Практика планирования в современной России

В настоящее время вопросы планирования российской экономики становятся все более актуальными. Постепенно разрушаются надежды на всесилие рыночных регуляторов и приходит понимание необходимости создания новой системы стратегического планирования. Теоретические дискуссии о том, какой должна быть новая система планирования, ведутся уже давно. Однако практические шаги по ее созданию предприняты сравнительно недавно.

В данной работе анализируются основные направления федеральных и региональных органов власти по становлению системы планирования экономики переходного периода России.

Планирование советского периода

Планирование экономики началось после окончания гражданской войны, когда в составе советского правительства был создан Государственный плановый комитет (Госплан). Советский Госплан вначале разрабатывал долгосрочный план развития экономики страны. Формально он был посвящен электрификации России и назывался ГОЭЛРО, но по мере его разработки авторы, помимо электрификации, исследовали проблемы долгосрочного развития важнейших отраслей народного хозяйства. План ГОЭЛРО не был директивным. Наряду с ним в 20-е годы выполнялись и другие индикативные плановые разработки (например, первый в мире межотраслевой баланс, составленный советскими статистиками с участием В.Леонтьева, а также расчеты конъюнктурного института под руководством Н.Кондратьева).

По мере решения задач восстановительного периода правительству требовалось принимать концептуальные решения по направлениям развития отраслей и территорий. Все экономические органы на местах и в центре были мобилизованы тогда на разработку первого пятилетнего плана развития народного хозяйства. В теории и практике социалистического планирования была разработана процедура согласования индивидуальных планов «снизу» с общественными потребностями и ресурсами, определяемыми «сверху». Теоретически в процессе централизованного планирования при итеративном прохождении плановых показателей «снизу вверх» и «сверху вниз» устанавливается рыночное равновесие между спросом и предложением, а также решается более сложная задача развития производства в соответствии с целями общества.

На практике не все получалось так, как это предусматривалось в теории. Итерации разработки первого пятилетнего плана осуществлялись следующим образом. Основу пятилетних показателей составляли предложения, подготовленные «снизу» в местных экономических органах. Специалисты в Центре соблюдали процедуру обсуждения сводных показателей, балансов ресурсов, производственных мощностей, продукции и т.п. По общему мнению, первый пятилетний план был близок к оптимальному. После того как пятилетний план был обсужден и принят органами власти, И.В.Сталин дал указание внести в него завышенные задания, которые нарушили все расчетные балансы. Например, по плану предусматривалось построить два новых крупных металлургических комбината, но Сталин заставил увеличить их количество до восьми. В итоге построили все же два комбината, но огромное количество сил и средств было потрачено впустую на закладку фундаментов незавершенных объектов. Через пару лет после начала первой пятилетки было объявлено о возможности досрочного выполнения заданий 1-го пятилетнего плана и необходимости досрочного составления плана на 2-е пятилетие. Второй пятилетний план был составлен не так тщательно, как первый, но он не подвергался столь сильным корректировкам и потому был успешно выполнен [1].

Во время Великой отечественной войны плановые органы накопили опыт решения крупных задач в экстремальных условиях. Благодаря этому опыту пятилетка послевоенного восстановления народного хозяйства может считаться образцом успешного применения директивного централизованного планирования. Образцовой пятилетка 1946–1950 гг. была не только потому, что страна в короткие сроки провела конверсию военной промышленности, восстановила объемы производства в гражданских отраслях, осуществила крупные проекты в ядерной промышленности, машиностроении, строительстве, а также в восстановлении потребительского рынка. В СССР была проведена денежная реформа, отменена карточная система распределения продовольствия и организована розничная торговля по фиксированным ценам. В последующие пятилетки централизованно планируемая розничная торговля развивалась по восходящей линии, то есть со снижением дефицита дешевых товаров и услуг, вплоть до начала «застойного» периода (конец 60-х - начало 70-х гг.). Планирование торговли не было жестко централизованным, оно производилось путем согласованных действий центральных, региональных и местных органов управления. Не вся торговля была государственной. Наряду с магазинами, где цены устанавливали местные или центральные управления торговли (в зависимости от вида товара), были широко распространены «колхозные» рынки со свободными ценами, потребительская кооперация и комиссионная торговля разного рода. В этих условиях дефицит товаров и услуг уже в начале 60-х годов был не абсолютным, а относительным. На свободном рынке можно было приобрести практически любой товар по «рыночной» цене, но массовые потребители ориентировались на покупки по более низким «государственным» ценам. Однако система планирования в период развитого социализма переживала серьезный кризис. При движении планов «снизу вверх» и «сверху вниз» субъекты планирования вели ожесточенный торг за материальные и финансовые ресурсы. При этом долгосрочные приоритеты отходили на второй план, уступая место стремлениям наращивать вал, включать в план «рапортоемкие» проекты и т.п.

