал в себя 21 регион, выборка 2015 года расширилась до 76 субъектов РФ. Исследование 2016 года охватило все 85 регионов России, правда, 4 из них (Ненецкий АО, Чукотский АО, Республика Крым и Севастополь) оценивались вне рейтинга. Результаты 2014 и 2015 года представлены в табл.2.

Таблица 2. Распределение регионов на группы по интегральному показателю.

№	Итоговый рейтинг	2014	2015
1	I	Калужская обл., Ульяновская обл., Красноярский край, Республика Татарстан, Костромская обл.	Республика Татарстан, Калужская обл., Белгородская обл., Тамбовская обл., Ульяновская обл.
2	II	Тульская обл., Краснодарский край, Томская обл., Алтайский край	Костромская обл., Краснодарский край, Ростовская обл., Чувашская Республика, Тульская обл., Пензенская обл., Ханты-Мансийский автономный округ – Югра, г. Москва, Воронежская обл., Тюменская обл., Ямало-Ненецкий автономный округ, Чеченская Республика, Владимирская обл., Курская обл., Ленинградская обл., Кемеровская обл., Московская обл., Томская обл., Республика Мордовия, Кировская обл., г. Санкт-Петербург, Орловская обл., Челябинская обл., Республика Марий Эл
3	III	Владимирская обл., Ростовская обл., Челябинская обл., Ленинградская обл.	Ярославская обл., Вологодская обл., Камчатский край, Мурманская обл., Липецкая обл., Брянская обл., Ивановская обл., Астраханская обл., Алтайский край, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Башкортостан, Республика Саха (Якутия), Республика Коми, Удмуртская Республика, Республика Карелия, Самарская обл., Нижегородская обл., Свердловская обл., Приморский край, Республика Хакасия, Саратовская обл.
4	IV	Республика Саха (Якутия), Самарская обл., Хабаровский край, г. Москва	Республика Бурятия, Ставропольский край, Оренбургская обл., Сахалинская обл., Архангельская обл., Пермский край, Новосибирская обл., Республика Адыгея, Псковская обл., Смоленская обл., Красноярский край, Омская обл., Волгоградская обл., Хабаровский край, Новгородская обл., Магаданская обл., Курганская обл., Калининградская обл., Тверская обл.
5	V	Свердловская обл., Ставропольский край, г. Санкт-Петербург, Приморский край	Рязанская обл., Республика Северная Осетия – Алания, Республика Алтай, Амурская обл., Забайкальский край, Иркутская обл., Республика Тыва

Результаты Национального рейтинга состояния инвестиционного климата в субъектах РФ за 2016 год были представлены АСИ на Петербургском международном экономическом форуме, который прошел в июне этого года в Санкт-Петербурге. Была озвучена двадцатка регионов-лидеров рейтинга, а представители остальных регионов, не вошедших в это число, получили «карточки» с информацией по всем показателям. В двадцатку лучших вошли следующие субъекты РФ: Республика Татарстан, Белгородская область, Калужская область, Тульская область, Тюменская область, Чувашская Республика, Краснодарский край, Владимирская область, Ханты-Мансийский АО, Москва, Ульяновская область, Томская область, Орловская область, Чеченская Республика, Кировская область, Липецкая область, Республика Мордовия, Ямало-Ненецкий АО, Тамбовская область, Республика Башкортостан.

«Эксперт РА»: рейтинг инвестиционной привлекательности регионов России

Еще одной вехой в оценке РИР можно считать Рейтинг инвестиционной привлекательности регионов России рейтингового агентства «Эксперт РА».

Аналитическое исследование инвестиционной привлекательности регионов России, ежегодно проводимое рейтинговым агентством «Эксперт РА» с 1996 г., направлено на оценку инвестиционного климата регионов и разработку предложений по его улучшению. Рейтинг представляет собой взаимосвязанную оценку двух характеристик: инвестиционного риска и инвестиционного потенциала. Инвестиционный потенциал рассматривается как количественный показатель, характеризующий насыщенность региона ресурсами (природными, человеческими, инфраструктурными, производственными и т.д.), влияющими на потенциальные объемы инвестирования в регион. Инвестиционный риск – это качественная характеристика, количественное значение которой показывает вероятность потери инвестиций и дохода от них. Она зависит от политической, социальной, экономической, финансовой, экологической и криминальной ситуации в регионе и стране в целом.

