Искусственная дотационность регионов как залог единства России

Источник: рассчитано по данным [1-3].


Данные табл.1 позволяют сделать следующие выводы.


Во-первых, масштаб дотационных регионов, в которых проживает 76,2% населения страны и которые охватывают 87% территории государства, позволяет говорить о неэффективности проводимой федеральной политики в области налогообложения и межбюджетных отношений. Когда 2-3 региона являются убыточными среди 83 субъектов РФ, здесь можно поднимать вопрос о некомпетентности региональных властей, актуальности особых экономических зон на конкретных территориях и т.д. Но когда 73 региона из 83 являются дотационными и эта ситуация сохраняется более 10 лет подряд, то эта проблема не регионального, а федерального уровня. Принимая во внимание вышеуказанные цифры, особая экономическая зона должна быть учреждена на 87% территории России.


Неадекватность налоговой и межбюджетной политики также характеризуется и тем, что на федеральном уровне сконцентрированы значительные финансовые ресурсы в рамках Резервного фонда и Фонда будущих поколений в условиях, когда подавляющее большинство регионов остаются дотационными. При этом накопленные финансовые активы вкладываются не в развитие регионов, а в финансовые инструменты развитых стран.


На наш взгляд, федеральная установка о сохранении в составе РФ большого числа мелких слаборазвитых (а, соответственно, легко управляемых) регионов и их ежегодная централизованная финансовая поддержка себя исчерпали как меры обеспечения территориальной целостности страны. Конечно, в составе государства могут быть дотационные депрессивные регионы, но их не должно быть подавляющее большинство.


Таким образом, полагаем, что к сбалансированному развитию регионов необходим селективный экономический подход, который заключается в том, чтобы каждому региону предоставить такие налоговые и бюджетные условия, при которых он не был бы дотационным. Тем более, многие субъекты РФ, являющиеся дотационными, имеют значительные запасы природных ресурсов, освоение которых гарантирует динамичное развитие региональной экономики в среднесрочной перспективе.


Во-вторых, представленный в табл.1 рейтинг регионов по удельному показателю дотационности позволяет выявить следующую закономерность: чем дальше географически регион расположен от столицы России, тем выше удельный размер дотаций. Таким образом, данное наблюдение полностью согласуется с тезисом о сохранении территориальной целостности страны не за счет ее сбалансированного экономического развития, а за счет регулярной финансовой помощи депрессивным регионам. Нетрудно видеть, что первые четыре места в табл.1 занимают регионы ДФО с максимальными удельными размерами дотаций: Корякский автономный округ - 86 322,0 руб./чел., Чукотский автономный округ – 34 403,6  руб./чел., Магаданская область - 34 154,5 руб./чел., Республика Саха (Якутия) – 23 930,3 руб./чел.


В-третьих, необходимо подчеркнуть, что в 2008 году все регионы Южного, Сибирского и Дальневосточного федеральных округов получают федеральные дотации. Этот факт еще раз подтверждает неадекватность межбюджетных отношений в части распределения налоговых доходов между федеральным и региональными бюджетами. В целом, структура распределения дотаций по федеральным округам выглядит следующим образом: ЦФО – 15%, СЗФО - 4%, ЮФО – 27,9%, ПФО – 12,9%, УФО – 1,9%, СФО – 19,7%, ДФО – 18,6%.


Также важно отметить, что среди регионов, получающих федеральные дотации, присутствуют субъекты РФ, имеющие эксклюзивные ОЭЗ, а также экономически поддерживаемые федеральным центром через ФЦП многие годы: Магаданская область (34 154,5 руб./чел.) и Калининградская область (1 146,8 руб./чел.). Установленный факт свидетельствует о низкой восприимчивости регионов к предоставленным возможностям роста и неэффективности прямых федеральных инвестиций.


2. Природа успеха регионов-доноров. Выделим 12 регионов, которые в 2008 году не получают дотации. Их можно рассматривать не только как доноров, но и как регионы, которые развиваются относительно успешно в сложившихся условиях и в федеральной помощи не нуждаются. Это 2 региона из ЦФО, 4 - из СЗФО, 2 – из ПФО и 4 – из УФО: Москва, Липецкая область, Ненецкий автономный округ, Санкт-Петербург, Ленинградская область, Вологодская область, Республика Татарстан, Самарская область, Свердловская область, Тюменская область, Ханты-Мансийский автономный округ – Югра, Ямало-Ненецкий автономный округ.


