Петр Каныгин, ТПП РФ: декларирование безопасности – регуляторная "гильотина" для гидротехсооружений

Одним из важнейших направлений работ по обеспечению безопасности гидротехнических сооружений (ГТС) является декларирование безопасности. Это направление, вопреки общепринятому мнению, выходит за рамки разработки одной лишь декларации безопасности. Оно включает в себя проведение целого ряда обязательных мероприятий, результатами которого является получение собственником сооружения разрешения на эксплуатацию. И требует детального рассмотрения.

Каждый год проводится работа по декларированию безопасности в среднем для 400 ГТС разных классов и направлений. Учитывая многолетнюю работу ФБУ «НТЦ Энергобезопасность» на рынке декларирования безопасности ГТС, сформулирован ряд проблемных вопросов, затрагивающих, прежде всего, качество декларирования. В первую очередь, речь идет о ГТС 3-го и 4-го классов, которым предстоит первичное декларирование, а также о ранее задекларированных объектах, на которых изменились условия эксплуатации или социально-экономические условия в нижнем бьефе.

К наиболее распространенным проблемным вопросам в связи декларированием ГТС можно отнести следующие.

1. Неоднозначность порядка и состава мероприятий, направленных на подтверждение необходимости (или ее отсутствия) декларирования ГТС. Прежде всего, при первичном декларировании или при изменении социально-экономических условий в нижнем бьефе;

2. Применение упрощенных методик (планшетный метод оценки, метод укрупненных показателей) при расчете размера вероятного вреда для ГТС 3-го и 4-го классов искусственно приводит к завышению значений ущерба;

3. Отсутствие закрепленного в нормативах порядка проведения преддекларационного обследования (ПДО) вызывает разногласия между собственником/эксплуатантом и органом надзора при подготовке и проведении ПДО. В том числе – по срокам и продолжительности обследования, по составу и объему обследуемых ГТС, по содержанию отдельных пунктов акта преддекларационного обследования и т.д.;

4. Необходимость декларирования ГТС 4-го класса лишь для официального присвоения объекту 4-го класса.

Устранить указанные проблемы можно путем нормативного регулирования всего процесса декларирования. Необходимо увязать между собой все этапы и процедуры, учитывающие особенности класса и назначения сооружений, первичность или очередность декларирования, а также необходимость взаимодействия с третьими лицами по согласованию документации и т.д.

В этих целях будет полезно включить соответствующие положения в нормативно-правовой акт Правительства РФ «О содержании декларации безопасности ГТС, порядке её разработки и представления в уполномоченные федеральные органы исполнительной власти» и в другие акты Федеральных органов исполнительной власти, предусмотренные проектом положения «Структуры нормативного регулирования в области безопасности ГТС» (СНР БГТС).

На фоне нормативных противоречий еще одной проблемой при декларировании ГТС является снижение качества выполнения данных работ. В том числе, из-за привлечения декларантами подрядчиков с незначительным опытом декларирования, либо вообще без такового. В результате могут вырасти сроки проведения экспертизы таких деклараций, вплоть до превышения нормативных трех месяцев, по причине необходимости исправления большого количества замечаний, которые подрядная организация-разработчик за неимением опыта, просто не будет знать, как устранить.

Решением здесь может стать только одно – установление требований к квалификации лиц и организаций, участвующих в разработке деклараций безопасности. При этом целесообразно определить требования, аналогичные тем, что установлены для сотрудников, осуществляющих эксплуатацию соответствующих ГТС и экспертов, осуществляющих экспертизу (аттестация в Ростехнадзоре по Д.1, Д.2, Д.3, Д.4). Соответствующие требования предлагается включить в нормативно-правовой акт Правительства РФ «О подготовке и аттестации по вопросам безопасности ГТС».

Также целесообразно внесение правок в регламент работы экспертных комиссий (ЭК), в части включения в него таких этапов работ как: подготовка и направление замечаний ЭК; устранение замечаний ЭК; анализ откорректированной по замечаниям ЭК документации. При этом необходимо строго регламентировать срок устранения замечаний ЭК декларантом – не более 10 дней. Соответствующие изменения предлагается предусмотреть в составе нормативно-правового акта Правительства РФ «Об утверждении порядка проведения государственной экспертизы декларации безопасности ГТС».