Разрушительное влияние на планирование оказывало нарушение плановых процедур как сверху (со стороны Политбюро ЦК КПСС и стоящей за ним партийной и военной бюрократии), так и снизу (со стороны предприятий). Ежегодно издавались сотни постановлений ЦК КПСС и Совета министров, выполнение которых не было предусмотрено в пятилетних и годовых планах. Планы нарушались в основном с целью перераспределения денежных средств и материальных ресурсов. Застой в развитии институтов и процедур планирования облегчил дискредитацию плановой системы со стороны ее противников. В 1987 г. был принят Закон «О либерализации внешнеэкономических связей», в 1988 г. Закон «О предприятии», отменявший директивное планирование. Дальнейшая ликвидация плановых органов была уже формальностью.

Что касается долгосрочного планирования, то после выполнения плана ГОЭЛРО, в 30-е годы предпринимались попытки разработать новые долгосрочные планы. Часть этих разработок удалось осуществить, но по большому счету ничего сопоставимого с ГОЭЛРО не было сделано, то есть долгосрочное планирование не играло существенной роли в 30-е годы. Аналогичная ситуация сложилась и в 50-е годы. Работы по долгосрочному планированию активизировались лишь в конце 60-х - начале 70-х гг. в виде комплексных программ научно-технического прогресса, продовольственной программы, энергетической стратегии, программы социально-экономического развития Нечерноземной зоны и других территорий. Однако система целевых программ, покрывающих в совокупности все направления научно-технического, технологического и социально-экономического развития не была создана [1].

В 1990-е гг. с началом рыночных реформ созданная в ходе социалистического строительства система плановых органов была демонтирована, сам термин “планирование” исчез из официальных документов и разработок. На протяжении нескольких лет Россия не имела научно обоснованной долго- и среднесрочной перспективы экономического развития, а плановая работа на федеральном, отраслевом и региональном уровнях свелась к краткосрочному прогнозированию динамики узкого перечня обобщающих показателей.

В ходе рыночных реформ в России ранее существовавшая система отраслевого управления экономикой была демонтирована. В модифицированном виде министерская форма управления распространялась лишь на сильно интегрированные отрасли экономики, такие как промышленность в целом или сельское хозяйство. При этом непосредственно управленческие функции выполняли не сами министерства, а подведомственные им агентства. Лишь в конце 90-х годов повысился интерес к разработке и реализации промышленной политики на перспективу, учитывающей по отраслям (кластерам) потенциал ожидаемого экономического роста, включая возможный мультипликативный эффект. Таким эффектом и значительным потенциалом собственного роста обладали транспорт, строительное производство, энергетическое, транспортное и сельскохозяйственное машиностроение, авиационная промышленность, отчасти деревообработка, производство пластмасс. Изменилась структура исполнительной власти, объединяющая теперь три типа государственных органов – министерства, службы и агентства. Функции планирования возглавило Министерство экономического развития и торговли.

С середины 2000-х годов начался поворот к стратегическому управлению на основе реализации крупных национальных проектов, обеспеченных бюджетными ресурсами. Помимо национальных проектов элементы планирования сегодня реализуются на региональном уровне (области, края, республики) в виде областных целевых программ. Старый механизм управления экономикой сменился на региональный (на уровне государства) и корпоративный (на уровне регионов). Это означает, что федеральные власти предоставили субъектам РФ возможность самостоятельно управлять своим социально-экономическим развитием. В то же время региональные органы власти не всегда располагали действенными рычагами влияния на экономику региона, поскольку крупные промышленные и агропромышленные предприятия, кредитные и финансовые организации находились в собственности российских и зарубежных корпораций. Постепенно стали реанимироваться уже известные инструменты планирования: программы (прогнозы), стратегии социально-экономического развития РФ и ее субъектов, схемы территориального планирования на региональном и местном уровнях, а также внедряться новые – целевое бюджетное планирование и скользящий трехлетний бюджет.