Чем же они отличаются от большей части дотационных субъектов Федерации с точки зрения конкурентных преимуществ? На наш взгляд, здесь имеют место три разных фактора. Наличие развитого нефтедобывающего сектора характерно для Самарской области, Татарстана и регионов УФО. Москва и Санкт-Петербург имеют особый статус городов федерального значения, высокую численность населения (10 и 4,6 млн. чел. соответственно), емкий рынок сбыта, являются традиционными финансово-экономическими центрами России, притягивающими со всей страны лучшие трудовые и инвестиционные ресурсы. И только Липецкая, Ленинградская, Самарская и Вологодская области не входят в число реципиентов федеральной помощи в связи с развитым по сравнению с другими регионами промышленным производством.


Указанные три фактора «донорства» по своему влиянию на регион имеют много общего, а именно, показывают, что спрос на продукцию, произведенную в субъекте РФ, носит не локализованный, а общефедеральный характер (в частности, Самарская область), а также имеет зарубежное происхождение (например, у Липецкой области, нефтедобывающих субъектов Уральского федерального округа). Широкая география спроса и его большой объем позволяют рассмотренным регионам оставаться донорскими даже в самых жестких условиях.


В целом неадекватное перераспределение налоговых поступлений между федеральным и региональными бюджетами обуславливает зависимость регионов от дотаций, и это не создает стимулов для самостоятельного развития. По данным Комитета Совета Федерации по делам федерации и региональной политике, 17 субъектов РФ имеют в консолидированных доходах своих бюджетов до 10% федеральных средств, 37 – от 10% до 30%, 21 – от 30% до 60%, 9 – от 60% до 80%, и 2 – свыше 80% [4]. Выходом из ситуации является установление гибкой шкалы перераспределения налоговых доходов между федеральным и региональными бюджетами.


3. Природа дотационности российских регионов. На наш взгляд, одним из самых сильных налоговых инструментов, который способствует дотационности регионов, - это налог на добавленную стоимость (НДС) и порядок его уплаты. Фактически НДС, уплачиваемый в федеральный бюджет предприятиями регионов, представляет собой налог на спрос в субъекте федерации. При этом к самому спросу в регионе федеральный центр может не иметь никакого отношения. Базовая ставка НДС составляет 18%, и экономически это означает, что 18% объема ВРП субъектов РФ ежегодно уходит в федеральный бюджет. Оставляя эти деньги в регионе, темп прироста экономики субъекта РФ потенциально мог быть на 18 процентных пунктов выше. Тем не менее, учитывая большое фискальное значение этого налога, в настоящее время в соответствии с действующим законодательством налоговые платежи по НДС зачисляются в федеральный бюджет в полном объеме.


В рамках данной логики 100-процентное зачисление НДС в федеральный бюджет нельзя считать экономически обоснованным. Для регионов федеральная власть выступает в роли администрации, обеспечивающей институциональное функционирование экономики страны. Безусловно, услуги федерального центра должны быть оплачены, но по другим ставкам. Например, в Германии, которая по административно-территориальному устройству тоже является федерацией, поступления налога на добавленную стоимость распределяются практически поровну между федеральным бюджетом и бюджетами земель: 50,5% - в федеральный бюджет, 49,5% - в бюджеты земель [5].


4. Можно ли иначе? Для поддержания платежеспособного спроса в регионе и устранения дотационности можно либо установить дифференцированную ставку НДС для регионов, либо дифференцированную шкалу отчислений НДС в региональные бюджеты. В первом случае высвобождающиеся средства остаются в распоряжении предприятий, а во втором – поступают в региональный бюджет, повышая его финансовую обеспеченность. Рассмотрим второй вариант подробнее.


Здесь нашей задачей является определение нормативов распределения налоговых поступлений по НДС между федеральным и региональным бюджетом с учетом текущего уровня дотационности бюджетов субъектов РФ. Методика основывается на сопоставлении объема дотации региональному бюджету с размером НДС, поступившего от налогоплательщиков региона в федеральный бюджет.


В соответствии с приведенными рассуждениями норматив отчисления резидентами субъекта РФ в региональный бюджет платежей по НДС будет определяться по следующей формуле: S=(D/wYT)100%, где S – норматив отчисления резидентами территории в региональный бюджет налоговых платежей по НДС; D – размер федеральной дотации региональному бюджету; Y – объем валового регионального продукта; Т – базовая ставка НДС; w – отношение валового выпуска в регионе к ВРП. Соответственно доля НДС, уплачиваемого предприятиями региона в федеральный бюджет, будет определяться как (100–S)%.