Рейтинг инвестиционной привлекательности региона представляет собой индекс, определяющий соотношение между уровнем интегрального инвестиционного риска и совокупного инвестиционного потенциала регионов. На основании этого показателя каждому региону присваивается одна из 13 рейтинговых категорий, представляющих собой различные сочетания инвестиционного потенциала и инвестиционного риска:

• максимальный потенциал – минимальный риск (1A);
• средний потенциал – минимальный риск (2A);
• пониженный потенциал – минимальный риск (3A1);
• незначительный потенциал – минимальный риск (3A2);
• высокий потенциал – умеренный риск (1B);
• средний потенциал – умеренный риск (2B);
• пониженный потенциал – умеренный риск (3B1);
• незначительный потенциал – умеренный риск (3B2);
• высокий потенциал – высокий риск (1C);
• средний потенциал – высокий риск (2C);
• пониженный потенциал – высокий риск (3C1);
• незначительный потенциал – высокий риск (3C2);
• низкий потенциал – экстремальный риск (3D).

В табл.3 можно видеть, как менялось распределение регионов по группам в рейтинге инвестиционного климата с 2010 по 2015 годы. Выбор 2010 г. в качестве точки отсчета обусловлен тем, что в этот год были внесены некоторые изменения в методологию рейтинга, что изменило итоговую расстановку сил. Поэтому для сопоставимости и наглядности данных и был выбран 2010 год в качестве исходного.

Таблица 3. Распределение российских регионов по рейтингу инвестиционного климата.

Год	1А	2А	3А1	3А2	1В	2В	3В1	3В2	1С	2С	3С1	3С2	3D
2010	0	1	2	0	4	15	27	15	0	1	5	11	2
2011	3	2	1	0	3	10	36	10	0	0	4	11	3
2012	5	1	4	0	1	11	33	12	0	0	4	9	3
2013	5	2	4	0	1	10	36	11	0	0	2	9	3
2014	4	3	6	0	1	10	34	12	0	0	3	10	2
2015	3	2	6	0	2	11	31	12	0	0	5	10	3

Результаты демонстрируют явное расслоение между российскими регионами по показателю инвестиционного климата. При наличии небольшой группы инвестиционно привлекательных регионов с низким уровнем риска и значительным потенциалом, 67% регионов России находится в группах категории В (2В, 3В1, 3В2), для которых характерен умеренный риск и инвестиционный потенциал ниже среднего уровня и которые требуют конструктивных решений по улучшению инвестиционного климата совместными усилиями региональных властей и инвесторов.

По данным 2015 года в тройку регионов с максимальным потенциалом и минимальным риском вошли Московская область, г. Санкт-Петербург и Краснодарский край, а регионами с низким потенциалом и экстремальным риском были признаны Республика Дагестан, Республика Ингушетия и Республика Тыва.

НРА: рейтинг инвестиционной привлекательности субъектов РФ

Еще одним шагом в деле оценки РИР можно считать Рейтинг инвестиционной привлекательности субъектов РФ Национального рейтингового агентства (НРА).

НРА – авторитетное независимое рейтинговое агентство России, разрабатывающее рейтинги в различных сферах деятельности, включая институциональные аспекты. Одним из разрабатываемых рейтингов является Рейтинг инвестиционной привлекательности субъектов РФ, на котором мы и остановим свое внимание.

Согласно методологии построения данного рейтинга, инвестиционная привлекательность региона складывается из следующих факторов:

• обеспеченность региона природными ресурсами и качество окружающей среды в регионе;
• трудовые ресурсы региона;
• региональная инфраструктура;
• внутренний рынок региона (потенциал регионального спроса);
• производственный потенциал региональной экономики;
• институциональная среда и социально-политическая стабильность;
• финансовая устойчивость регионального бюджета и предприятий региона.

