Экономическая интеграция регионов за рубежом: государственная политика и академические рекомендации

Введение

В современном мире проблемы экономической интеграции-дезинтеграции регионов, особенно в крупных странах, сохраняют высокую актуальность. Вместе с тем злободневность этих проблем испытывает на себе преимущественно население соответствующих территорий. Государственное вмешательство в решение интеграционных вопросов осуществляется либо масштабно и краткосрочно (в экстренных случаях), либо весьма поверхностно и перманентно. Особенность рассматриваемой проблемы состоит в заторможенной обратной связи на ее углубление: даже в условиях крайней хозяйственной разобщенности регионов легальное отделение недовольных территорий практически невозможно.

В большинстве случаев раздражение регионов вызывает несоответствие размера налоговых доходов, собираемых с территорий и перечисляемых в общий (федеральный) бюджет, качеству оказываемых за эти средства комплекса услуг. Одним из количественных показателей качества услуг управления может служить позиция страны в рейтинге Doing Business. На примере России вопрос об эффективности используемых средств регионов, аккумулируемых в федеральном бюджете, будет звучать вполне уместно, поскольку в 2012 году страна занимает 112 место из 183. Ситуация, когда на фоне внутренней институциональной неэффективности экономическая интеграция регионов процветает, является, на наш взгляд, вырожденной.

Каким образом проблема экономической интеграции административно-территориальных образований решается в за рубежом и что предлагает на этот счет зарубежная наука?

Основные модели государственной политики по обеспечению экономической интеграции регионов страны

Начиная с 1970-х годов задача «горизонтальной интеграции» (укрепления прямых межрегиональных связей) с помощью экономических инструментов в развитых государствах не ставится. (Целенаправленные усилия по «горизонтальной интеграции» в 1970-1980-х годах предпринимал СССР – путем искусственной диверсификации производственных кооперационных связей, что отрицательно сказывалось на конкурентоспособности отечественной продукции, в частности, из-за транспортных издержек. Как показала практика, реальной связности советского экономического пространства это не обеспечило). Вместо этого укрепление экономического единства страны и, как следствие, ее политической целостности обеспечивается в основном в формате вертикальной интеграции, а именно путем перераспределения центральными органами исполнительной власти части национального богатства в интересах экономически менее успешных регионов.

Исходя из различных форматов реализации фискального федерализма, в мировой практике сложились и могут быть выделены следующие основные модели:

–        «американская» (характерна для США, Канады и латиноамериканских стран федеративного устройства);

–        «германская» (применяется в ФРГ, Австрии);

–        «унитаристская» (присуща государствам, не имеющим в своем составе обособленных административно-территориальных единиц).

В первом случае центральное правительство обеспечивает финансовую поддержку нуждающимся регионам с одной стороны напрямую – из средств федерального бюджета, а с другой – в рамках партнерства с регионами (См. в частности, 31 USC §1105 – Budget contents and submission to Congress; 2 USC §632 – Annual adoption of concurrent resolution on the budget и канадск. Financial Administration Act (R.S.C., 1985, c. F-11)). Непосредственное финансирование осуществляется преимущественно через целевые программы. Четкой территориальной привязки последние, как правило, не имеют: конкретные административно-территориальные единицы (штаты, провинции, территории и т.д.) в качестве реципиентов финансовой помощи в них не обозначаются. Вместо этого устанавливаются лишь те или иные социально-экономические параметры, нуждающиеся в коррекции, и те административные единицы различного уровня, которые в них укладываются, могут рассчитывать на получение поддержки из финансовых ресурсов центрального правительства. Средства эти могут выделяться автоматически либо распределяться на конкурсной основе. Предметом конкурса в последнем случае служат своего рода бизнес-планы по реализации требуемых средств, а критерием оценки этих планов является эффективность достижения целей, обозначенных в соответствующих федеральных программах.

Софинансирование региональных инициатив осуществляется центральным правительством в том случае и в той мере, насколько они отвечают приоритетам национальной политики. Соответствующие региональные программы часто бывают специально ориентированы на те или иные приоритеты федерального бюджета, то есть формулируются таким образом, чтобы по возможности максимизировать потенциальное софинансирование со стороны центрального правительства. С другой стороны, федеральная поддержка может оказываться и тем региональным программам, которые разрабатывались вне связи с политическим курсом действующего центрального правительства, но, тем не менее, были признаны комплементарными приоритетам, обозначенным в федеральном бюджете.

