Эволюция земельного законодательства в постсоветской России: хронология, логика обоснования, борьба

Земля, являясь рыночной ценностью, тем не менее, имеет еще и особенный смысл, эмоционально наполненный и идеологически нагруженный. Не случайно знаменитый антрополог Карл Поланьи выделял особую группу так называемых «фиктивных товаров», к которым относил деньги, труд и землю. Товар, строго говоря, это то, что создается для продажи. Но деньги, труд и землю никто для продажи не создавал, их включили в рыночное пространство на определенном этапе человеческой истории. Особенность этой группы проявляется, в частности, в том, что их оборот является объектом особой заботы и опеки государства, внимания общественности и активности лоббистских групп.

В России, где деревня, труд на земле является неотъемлемым элементом разговоров про «кормилицу-матушку», законодательство, регламентирующее земельные отношения, по определению должно быть в центре общественного внимания. Однако надо признать, что дальше общих разговоров о принципах социальной справедливости дело не идет, а это верный признак того, что дискуссия зашла в тупик и полностью лишена продуктивного смысла. В своей статье мы, минимизируя эмоциональные составляющие разговоров про землю, представим ход земельной реформы в постсоветской России.

Первый этап земельной реформы (1991-2010 гг.): задачи, результаты

В земельной реформе в постсоветский период можно выделить два этапа. Первый этап (1991-2010 гг.), который начался с Указа Президента России от 27.12.1991 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР», полностью соответствовал либеральной логике начала 1990-х годов. Была проведена своеобразная приватизация сельскохозяйственных земель и ликвидированы специализированные государственные институты, обеспечивавшие выработку и реализацию общегосударственной земельной политики. Процессы планирования использования земель, контроля за осуществлением хозяйственной деятельности и сохранностью почвенного плодородия, противодействия деградации земель и сохранения мелиоративных систем, созданных при советской власти, были практически полностью свернуты.

Предполагалось, что теперь сохранением и повышением культуры землепользования станет заниматься новый рачительный и эффективный хозяин земель, который должен был появиться в результате приватизации и развития земельного рынка.

Итогом первого этапа земельной реформы в России стала передача земель в собственность гражданам и их объединениям (предприятиям, организациям). К концу 90-х годов процесс перераспределения земель в основном был завершен: наряду с государственной и муниципальной сложилась частная собственность на землю, были созданы общие предпосылки для гражданского оборота земельных участков. Однако закрепление земель в частную собственность не было обеспечено должными механизмами реализации прав.

Приоритетным направлением процесса перераспределения земель стало предоставление земель гражданам. Были реорганизованы крупные коллективные и государственные сельскохозяйственные предприятия (колхозы и совхозы), а их работники и ряд других категорий жителей села (учителя, врачи, работники органов власти) получили право собственности на земельные доли из земель сельскохозяйственного назначения реорганизуемых хозяйств.

При реорганизации и приватизации сельскохозяйственных предприятий земли передавались в коллективную (совместную или долевую) собственность с выдачей участникам такой собственности свидетельств о праве собственности на земельные доли.

Первоначально было законодательно установлено, что до 1 января 1993 г. собственники земельных долей (земельных и имущественных паёв) должны были распорядиться полученными паями. Однако затянувшийся процесс принятия Земельного кодекса Российской Федерации, Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», плохая информированность сельского населения, отсутствие должной государственной поддержки проведения земельной реформы и другие причины не позволили полностью реализовать поставленную задачу.

Через двадцать лет после начала земельной реформы из 12 млн. собственников земельных долей, владеющих 115 млн. га сельскохозяйственных угодий, по некоторым оценкам, 9,8 млн. участников общей долевой собственности на землю на площади 85 млн. га сельхозугодий не выделили свои участки в натуре и не распорядились земельными долями. Площадь невостребованных земельных долей, собственники которых в установленный срок не получили свидетельства, либо, получив их, не воспользовались своими правами по распоряжению, по состоянию на 1 января 2010 г. в соответствии с оценкой, приведенной в Докладе Минсельхоза России «О состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения», за 2011 год составляет 26% от общей площади паевых земель (т.е. более 27 миллионов гектаров). При этом, площадь всех земель сельскохозяйственного назначения составляет 400 млн. га (это около четверти всего земельного фонда России). Ежегодно по целому ряду причин происходит сокращение площади этих земель. Основной причиной этого сокращения является прекращение деятельности сельскохозяйственных организаций и перевод освободившихся земель в фонд перераспределения земель.

В результате оказалось, что часть из этих земель заброшена и вовсе не обрабатывается, зарастает лесом и кустарником, системы орошения и осушения на этих землях разрушаются. Другая часть сельскохозяйственных угодий оказалась в теневом рынке земельных ресурсов.