Сегодня одновременно с проработкой стратегических направлений планирования ведется разработка схем территориального планирования. Эти документы стали обязательным компонентом системы управления во всех звеньях – от муниципальных образований до общегосударственного уровня – с введением в действие нового Градостроительного кодекса РФ в январе 2010 года. Обычно такие схемы включают карты планируемого развития и размещения особо охраняемых природных территорий регионального значения, изменения границ земель сельхозназначения и сельхозугодий, планируемого размещения объектов капитального строительства регионального значения.

Первым опытом по стратегическому региональному планированию считается Стратегический план Санкт-Петербурга, принятый 1 декабря 1997 г. Другой пример – реализация долгосрочной стратегии развития Владимирской области в рамках национальной программы «Малые города России». На первом этапе были разработаны стратегии и планы модернизации финансово-хозяйственной деятельности основных бюджетобразующих предприятий, а также проведен анализ стратегий муниципальных образований. На следующем этапе были сформированы стратегии развития отраслей экономики и социальной сферы. Итогом стала разработка Концепции стратегии развития Владимирской области до 2015 г., в которой определены стратегические цели и приоритеты социально-экономической политики, механизмы и ресурсы для их реализации. Главной целью является повышение благосостояния и достижение нового качества жизни (не ниже среднего по Центральному федеральному округу) на основе устойчивых темпов экономического роста. В этой связи предусматривается создание новых рабочих мест, рост оплаты труда, увеличение набора и повышение качества услуг, включая повышение уровня социальной защиты. А в долгосрочной перспективе Владимирская область рассматривается как социальноориентированный регион. В экономическом плане предусматривается обеспечение устойчивой конкурентоспособности региона, превышение общенациональных темпов роста, оптимизация структуры экономики и переход к инновационному типу развития.

Нормативно-правовая база

Правовые основания, регламентирующие некоторые принципиальные аспекты каждого из указанных инструментов (цели, содержание и порядок применения), установлены специальными федеральными законами. Так, прогнозы и программы введены ФЗ №115 «О государственном прогнозировании и программы социально-экономического развития Российской Федерации» от 20 июля 1995 г., ФЗ №160 «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» от 13 декабря 1994 г. и ФЗ №94 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21 июля 2005 г. Стратегии развития РФ и ее субъектов пока регламентируются Указом Президента РФ №536 от 12 мая 2009 г. «Об Основах стратегического планирования в Российской Федерации» и проектом федерального закона от 21 ноября 2011 г. «О государственном стратегическом планировании».

Указ является ключевым методологическим документом для организации работы федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов РФ по реализации стратегических национальных приоритетов на федеральном, региональном и отраслевом уровне. В нем определены основные принципы, цели и задачи стратегического планирования, структура и основные механизмы планирования. Установленная Указом система стратегического планирования предусматривает закрепление стратегических целей развития РФ в следующих базовых документах: Стратегии национальной безопасности до 2020 г., утвержденной в мае 2009 г., Концепции долгосрочной социально-экономического развития РФ на период до 2020 г., Военной доктрине, Морской доктрине и Концепции внешней политики. В проекте закона о государственном стратегическом планировании определены правовые основы для разработки, построения и функционирования комплексной системы государственного стратегического планирования социально-экономического развития страны, определены основные понятия, структура и функции системы государственного планирования, полномочия федерации и ее субъектов в сфере государственного стратегического планирования [2].

В соответствии с данными документами была разработана Концепции долгосрочного развития РФ до 2020 г., а ее первый вариант был утвержден в конце 2008 г. Однако после финансового кризиса, который изменил перспективы экономического роста, возникла необходимость в корректировке экономической политики. В настоящее время разрабатывается правительственный вариант Стратегии 2020 г. Для его подготовки создано несколько рабочих экспертных групп из представителей федеральных, региональных органов власти, научного и бизнес-сообщества. Итоговый доклад о результатах экспертной работы по актуальным проблемам социально-экономической стратегии России на период до 2020 г. опубликован в апреле 2012 г. Стратегические цели, заявленные в Концепции долгосрочного развития до 2020 г., остаются неизменными. Это – повышение качества жизни, перевод экономики на инновационные рельсы, формирование эффективных рыночных и государственных институтов. В тоже время отмечается, что необходима новая модель экономического роста, обеспечивающая конкурентоспособность страны, новые решения в экономической, социальной, бюджетной политики – модель стимулирования предложения, а не спроса [3].