Специфика германской модели состоит в следующем:

–        распределение основного объема налоговых поступлений – точнее средств, полученных за счет наиболее «доходных» налогов – находится в совместном ведении федерального центра и субъектов федерации и производится по определенным квотам (Art. 106 para. 3 und 4 Grundgesetz);

–        экономически слабым субъектам федерации для «выравнивания» их финансовых возможностей из средств федерального бюджета выделяются специальные субсидии (Art. 107 para. 2 Grundgesetz).

В рамках унитаристской модели предпочтение отдается прямому ассигнованию части средств государственного бюджета на реализацию программ, имеющих региональную привязку. Однако необходимо отметить, что в связи с общей для большинства развитых стран нефедеративного устройства тенденции к децентрализации и развитию самостоятельности регионов, в чистом виде унитаристская модель вертикальной интеграции более не встречается, в той или иной степени контаминируясь элементами моделей американской и в меньшей степени германской.

В наибольшей степени унитаристской модели соответствует региональная политика КНР (центральные налоговые доходы составляют около 55% всех налоговых поступлений, но в то же время на местном уровне расходуется около 67% всех налоговых поступлений), а также политика государств «Новой Европы», например, Польши. Однако, что касается последних, то в силу особенностей географического положения и преимуществ членства в ЕС выравнивание финансовых возможностей депрессивных регионов в значительной степени осуществляется за счет кооперации с сопредельными государствами, то есть отчасти путем дезинтеграции национального экономического пространства.

Представляется также показательным пример Франции. Еще со времен революции 1789 г. эта страна последовательно изживала на своей территории остатки регионального партикуляризма, сформировав в итоге одну из наиболее централизованных моделей современной государственности. Однако в процессе оптимизации работы государственного аппарата французское руководство было вынуждено воссоздать крупные административно-территориальные комплексы – сначала так называемые планировочные, потом административные регионы, постепенно наделяя их все большим объемом полномочий. В настоящее время отношения центрального правительства с этими единицами строятся в значительной мере в соответствии с германской моделью – с той разницей, что руководство Франции сохраняет за собой относительно большую свободу в перераспределении общенациональных налоговых поступлений. Также французской модели вертикальной интеграции определенную специфику придает то обстоятельство, что в выравнивании финансовых возможностей регионов наряду с центральным правительством принимают участие так называемые ассоциации социального страхования – независимые негосударственные агентства, которым делегирована часть государственных полномочий в социальной сфере и финансируемые за счет соответствующих налоговых поступлений.

Одним из отражений фискального федерализма как инструмента экономической интеграции территорий, выступает дифференцированная амортизационная политика, наиболее яркий пример реализации которой демонстрируют США. Так, американским налогоплательщикам предоставлено право амортизационного вычета, имеющего региональную и отраслевую привязку. Например, максимальный единовременный амортизационный вычет у налогоплательщиков, являющихся резидентами территорий, пострадавших от ураганов Катрина, Рита, Вилма (Gulf Opportunity Zone, GO Zone), составляет 500 тыс. долларов, а для резидентов особых предпринимательских зон (enterprise zones) – 535 тыс. долларов. Дополнительно предусмотрен специальный амортизационный вычет в отношении имущества, зарегистрированного в GO Zone, заводам по производству биотоплива (cellulosic biomass ethanol plants), оборудование для которых приобретено после 20 декабря 2006 года, а также оборудования для повторного использования и переработки отходов. Размер специального амортизационного вычета составляет 50% стоимости амортизируемого имущества после применения стандартных амортизационных вычетов [1].

В целом фискальный федерализм является предметом внутригосударственного консенсуса, результатом истории взаимоотношений центра и регионов и реализуется без непосредственного участия территорий. Что же делают сами регионы для большей интеграции друг с другом?

Пожалуй, китайский опыт добровольной межрегиональный интеграции является здесь пионерным. В 2010 году китайские правительства провинций решили, что лучший способ борьбы с последствиями мирового финансового кризиса – это держаться ближе друг к другу, и искать возможности роста в качестве единого целого. При этом данное соглашение вписывалось в общий вектор государственной политики центрального правительства, в том числе направленный на стимулирование внутреннего спроса.

Помимо развития в провинциях инфраструктуры планируется перенос производства из промышленно развитых провинций (в частности, Гуандун) в менее развитые центральные части Китая: провинция Хунань, запад автономного региона Гуанси, граничащего с Вьетнамом, провинция Гуйчжоу [2]. Данная мера позволит создать новые рабочие места, оптимизировать территориальную структуру производства и, в конечном итоге, сделать региональный экономический рост источником развития страны в целом.