Некоторая часть этих земель обрабатывается, при этом, с собственниками земельных долей либо заключаются краткосрочные арендные договора (сроком до 1 года), либо эти отношения никак не оформляются. Зачастую крупные собственники земельных участков, приобретавшие землю в спекулятивных целях и не сумевшие ею распорядиться, даже не знают, кто и с какой целью использует принадлежащие им земли. Работа на таких землях, включая приобретение необходимых семян, удобрений, горюче-смазочных материалов, сбор и реализацию урожая, осуществляется вне системы учета и налоговой отчетности. Оценить объемы потерь бюджета от такого использования земельных ресурса не возьмется ни один эксперт.

Возможностью купли-продажи земельных долей воспользовались девелоперы, скупающие доли в хозяйствах, расположенных в местах, удобных для строительства загородного жилья. Затем в счет этих долей выделяются земельные участки, которые ставятся на кадастровый учет. Следующим шагом становится отнесение этих земель к малоценным землям сельскохозяйственного назначения и после этого – смена категории с земель сельскохозяйственного назначения на земли для индивидуального жилищного строительства. Эта схема чрезвычайно коррупционноемкая, поскольку на каждом шаге решения принимаются путем неформального соглашения с руководителями органов власти муниципального и регионального уровней.

Приведенный сюжет с переводом земель из одной категории в другую стал в настоящее время одним из основных мотивов для требований вообще отменить категорию земель сельскохозяйственного назначения как правовой институт. Дескать, победить коррупцию в этом вопросе невозможно, давайте вообще отменим такое ограничение и соответственно, отменим саму необходимость переводить земли из одной категории в другую при появлении проекта жилищного или промышленного строительства на этих землях. К этому вопросу мы еще вернемся ниже, поскольку вокруг «категорийности» аграрных земель в настоящее время ведется нешуточная борьба среди законодателей, подталкиваемых различными группами интересов.

Вторая волна земельной реформы

Второй этап земельной реформы начинается в 2011 году. Федеральная власть реанимировала свой интерес к этой сфере. Активизируется законотворческая деятельность, направленная на решение проблем, которые накопились в течение первого этапа – «ничейность» земли, ее неиспользование, невыделенность земельных паев в натуре и даже просто отсутствие элементарного учета. Так, Министр экономического развития А.Р.Белоусов на заседании Президиума Госсовета 9 октября 2011 г. подчеркнул, что из 60 миллионов земельных участков только 30 миллионов имеют границы и стоят на кадастровом учете. Остальные – попросту исключены из оборота, поскольку невозможно законным образом продать или сдать в аренду участок без границ. Государство не знает своих земель и соответственно, не может контролировать их использование и предъявлять претензии нарушителям. Владельцы этих земель, как правило, органы власти различного уровня, государственные ведомства (типа Миноброны, Минсельхоза или РЖД) и подчиненные им структуры (ФГУПы, ГУПы, учреждения) явочным порядком предоставляют эти земли в коммерческое использование и под застройку. И этот гигантский, никем не контролируемый теневой рынок земельных ресурсов стал вызывать озабоченность федеральной власти.

Почему до настоящего времени не выделена в натуре большая часть земельных паев? Не углубляясь в тонкости разработки, согласования и утверждения проекта межевания участка, постановки его на кадастровый учет и получения свидетельства о праве собственности, можно сказать: если это делает каждый пайщик для себя отдельно, то для него процедура просто неподъемна по требуемым усилиям, знаниям, времени и деньгам. Через 20 лет реформ государству стало ясно, что, видимо, оно рановато устранилось из процесса раздела земель, которые были символически (в форме паевых свидетельств) предоставлены бывшим колхозникам и прочим советским сельским труженикам.

В целях решения этих проблем был принят и вступил в силу с 1 июля 2011 г. Федеральный закон от 29.12.2010 №435-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения», который должен создать правовые условия для массового выделения земельных участков в счет земельных долей. А именно, на землях тех бывших советских хозяйств, где до 1 июля 2012 года сами собственники земельных долей не решили вопрос о разделе общей собственности, этот вопрос должен решить орган местного самоуправления. Для этого ему дано право созывать собрание пайщиков, заказывать разработку проекта межевания земельных участков в счет долей, выносить ее на утверждение общего собрания, через суд получать в свою собственность землю в счет невостребованных и выморочных долей.

Таким образом, в соответствии с нормами этого закона существенно облегчена процедура массового выделения земельных участков в натуре в счет земельных паев (например, кворум, обеспечивающий правомочность общего собрания пайщиков для утверждения проекта межевания – главного документа, определяющего места, в которых будут выделены участки в счет паев конкретным пайщикам, составляет всего 20%, а решение принимается простым большинством). Теперь процесс выделения паевых земель могут инициировать органы местного самоуправления (администрации сельских поселений), а в качестве бонуса они получают в собственность все земли, выделяемые в счет невостребованных земельных долей, а это, напомним, 26% от общей площади паевых земель (т.е. более 27 миллионов гектаров).