Разработка схем территориального планирования регламентируется Градостроительным кодексом РФ (ФЗ №190 от 29 декабря 2004 г.), принятым взамен кодекса 1998 г. [4]. В марте 2011 г. федеральным законом №41 в Градостроительный кодекс РФ была внесена статья 57 о федеральной государственной информационной системе территориального планирования (ФГИС ТП), которая начала функционировать в рамках Министерства регионального развития РФ с сентября 2011 г. Целями ФГИС ТП являются: обеспечение информационной поддержки принятия органами государственной власти и местного самоуправления решений в сфере градостроительной деятельности, оптимизация процедуры согласования документов территориального планирования на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, а также публичности градостроительных решений и прозрачности процессов управления развитием территории [5]. Кроме того, нормы применения названных инструментов содержатся в ряде других законодательных актов. Так, ряд статей Бюджетного кодекса РФ посвящен прогнозам социально-экономического развития территорий и их финансовым планам, регламентация вопросов территориального планирования осуществляется федеральными подзаконными актами в виде правительственных постановлений и ведомственных приказов. В июле 2011 г. было принято постановление Правительства РФ №629 «О Правительственной комиссии по территориальному планированию в Российской Федерации», в котором определены основные положения и задачи образованной комиссии, как координация и обеспечение согласованных действий федеральных и региональных органов исполнительной власти субъектов федерации и органов местного самоуправления при подготовке и реализации документов территориального планирования РФ в целях устойчивого развития территории РФ [6].

Среди перечисленных выше законодательных инициатив решающее значение на сегодняшний момент имеет федеральный закон №115. Появление этого закона стало началом возрождения прогнозно-плановой работы в органах государственной власти. В обязанности Правительства РФ вменено обеспечение разработки государственных прогнозов социально-экономического развития РФ на долгосрочную (10 лет), среднесрочную (3-5 лет) и краткосрочную (очередной год) перспективы. Предусматривается преемственность в разработках среднесрочных прогнозов относительно долгосрочных, а краткосрочных – относительно среднесрочных. Результаты государственного прогнозирования социально-экономического развития используются при принятии конкретных решений в области социально-экономической политики органами законодательной и исполнительной власти. Эти проектировки органически увязываются с разработкой проекта федерального бюджета. В Законе также содержатся положения, определяющие порядок влияния ежегодных посланий Президента РФ на концепции и программы социально-экономического развития страны.

Вместе с тем уже в момент вступления в действие указанный закон оказался несовершенен. За его рамками остались многие вопросы принципиального характера, что стало серьезным сдерживающим фактором для плановой практики. В законе не были сформулированы определения понятий долгосрочного, перспективного, стратегического и индикативного планирования, не были прописаны назначение и формы различных видов прогнозов, программ и планов, не был рассмотрен вопрос согласования государственного и фирменного планирования. Серьезными проблемами в плановой практике обернулась недостаточная проработка вопроса взаимосвязи и координации государственных программ. Основным инструментом координации стало регулирование текущих бюджетных расходов и инвестиций, осуществляемых за счет средств государства. Между тем необходимость осуществления масштабных структурных сдвигов предполагает сбалансированность программ не только по ресурсам, но и с позиции ожидаемых организационных и институциональных изменений и их согласованности относительно преобладающих стратегий поведения существующих экономических субъектов.

В реальной практике прошедших лет далеко не все положения Закона полностью соблюдались. Кроме того, в Законе отсутствуют нормы относительно стратегического и индикативного планирования. В результате неоднократно выдвигаемых предложений о внесении изменений в Закон был разработан и прошел через обе палаты Федерального Собрания законопроект «О государственном прогнозировании, индикативном планировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», который был задуман как замена предыдущего Закона. По разным причинам этого не случилось, и законопроект не дошел до окончательного утверждения [7].