Еще одна проблема – снижения качества экспертных заключений – обусловлена нахождением в перечне экспертных центров организаций с недостаточным уровнем выполнения экспертизы деклараций безопасности.

По сути, экспертные заключения таких организаций сводятся к оценке соответствия формы и состава представленной на экспертизу документации действующим требованиям. Содержанию ключевых моментов экспертизы (достоверность представленных данных, обоснованность оценки состояния и уровня безопасности ГТС, оценка применяемых методов анализа и оценки состояния, достаточность планируемых мер по обеспечению безопасности ГТС и т.д) такие организации, как правило, внимания не уделяют. Решить данную проблему возможно лишь путем ужесточения процедуры аттестации экспертов, что необходимо закрепить в составе нормативно-правового акта Правительства РФ «Об аттестации экспертов в области по вопросам безопасности ГТС» предусмотренный проектом СНР БГТС.

Полезна будет и разработка регламента формирования и ведения перечня экспертных центров, с закреплением требований к таким центрам и обязательство подтверждать раз в три года соответствие установленным требованиям.

Отдельного внимания заслуживает проблема обеспечения безопасности бесхозяйных ГТС. По состоянию на 01.01.2020 количество бесхозяйных ГТС, по данным Ростехнадзора, составило 3 тыс. 388, что на 148 сооружений больше, чем в 2018 г… Сегодня доля бесхозяйных ГТС (БХ ГТС) составляет около 12,7 % всех ГТС, поднадзорных Ростехнадзору.

Обязанность обеспечения безопасности БХ ГТС, возложена на органы исполнительной власти субъекта РФ в области безопасности ГТС, на территории которой находится ГТС. В числе необходимых, можно назвать приоритетные меры:

v разработка и выполнение согласованного с органом государственного надзора плана мероприятий по обеспечению безопасности бесхозяйных ГТС;

v разработка и реализация региональных программ обеспечения безопасности ГТС, в том числе, бесхозяйных;

v обеспечение безопасности ГТС, находящихся в собственности субъектов РФ, а также капитальный ремонт, консервация и ликвидация бесхозяйных гидротехнических сооружений.

В настоящее время меры, принимаемые органами исполнительной власти в рамках своих обязательств, выполняются лишь частично. Данный факт угрожает возникновением аварийных ситуаций и приводит к разногласиям с Ростехнадзором. Отсутствие у органов исполнительной власти достаточного количества квалифицированных специалистов не позволяет определить необходимый состав и объем работ, а также объем финансирования, необходимые для обеспечения безопасности БХ ГТС. Решить данную проблему возможно, предоставив исполнительным органам субъектов право проведения изысканий, обследований и исследований на БХ

ГТС, а также право выполнения первичной оценки необходимости декларирования в виде Расчета размера вероятного вреда.

Общей проблемой в связи с безопасностью БХ ГТС остается отсутствие четкого порядка отнесения инженерного сооружения к ГТС.

При выявлении бесхозяйных объектов, в условиях отсутствия проектной документации, уполномоченным органам исполнительной власти субъекта приходится обосновывать, насколько объект либо не является ГТС вовсе, либо является ГТС условно по ряду внешних признаков. Решение указанной проблемы видится в доработке существующих/разработке новых нормативно-правовых актов с детализированным порядком отнесения сооружений к категории ГТС. Соответствующее предложение целесообразно предусмотреть в составе нормативно-правового акта Правительства РФ «Об утверждении типов (видов) ГТС и критериев отнесения их к категориям риска, применяемых для целей организации и осуществления федерального государственного надзора в области безопасности ГТС».

Пересмотр, актуализация нормативных документов в рамках реализации регуляторной гильотины помогут снизить нормативные противоречия. Особенно при условии более активного вовлечения в контрольно-надзорную деятельность Ростехнадзора организаций научно-технической поддержки Ростехнадзора. Такие организации должны участвовать в проведении проверок, постоянном надзоре за особо опасными ГТС, разработке и внедрении систем дистанционного контроля безопасности ГТС.

Все необходимое для декларирования безопасности ГТС у отрасли есть. Осталось объяснить, по каким правилам эта отрасль должна работать.