Распределение земель находящихся в общей паевой собственности фактически происходит в условиях конкуренции между участниками общей долевой собственности, поскольку, как правило, земли, находящиеся в различных контурах (полях), имеют разную привлекательность как для пайщиков, так и для потенциальных инвесторов. Кроме того, даже в условиях отсутствия конкуренции между пайщиками, распределить земли на одномассивные контуры пропорционально паям, как правило, невозможно, поскольку площади контуров не кратны средней площади, приходящейся на 1 пай (долю). Эксперты соглашаются, что за 1 год, который предусмотрен для этого законом, процесс выделения не может быть завершен. Очевидно, что эти новации повлекут формирование новых теневых схем в сфере земельных отношений, которые потребуют отдельных исследований.

Мощной либеральной инновацией в сфере земельных отношений стало утверждение Правительством РФ в марте 2012 года разработанных Минэкономразвития России (заметим, основным проводником либеральных реформ в земельной сфере) «Основ государственной политики использования земельного фонда на 2012–2017 года». Краеугольным камнем этой новой госполитики стало исключение из законодательства принципа деления земель по целевому назначению. Все участники переговорного процесса прекрасно понимали, что это не рядовой вопрос, а принципиальный момент нового витка либеральной земельной реформы. По замыслу либералов, отмена понятия «земли сельскохозяйственного назначения» позволит существенно ограничить влияние государства в земельной сфере. Эту мысль озвучил Президент России В.В.Путин во вступительном сообщении на заседании Президиума Госсовета 9 октября 2012 года. Президент подчеркнул, что принцип деления земель по целевому назначению, категорийность земель относится к уже устаревшей системе, что необходимо создать прозрачную и удобную для бизнеса и граждан модель использования земли. Риторической уступкой защитникам сельскохозяйственных земель прозвучали его слова о том, что нужно предусмотреть институты, которые обеспечат защиту особо ценных и заповедных земель, а также сельхозугодий. Что это за институты, кем и когда они будут созданы, Президент не обозначил, а законопроект об отмене категорий уже внесен на рассмотрение Государственной Думы. Что случилось? К чему такая спешка?

Дело в том, что хозяева больших массивов сельскохозяйственных земель (а такие есть и среди депутатов Госдумы) рассчитывают воспользоваться, как сейчас говорят, «окном возможностей», которое возникнет в промежуток времени между отменой категорий и созданием «институтов защиты», под которыми сейчас понимается, в первую очередь, зонирование земель с точки зрения их пригодности для сельскохозяйственного производства, разработка сельскохозяйственных регламентов (по аналогии с градостроительными регламентами) и правил землепользования и застройки.

Но эти «Основы государственной политики использования земельного фонда на 2012–2017 года», подготовленные Минэкономразвития и утвержденные Правительством РФ, обозначили лишь общий вектор реформаторских намерений. Их реализация требует принятия соответствующего федерального закона. И соответствующий законопроект был создан.

Проект №50654-6 «О внесении изменений в Земельный кодекс РФ… в части отмены категорий земель…» направлен на изменение правового режима земельных участков путем отмены принципа деления земель на категории (доставшегося земельному законодательству еще от СССР). Т.е. сама категория «земли сельскохозяйственного назначения» будет отменена.

По мнению экспертов, этот законопроект несет в себе огромные риски, что земли, ранее относившиеся к категории земель сельскохозяйственного назначения и защищенные от несанкционированного использования для других целей (промышленного или жилищного строительства) теперь практически свободно могут быть перепрофилированы своими собственниками.

Правительством РФ внесено 5 страниц замечаний и поправок к этому законопроекту, Комитет Государственной Думы по аграрным вопросам выступил против принятия законопроекта в том виде, в котором он был представлен. Первый заместитель Председателя Комитета по аграрным вопросам А.Н.Хайрулин лично выступал на заседании ответственного за проект Комитета Госдумы по земельным отношениям и строительству, убеждая внести в проект изменения, обеспечивающие защиту продуктивных земель от свободного использования в целях, не связанных с сельским хозяйством, в частности, внести те изменения, которые предложены в Официальном отзыве на законопроект Правительства РФ. Голоса членов Комитета разделились строго поровну. На конец ноября текущего года решение не принято. Интрига сохраняется.

Ускорение решению данного вопроса придал лично Путин В.В. На заседании Президиума Госсовета «О повышении эффективности управления земельными ресурсами в интересах граждан и юридических лиц», состоявшемся 9 октября 2012 года, его председатель – Президент России В.В.Путин – фактически поставил земельный вопрос в ряд приоритетов государственной политики. Интересно посмотреть перечень поручений Президента РФ, который появился 26 октября по результатам этого заседания.