Планирование на уровне федерации

Как уже отмечалось, в 1990-е годы в результате радикальных реформ и ориентации на общее свертывание госрегулирования экономики директивная система планирования была полностью разрушена. На некоторое время прекратилась разработка долгосрочных прогнозов и перспективных планов. Но в середине 1990-х годов с принятием федерального закона №115 была предпринята попытка восстановить экономическое планирование. В конце 1999 г. по инициативе Президента Российской Федерации был создан Центр стратегических разработок. В первой половине 2000 г. Правительству РФ был представлен проект «Основные направления социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу» («Программа Грефа»). В ноябре 2000 г. Государственному совету при Президенте России был представлен доклад о стратегии развития государства на период до 2010 г., подготовленный рабочей группой под руководством члена Президиума Госсовета В.И.Ишаева. Действующим официальным документом до середины 2003 г. стала «Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002–2004 годы)», которая была утверждена Распоряжением Правительства РФ №910-р от 10 июля 2001 г. В нее были включены приоритеты социальной политики и модернизации экономики по России в целом, а также сформулированы приоритеты развития 7 макрозон. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2003 года №1163-р была утверждена новая «Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003–2005 годы)». Она основывалась на результатах, достигнутых в ходе выполнения предыдущей программы, продолжала и развивала ее. Основными стратегическими целями развития были заявлены: повышение благосостояния населения и уменьшение бедности на основе динамичного и устойчивого экономического роста, удвоение валового внутреннего продукта за десятилетие, неуклонный рост конкурентоспособности. Основные направления развития страны сроком на один год задавались Президентом Российской Федерации в Посланиях Федеральному собранию [8].

Главным документом, определяющим долгосрочное развитие современной России, является принятая в 2008 г. «Концепция социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года». В ней были намечены новые ориентиры экономического роста, отрицавшие инерционный энергосырьевой сценарий развития. Стратегической целью было заявлено достижение уровня экономического и социального развития, соответствующей статусу России как ведущей мировой державы ХХI века, занимающей передовые позиции в глобальной экономической конкуренции и надежно обеспечивающей национальную безопасность и реализацию конституционных прав граждан. В 2015-2020 гг. Россия должна войти в пятерку стран-лидеров по объему ВВП. В качестве приоритетных выдвигались следующие направления государственной политики: построение национальной инновационной системы, инвестиции в человеческий капитал, подъем образования, науки, здравоохранения, модернизация экономики, развитие ее новых конкурентоспособных секторов в высокотехнологических сферах экономики знаний, реконструкция и расширение производственной, социальной и финансовой инфраструктуры. Особое внимание уделялось переходу российской экономики от экспортно-сырьевого к инновационному социально-ориентированному типу развития. Особенностью перехода к такому типу развития признавалось одновременное решение задачи догоняющего и опережающего развития по шести направлениям. Это – развитие человеческого потенциала, создание высококонкурентной институциональной среды, стимулирующей предпринимательскую активность и привлечение капитала в экономику, структурная диверсификация экономики на основе инновационного технологического развития, закрепление и расширение глобальных конкурентных преимуществ России в традиционных сферах (энергетика, транспорт, аграрный сектор, переработка природных ресурсов), расширение и укрепление внешнеэкономических позиций России, повышение эффективности ее участия в мировом разделении труда, переход к новой модели пространственного развития российской экономики. Достижение целей развития, успешная модернизация экономики и социальной сферы предполагали выстраивание эффективных механизмов взаимодействия между обществом, бизнесом и государством, включая перераспределение некоторых функций в пользу бизнеса. Для этого предусматривалась, в том числе, концентрация государственного предпринимательства главным образом в отраслях, связанных с обеспечением обороноспособности и национальной безопасности, развитием инфраструктуры, прекращение избыточного государственного регулирования экономики и переход преимущественно к косвенным методам регулирования, расширение участия предпринимательского сообщества в подготовке решений органов государственной власти, связанных с регулированием экономики [9]. Несмотря на теоретически справедливые цели, данный документ подвергся острой критике со стороны теоретиков и практиков планирования. Основные претензии сводились к существенным методологическим просчетам концепции, не отвечающей на вопрос, каким образом можно реализовать переход экономики с инерционной траектории развития на инновационную, что предполагает существенное изменение в механизмах и структуре экономического роста [10-12].

Однако после финансового кризиса, который изменил перспективы экономического роста, возникла необходимость в корректировке экономической политики. В настоящее время разрабатывается правительственный вариант Стратегии 2020 г. Для его подготовки создано несколько рабочих экспертных групп из представителей федеральных, региональных органов власти, научного и бизнес-сообщества. Итоговый вариант Стратегии появился в апреле 2012 г. Стратегические цели, заявленные в Концепции долгосрочного развития до 2020 г., остаются неизменными. Это – повышение качества жизни, перевод экономики на инновационные рельсы, формирование эффективных рыночных и государственных институтов. В тоже время отмечается, что необходима новая модель экономического роста, обеспечивающая конкурентоспособность страны, новые решения в экономической, социальной, бюджетной политике – модель стимулирования предложения, а не спроса [3].