С точки зрения классических научных исследований, физический перенос производств из одного более развитого региона в менее развитый является весьма примитивным инструментом регионального развития, ассоциируется с эвакуацией предприятий в военное время. Какие же альтернативы предлагает научное сообщество для укрепления экономической интеграции территорий?

Исследовательский взгляд на государственную политику и проблемы региональной экономической интеграции за рубежом

В целом проблематика научных работ в части исследований экономической интеграции регионов в российской и зарубежной научной литературе совпадает, однако зарубежные работы отличает более сложный модельный инструментарий. Например, в российских работах практически не встречаются результаты, полученные с использованием пространственной эконометрики.

Среди работ зарубежных исследователей обращают на себя внимание аналитические обзоры государственной региональной политики за продолжительный ретроспективный период. В статье [3] приводится критический анализ федеральной политики по экономическому развитию регионов в США. Автор обосновывает тезис о том, что до 2000-х годов федеральные программы поддержки регионального развития были лишены связности и единства в подходах. Они отталкивались, прежде всего, от задач конкурентоспособности американской экономики как целого, предполагая, что соответствующие мероприятия будут более или менее одинаково полезны всем штатам. При этом основной акцент делался на развитие материальной инфраструктуры, адекватной потребностям экономики скорее индустриальной, нежели постиндустриальной. В течение 1990-х – начале 2000-х годов американская экономика под влиянием процессов глобализации претерпела радикальные изменения, и в новых условиях экономический рост региона зависит в первую очередь от быстро меняющейся конъюнктуры на мировых рынках. Соответственно федеральная поддержка регионов должна строиться не просто на том, чтобы обеспечить им конкурентные преимущества на внешних рынках, но и диверсифицировать эти преимущества таким образом, чтобы американские штаты по возможности не конкурировали друг с другом.

По итогам проведенного исследования предлагается сделать обеспечение конкурентоспособности отдельного штата приоритетом федеральной политики поддержки регионального экономического развития. Вместе с тем федеральные программы должны быть более гибкими и адаптируемыми к программам штатов в рамках вертикального бюджетного партнерства, а не наоборот, как это имеет место в настоящее время. В новой государственной региональной политике поощрение инновационности и подготовка предпринимательских кадров занимает отдельное место, поскольку именно эти компоненты в большей мере способны обеспечить и диверсифицировать конкурентные преимущества штатов на внешних рынках.

В работе [4] проводится переоценка 30-летнего периода региональной политики в Китае (1978-2008 годы). Авторами подчеркивается, что поощрение развития кооперационных связей между регионами было характерно для дореформенной КНР и осуществлялось под влиянием концепций, заимствованных в СССР, а также специфических условий «холодной войны». Ключевым инструментом подобной политики служили так называемые зоны экономического сотрудничества, однако создавались они непоследовательно, по остаточному принципу и ожидаемого вклада в ускоренное развитие экономики страны в целом не привнесли. Тем не менее, со сменой политического курса ЗЭС не были ликвидированы, а, наоборот, наработанные в их рамках связи попытались адаптировать к нуждам системных реформ. Впрочем, последние данные по ЗЭС, содержащиеся в статье, относятся к 1987 г.: как отмечают авторы, на тот момент их в КНР существовало более 100.

В настоящее время региональная политика КНР определяется конкуренцией двух подходов:

–    обеспечение относительно равномерного развития инфраструктуры по всей стране;

–    поощрение диспропорций в развитии («специализации») Запада и Востока – в интересах обеспечения провинций, служащих «локомотивами роста», дешевыми природными и людскими ресурсами.

Второй подход носит более неформальный характер. Приоритетность развития того или иного макрорегиона (включающего несколько провинций) может присутствовать в рамках как первой, так и второй стратегии.

На современном этапе поощрение и развитие межрегиональных связей происходит в основном опосредованно за счет реализации инфраструктурных проектов национального масштаба. Одновременно проскальзывают предложения о создании в рамках административной реформы новых территориальных единиц, объединяющих экономически успешные и депрессивные регионы [5].