Первым же пунктом из этого перечня Правительству РФ совместно с Государственной Думой поручается обеспечить доработку и принятие федерального закона, направленного на изменение порядка определения правового режима земельных участков путем исключения из земельного законодательства принципа деления земель по целевому назначению на категории, обратив особое внимание на установление переходных положений, обеспечивающих защиту земель сельскохозяйственного назначения, особо охраняемых природных территорий и других особо ценных земель. Таким образом, пассаж Президента в докладе на заседании Президиума Госсовета о том, что нужно предусмотреть институты, которые обеспечат защиту особо ценных и заповедных земель, свелся в результате всего лишь к необходимости предусмотреть «переходные положения» при принятии соответствующего закона. Итак, медлительность Думы в этом вопросе признана неприемлемой, политическая воля проявлена, Карфаген должен быть разрушен, а категория «земли сельскохозяйственного назначения» должна быть отменена. Интересно заметить, что ответственным исполнителем поручения является не только председатель Правительства А.Д.Медведев (подчиненный Президента), но и спикер Государственной Думы С.Е.Нарышкин (который формально Президенту не подчиняется и является избранным депутатами, которые в свою очередь избраны народом).

В области земельного реформирования идет напряженная борьба групп интересов. Свидетельством тому является то обстоятельство, что параллельно с вышеупомянутым законопроектом на рассмотрении Государственной Думы в настоящее время находится еще один законопроект, по сути, противоположной идеологической направленности. Если первый выражает торжество либерального подхода, то второй является воплощением «государственнического» подхода.

Речь идет о законопроекте, вносящем поправки в Закон «О развитии сельского хозяйства», согласно которому Правительство должно установить критерии отнесения территорий к неблагоприятным для ведения сельского хозяйства регионам. Делается это для того, чтобы определить территории, на которых государство сможет оказывать прямую помощь сельскохозяйственным товаропроизводителям, не ограниченную размерами обязательств, принятых на себя Россией при вступлении по Всемирную торговую организацию. Такая возможность предусмотрена п.13 приложения 2 к Соглашению ВТО по сельскому хозяйству и государство спешит «застолбить» эту возможность, хотя реально еще как минимум в течение 5 лет практически любое наращивание бюджетной помощи сельскохозяйственным производителям не сможет достичь пороговых значений, установленных при присоединении России к ВТО.

Кроме того, законодательной новацией является документ, дорабатываемый Минсельхозом, в виде новой редакции Федерального закона «О землеустройстве». Этот документ является свидетельством победы тех групп влияния, которые продвигают идею возвращения государства в сферу контроля за аграрными земельными ресурсами, воссоздания государственных институтов по обязательному проектированию эффективного использования земель в аграрной сферы, их охране, мониторингу и контролю. Законопроектом воссоздается полузабытая позиция «инженера-землеустроителя», обязательность разработки проектов землеустройства для всех аграрных землепользователей, устанавливаются требования к землеустроительной деятельности и роль саморегулируемых организаций землеустроителей в обеспечении соблюдения ее профессиональных стандартов.

И даже в перечне поручений Президента от 26 октября 2012 г., где, казалось бы, четко заявлены либеральные намерения федеральной власти, по ряду вопросов победил государственно-ориентированный подход, что отражает сложную борьбу экспертного сообщества, обслуживающего Президента. Так, в списке президентских поручений предложено ужесточить меры за неиспользование сельскохозяйственных земель по прямому назначению (если ранее срок неиспользования не должен был превышать 2 лет, то теперь этот срок должен быть не более 1 года). Серьезность намерений федеральной власти подтверждается тем, что Генеральной прокуратуре (а не Россельхознадзору, как положено по подведомственности) поручено осуществить проверку использования земельных участков, числящихся за организациями, подведомственными Минсельхозу России и Россельхозакадемии.

Итак, можно констатировать, что второй этап земельной реформы стартует с принятия «Основ государственной политики использования земельного фонда на 2012–2017 года» и важнейших законопроектов в земельной сфере, два из которых уже находятся на рассмотрении Государственной Думы, а третий дорабатывается Минсельхозом России и готовится к внесению в парламент.

Таки образом, анализ проектов федеральных законов, которые в настоящее время находятся на рассмотрении Государственной Думы, показывает, что если первый этап земельной реформы проходил под знаком безусловной победы либеральной логики, то второй этап начинается с ожесточенной борьбы либерального формально-рыночного и государственно-протекционистского подходов к регулированию земельных отношений. Борьба идет с переменным успехом.

***

Статья написана в рамках совместного проекта РГНФ и ФДНЧ (Дом наук о человеке, Франция) «Реформы в России: от законодательства к практикам (2000-е годы)» (проект №12-23-08001).