В новой модели устойчивого роста спрос должен быть поддержан более интенсивным ростом предложения за счет повышения деловой активности и роста конкуренции на внутреннем рынке, созданием условий для формирования длинных инвестиционных ресурсов, расширением секторов экономики, ориентированных на внешний спрос. Ставится задача последовательного снижения инфляции, что позволит изменить механизм предложения денег, повысит склонность к сбережениям и долгосрочному инвестированию, снизит зависимость экономики от конъюнктуры внешних рынков. Краеугольный камень новой модели – целенаправленные усилия по снятию институциональных барьеров для экономического роста и улучшению делового климата, что предполагает ряд мер по ликвидации различного рода препятствий для развития рыночных отношений, в том числе и оптимизацию государственного участия в экономике. В частности, намечается существенное ограничение государственного предпринимательства, включая планомерное сокращение прямого участия государства в экономике, сокращение численности его субъектов, формирования новых субъектов государственного сектора, новых компаний и интегральных структур с государственным участием, совершенствование корпоративного управления в компаниях с госучастием. При этом предлагается расширение частных инвестиций в развитие компаний, привлечение эффективных собственников, улучшение условий для участия в приватизации иностранных инвесторов и приобретения ими государственных активов.

Основные направления реформирования государственного участия в экономике представлены в табл. 1.

Таблица 1. Основные меры Правительства Российской Федерации по управлению государственной собственностью и приватизации

Мероприятие	Срок реализации
I. Ограничение рисков «разрастания» государственного сектора в экономике и повышения его «веса» в отдельных секторах, расширения круга субъектов государственной собственности
1. Ограничения по формированию новых субъектов государственного сектора, новых компаний с государственным участием	2012-2013
2. Ограничения по консолидации государственной собственности, формированию новых интегрированных структур	2012-2014
3. Ограничения по расширению активов компаний с государственным участием, в том числе за счет приобретения приватизируемого имущества	2012-2015
II. Обеспечение устойчивости и планомерности сокращения прямого участия государства в экономике
1. Формирование условий для расширения приватизации и развития частной инициативы	2012-2016
2. Расширение «горизонтов» в приватизации и обеспечение планомерности	2013-2014
3. Формирование целостной системы экономических мотиваций для всех участников процесса приватизации (покупатели, регионы, акционеры, менеджмент)	2013-2014
4. Повышение прозрачности экономической структуры государственной собственности и процессов ее преобразования и приватизации	2012-2013
III. Обеспечение структурного эффекта от приватизации для экономики
1. Улучшение условий для участия в приватизации иностранных инвесторов и обеспечении конкурсности в приобретении государственных активов	2012-2015
2. Расширение частных инвестиций в развитие компаний, привлечение эффективных собственников и развитие конкуренции	2013-2014
3. Развитие конкурентной среды	2014-2015
IV. Институциональная оптимизация госсектора, сокращение численности его субъектов
1. «Чистка» государственной собственности и санация неэффективных предприятий госсектора	2012-2013
2. Преобразование и приватизация унитарных предприятий	2012-2015
V. Повышение эффективности функционирования «ядра» госсектора, уточнение его границ и оптимизация уровней необходимого прямого государственного участия
1. Определение «ядра» госсектора и его целевых функций (всех субъектов госсектора, предприятий (банков) с государственным участием, по которым планируется сохранить прямое участие государства до 2020 г.)	2012-2014
2. Уточнение границ «ядра» госсектора	2014-2015
3. Определение оптимальных уровней государственного прямого участия в компаниях	2013-2014
VI. Совершенствование корпоративного управления в компаниях с государственным участием
1. Определение особенностей модели корпоративного управления и совершенствование функционирования советов директоров в компаниях с государственным участием	2012-2014
2. Совершенствование механизмов представления интересов государства	2013-2014
3. Развитие института независимых директоров	2012-2013

Источник: составлено по [13].