Проведем апробацию представленной методики на бюджетных и статистических данных по регионам за 2006 год. Более близкий к текущему моменту год невозможно рассматривать по причине отсутствия информации Росстата о размерах ВРП по субъектам Российской Федерации. В табл.2 представлены оценки значения S, полученные на основе приведенной формулы. С учетом сложившихся макроэкономических пропорций в расчетах параметру w было присвоено значение 2.


Таблица 2. Расчетные значения норматива отчислений НДС резидентами территории в региональные бюджеты за 2006 год.

Источник: рассчитано по данным [2-3].


Данные табл.2 позволяют сделать следующие выводы.


Во-первых, по расчетному нормативу отчисления НДС в региональные бюджеты четко определились 4 группы субъектов РФ: - 34 субъекта РФ, на долю которых приходилось 37,3% дотаций; - 13 регионов (29,5% всех дотаций), - 13 регионов (22,9% всех дотаций) и - 4 региона (9,6% годовых дотаций).


При установлении в законе о федеральном бюджете структуры распределения налоговых платежей по НДС между федеральным и региональным бюджетом 50/50 (как в ФРГ) только 4 субъекта РФ сохранят статус «реципиентов»: Республика Ингушетия (128,8%), Республика Алтай (93,9%), Чеченская Республика (89,4%), Республика Тыва (88,3%). Если НДС полностью передавать в доходы региональных бюджетов, то дотационным остается только один регион ЮФО.


Какой объем доходов потеряет федеральный бюджет от деления НДС с регионами? В 2006 году поступления по НДС составили 24% доходов федерального бюджета. Эта сумма в 6,6 раза превысила суммарный размер дотаций регионам. При передаче региональным бюджетам 50% поступлений по НДС, доходная часть федерального бюджета снижается на 12%, или 755,5 млрд. руб. В том же году профицит федерального бюджета составил 1994,1 млрд. руб., который с большим запасом покрывает его выпадающие доходы. Кроме того, в 2005-2006 гг. доходы федерального бюджета превышали доходы консолидированных бюджетов субъектов РФ на 65-70%, что свидетельствует о том, что цена услуг федерального центра сильно завышена. Таким образом, массовая дотационность регионов носит искусственный характер.


Во-вторых, внутри федеральных округов субъекты РФ достаточно разнородны по значению норматива S. В ЦФО расчетный норматив отчислений варьируется от 1,3% до 24,3%; в СЗФО – от 1,9% до 13,7%; ЮФО – от 2,5% до 128,8%; ПФО – от 0,5% до 19,3%; СФО – от 1,1% до 93,9%; ДФО – от 2,3% до 33,7%. Учитывая количество субъектов РФ и президентское деление страны на федеральные округа, целесообразно для каждого федерального округа установить свой норматив отчислений НДС в региональные бюджеты. Например, чтобы бюджеты субъектов РФ, входящих в ЦФО, были бездотационными, необходимо установить норматив отчисления S на уровне 25%. Для регионов СЗФО значение норматива S должно быть не ниже 14%. Введение дифференцированной по федеральным округам шкалы значений S позволит сократить объем выпадающих доходов федерального бюджета по сравнению с применением для всех субъектов РФ единой пропорции 50/50. Помимо этого, можно предусмотреть целевой характер расходования поступающих в региональные бюджеты отчислений по НДС, например, на развитие жилищного строительства, ЖКХ, финансирование северного завоза, поддержку малого бизнеса.


Предложенное методическое обеспечение по пересмотру нормативов отчислений НДС в региональные бюджеты позволит минимизировать количество дотационных регионов, снизить административные издержки по выплате дотаций. При наличии необходимой статистической информации знаменатель в формуле может быть уточнен с использованием льготных ставок НДС (0%, 10%) и соответствующих налогооблагаемых баз.


Источники
1. Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов».
2. Федеральный закон от 26 декабря 2005 года №189-ФЗ «О федеральном бюджете на 2006 год».
3. www.gks.ru – официальный Интернет-сайт Росстата.
4. www.comfed.ru - официальный Интернет-сайт Комитета Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике
5. www.budgetrf.ru – Интернет-сайт о бюджетной системе России.