Детальная методика расчета рейтинга разработчиком не раскрывается, однако отмечается, что в качестве исходных данных используются статистические, опросные и экспертные данные (52 показателя), которые нормируются и с использованием экспертных весов группируются в агрегированные оценки всех факторов, которые в свою очередь объединяются в интегральный индекс инвестиционной привлекательности.

В соответствии с полученным значением интегрального показателя каждому региону присваивается рейтинговая оценка по следующей шкале:

• Регионы с высоким уровнем инвестиционной привлекательности:
  • Группа IC1 (высокая инвестиционная привлекательность – первый уровень);
  • Группа IC2 (высокая инвестиционная привлекательность – второй уровень);
  • Группа IC3 (высокая инвестиционная привлекательность – третий уровень).
• Регионы со средним уровнем инвестиционной привлекательности:
  • Группа IC4 (средняя инвестиционная привлекательность – первый уровень);
  • Группа IC5 (средняя инвестиционная привлекательность – второй уровень);
  • Группа IC6 (средняя инвестиционная привлекательность – третий уровень).
• Регионы с умеренным уровнем инвестиционной привлекательности:
  • Группа IC7 (умеренная инвестиционная привлекательность – первый уровень);
  • Группа IC8 (умеренная инвестиционная привлекательность – второй уровень);
  • Группа IC9 (умеренная инвестиционная привлекательность – третий уровень).

Таблица 4. Распределение регионов по группам рейтинга инвестиционной привлекательности в 2014 и 2015 гг.

Уровень рейтинга	2014	2015
IC1	г. Москва г. Санкт-Петербург	г. Москва г. Санкт-Петербург
IC2	Белгородская обл., Краснодарский край, Ленинградская обл., Московская обл., Республика Татарстан, Самарская обл., Сахалинская обл., Тюменская обл.	Белгородская обл., Московская обл., Республика Татарстан, Сахалинская обл., Тюменская обл.
IC3	Калининградская обл., Калужская обл., Магаданская обл., Нижегородская обл., Республика Башкортостан, Республика Коми, Свердловская обл., Томская обл., Хабаровский край	Калининградская обл., Калужская обл., Краснодарский край, Ленинградская обл., Липецкая обл., Магаданская обл., Республика Башкортостан, Самарская обл., Хабаровский край
IC4	Амурская обл., Воронежская обл., Камчатский край, Курская обл., Липецкая обл., Новгородская обл., Пермский край, Республика Саха (Якутия), Тульская обл., Чукотский автономный округ	Воронежская обл., Камчатский край, Курская обл., Нижегородская обл., Новгородская обл., Новосибирская обл., Оренбургская обл., Республика Саха (Якутия), Свердловская обл., Томская обл., Тульская обл., Чукотский автономный округ
IC5	Архангельская обл., Владимирская обл., Иркутская обл., Красноярский край, Мурманская обл., Новосибирская обл., Омская обл., Оренбургская обл., Приморский край, Республика Карелия, Ростовская обл., Саратовская обл., Тамбовская обл., Ульяновская обл., Челябинская обл., Ярославская обл.	Амурская обл., Архангельская обл., Владимирская обл., Иркутская обл., Красноярский край, Мурманская обл., Омская обл., Пермский край, Приморский край, Республика Коми, Ростовская обл., Тамбовская обл., Ярославская обл.
IC6	Астраханская обл., Волгоградская обл., Вологодская обл., Еврейская автономная область, Кемеровская обл., Орловская обл., Пензенская обл., Республика Адыгея, Республика Бурятия, Республика Хакасия, Рязанская обл., Смоленская обл., Ставропольский край, Тверская обл., Удмуртская Республика, Чувашская Республика	Астраханская обл., Брянская обл., Волгоградская обл., Орловская обл., Пензенская обл., Республика Карелия, Республика Хакасия, Рязанская обл., Саратовская обл., Смоленская обл., Ставропольский край, Удмуртская Республика, Ульяновская обл., Челябинская обл., Чувашская Республика
IC7	Алтайский край Брянская обл. Костромская обл. Псковская обл. Республика Дагестан	Алтайский край, Вологодская обл., Кемеровская обл., Кировская обл., Костромская обл., Псковская обл., Республика Адыгея, Республика Бурятия, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Тверская обл.
IC8	Забайкальский край, Ивановская обл., Кировская обл., Курганская обл., Республика Марий Эл, Республика Мордовия	Еврейская автономная область, Забайкальский край, Ивановская обл., Курганская обл., Республика Алтай, Республика Дагестан
IC9	Кабардино-Балкарская Республика, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Алтай, Республика Ингушетия, Республика Калмыкия, Республика Северная Осетия – Алания, Республика Тыва, Чеченская Республика	Кабардино-Балкарская Республика, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Ингушетия, Республика Калмыкия, Республика Северная Осетия – Алания, Республика Тыва, Чеченская Республика