Большой пласт исследований связан с инструментами региональной политики в Германии, имеющей беспрецедентный в Европе опыт догоняющего развития присоединенных восточных территорий. Так, работа [6] посвящена инструментам поддержки малого и среднего бизнеса (МСБ) как средства для нивелирования межрегиональных экономических различий. Развитие МСБ имеет ряд таких быстрых результатов, как приращение среднего класса и стимулирование потребления. Кроме того, в отличие от крупного бизнеса МСБ более открыт для государственных инициатив в рамках национально значимых проектов и государственного контроля. Поддержка МСБ осуществляется путем предоставления соответствующим предприятиям льготных кредитов, субсидий и налоговых вычетов. Поддержка осуществляется в рамках различных программ – как федеральных или региональных (земельных), так и смешанных – с участием как федерального центра, так и властей земель. Горизонтальное партнерство между субъектами федерации при этом не практикуется.

Отдельно в работе [6] анализируются мероприятия по развитию Саксонии и Восточных Земель, осуществлявшиеся федеральным правительством в рамках европейских обязательств и при финансовой поддержке институтов ЕС. Частью этих мероприятий стала программа ИнноСахсен – ориентированная на инновационное развитие Верхней Саксонии. Ее приоритетами служили развитие человеческого капитала; создание и поддержка наукоемких предприятий в секторе МСБ; повышение конкурентоспособности традиционных восточно-германских промышленных центров через их модернизацию, в том числе инвестиции интеллектуального капитала (внедрения передового менеджмента, технологий и т.д.); создание в регионе адекватной бизнес-инфраструктуры. Программа осуществлялась путем софинансирования из федеральных, региональных источников, а также средств Евросоюза.

Высокой степенью проработки перспектив региональной политики, в том числе по экономической интеграции территорий, отличается Польша [7, 8]. Результатом совместной работы Министерства регионального развития и Института географии и пространственной организации Польской академии наук стала модель перспективного регионального развития на период до 2030 года [7]. Если в настоящее время основным центром притяжения и излучателем ресурсов выступает Варшава, то через 20 лет на уровне воеводств должен усилиться город Катовице, по экономическому потенциалу не уступая столице, а также Вроцлав, Познань, Гданьск, Краков. Экономические связи этих городов образуют так называемую «шестиугольную» модель экономической интеграции территории страны. Внутри «шестиугольника» комфортно располагается город Лодзь. При этом в реализации намеченных региональных стратегий поляки готовы пойти на усиление экономической автономии регионов и пересмотр административно-территориального деления.

* * *

В последнее десятилетие в развитых странах отмечается тенденция регионализации экономического пространства, когда центральное правительство предоставляет административно-территориальным образованиям повышенную экономическую свободу, способствуя повышению их конкурентоспособности на мировом уровне и стимулируя инновационную активность. Усиление данной тенденции приведет к ослаблению вертикальной интеграции территорий (в том числе посредством механизмов фискального федерализма) и постепенно станет накапливать риски дезинтеграции государств, которые в полной мере могут реализоваться при наступлении кризиса.

***

Работа выполнена при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда (проект №12-32-01325). Автор благодарен А.А.Ширяеву, Е.Ю.Ефремовой, Т.Р.Кондратьевой и А.М.Корнилову за помощь в подготовке материала для данной работы.

Литература

1. How To Depreciate Property. Internal Revenue Service: Publication 946 / www.irs.gov – официальный Интернет-сайт Службы внутренних доходов США (Internal Revenue Service).

2. Wang Hui. Regional integration key to growth/ China Daily, 2010-05-24 Эл.доступ: [www.chinadaily.com.cn/opinion/2010-05/24/content_9883054.htm].

3. Drabenstott М. Rethinking Federal Policy for Regional Economic Development// Economic Review (Federal Reserve Bank of Kansas City) First Quarter 2006.

4. Shiqing L. Transition of Regional Policy in China during the thirty year Reform, March 2009/ www.regional-studies-assoc.ac.uk.

5. Shenggen Fan Sh., Kanbur R., Zhang X. China’s Regional Disparities: Experience and Policy December, 2009 Эл.доступ: [http://kanbur.dyson.cornell.edu/papers/FanKanburZhangLimPaper.pdf].

6. Helmut Karl H., Möller A., Wink R. Regional industrial policies in Germany// Ceris-Cnr, W.P. N°9 /2003.

7. Context of integrated territorial development strategies in Poland / ECP Poland, 2011. Эл. доступ [www.espon-interstrat.eu/admin/attachments/20110526141146_POLAND_FIN.pdf].

8. National Strategy of Regional Development 2010-2020: Regions, Cities, Rural Areas. Эл.доступ: [www.mrr.gov.pl/english/Regional_Development/Regional_Policy/NSRD/doc_str/Documents/KSRR_EN_1_DKS.pdf].