Из табл.4 видно, что в 2014 году 19 регионов из исследуемых 80 (24%) относилось к группе с высокой инвестиционной привлекательностью. Лидерами являлись г.Москва и г.Санкт-Петербург. Большая часть субъектов федерации (52%) представляла группу регионов со средним уровнем и 24% – с умеренным уровнем инвестиционной привлекательности. В 2015 году 25% регионов по отношению к предыдущему году понизили свой рейтинговый уровень и только 10% – его повысили. В результате группа регионов с высокой инвестиционной привлекательностью уменьшилась до 16 регионов (20%), со средней инвестиционной привлекательностью – до 40 регионов (50%), группа субъектов РФ с умеренным уровнем инвестиционной привлекательности возросла до 24 регионов (30%).

Есть ли альтернатива?

Насколько сопоставимы приведенные выше рейтинги? Оценим результаты 2015 года, для чего рассмотрим регионы-лидеры каждого рейтинга и сравним, на каких позициях они расположены в остальных рейтингах (табл.5).

Таблица 5. Сопоставление результатов трех рейтингов, 2015 г.

Регионы	Национальный рейтинг состояния инвестиционного климата в субъектах РФ Агентства стратегических инициатив	Рейтинг инвестиционной привлекательности регионов России рейтингового агентства «Эксперт РА»	Рейтинг инвестиционной привлекательности субъектов РФ Национального рейтингового агентства
Республика Татарстан	I	2А	IC2
Калужская обл.	I	3В1	IC3
Белгородская обл.	I	2А	IC2
Тамбовская обл.	I	3А1	IC5
Ульяновская обл.	I	3В1	IC6
Московская обл.	II	1А	IC2
г. Санкт-Петербург	II	1А	IC1
Краснодарский край	II	1А	IC3
Г. Москва	II	1В	IC1

Из табл.5 видно, что достаточно близкие результаты по уровню инвестиционной привлекательности регионов показывают Рейтинг инвестиционной привлекательности субъектов РФ и Рейтинг инвестиционной привлекательности регионов России, в то время как Национальный рейтинг инвестиционный привлекательности регионов России дает несколько иные результаты . Наибольшие расхождения можно наблюдать по Тамбовской и Ульяновской областям, инвестиционный климат которых АСИ оценен достаточно высоко, в то время как в остальных рейтингах они попадают в категорию регионов с пониженным инвестиционным потенциалом и средней инвестиционной привлекательностью.

Подводя итог, отметим, что несмотря на вышесказанное, приведенные рейтинги в настоящее время являются теми продуктами, которые позволяют оценить и сравнить инвестиционную составляющую регионов России и сделать на этой основе выводы о том, как работают институты развития в регионах.

Статья подготовлена в рамках специального исследовательского проекта Интернет-издания «Капитал страны».

Автор - ведущий научный сотрудник Финансового университета при Правительстве Российской Федерации.

Статья написана в рамках специализированного исследовательского проекта интернет-издания "Капитал страны".