Реализация новой экономической модели возложена на представителей среднего класса, доходы и социальные установки которых позволяют им выбрать модели трудового поведения и потребления. Данные установки включены в новую социальную политику, предполагающую коренную реформу образования, здравоохранения, системы социальной помощи и пенсионной системы [13].

На федеральном уровне в соответствии с ФЗ №115 осуществляется также ежегодное прогнозирование социально-экономического развития России. Официальные прогнозные документы готовятся по поручению российского правительства на основе согласованного с ним специального порядка (включая «Методические рекомендации к разработке показателей прогнозов социально-экономического развития субъектов Российской Федерации») и исходя из сценариев развития страны на прогнозируемый период. Эти прогнозы содержат преимущественно количественную информацию по типовому перечню агрегированных показателей, обобщенно отражающих экономическое развитие страны и регионов (ВВП, выпуск продукции по отраслям, численность населения, индексы-дефляторы и т.п.) и составляются максимум на три года. Разработка прогнозов на муниципальном уровне повсеместно не ведется. Как правило, прогнозы разрабатываются в крупных городах (региональных административных или индустриальных центрах), обладающих необходимыми кадровыми и финансовыми ресурсами. При этом используется тот же методический инструментарий и набор показателей, что и в прогнозах развития субъектов РФ.

Результаты работы по составлению прогнозов представляются в Минэкономразвития России в виде докладов о прогнозе социально-экономического развития. В прогнозе обязательно отражаются количественные и качественные показатели, характеризующие макроэкономическую ситуацию в целом, социально-экономическую структуру общества, научно-техническое развитие, внешнеэкономическую деятельность, динамику производства и потребления, изменение уровня и качества жизни населения, состояние окружающей природной среды, систем образования, здравоохранения и социального обеспечения населения, в том числе: демографическая ситуация, занятость и уровень жизни населения, влияние развития различных секторов экономики на социальные и экономические процессы, влияние уровня производительности труда в отраслях экономики на занятость, рынок труда и доходы населения, состояние малого и среднего предпринимательства, финансовое состояние, использование новых организационных форм и методов осуществления экономической политики и т.п. Кроме того, предлагаются сценарные варианты развития, исходя из необходимости повышения уровня жизни населения, развития реального сектора экономики, стимулирования инвестиционной деятельности, реализации социальных программ и т.п.

Пока качество прогнозов, а также принципы и методика их составления находятся на неудовлетворительном уровне, что неоднократно отмечалось в научной литературе [4].

Территориальное планирование

Одним из главных принципов развития территории является скоординированность принятия на федеральном, региональном и местном уровнях мер по созданию условий для развития отраслей экономики и социальной сферы и формированию центров опережающего экономического роста с учетом конкурентных преимущество каждого региона. В этой связи особое значение приобретают стратегии социально-экономического развития федеральных округов и макрорегионов.

На сегодняшний день Правительством Российской Федерации утверждены 6 стратегий: Дальнего Востока и Байкальского региона, Сибири, Центрального, Южного, Северо-Кавказского, Приволжского федеральных округов. На завершающей стадии доработки находятся проекты стратегий Уральского, Северо-Западного федеральных округов и Арктической зоны Российской Федерации.

Главными результатами реализации стратегий должны стать создание новых рабочих мест, повышение качества жизни населения, формирование инфраструктуры, которая обеспечит комфортную среду обитания граждан.

Достижение указанных результатов планируется осуществлять за счет комплексного развития территорий входящих в состав округа, путем реализации крупных региональных и межрегиональных проектов.

В этой связи межрегиональное сотрудничество рассматривается как один из важнейших факторов развития экономики и решения социальных проблем в субъектах Российской Федерации. Межрегиональное сотрудничество нацелено на обеспечение территориальной сплоченности, объединение усилий территориальных сообществ вокруг крупных комплексных межрегиональных проектов и нивелирование неоправданно острой межрегиональной конкуренции за государственные преференции.

Одним из наиболее важных направлений межрегионального сотрудничества, является развитие транспортной и энергетической инфраструктуры.

Стратегией развития Дальнего Востока и Байкальского региона предусматривается строительство Северо-Сибирской железнодорожной магистрали (Нижневартовск – Усть-Илимск – Усть-Кут), а также ряда грузообразующих линий, в том числе межрегиональной линии ст. Лена (Усть-Кут) – Непа – Ленск. Это обеспечит деятельность зон опережающего роста Западная Якутия, Ленско-Ангарское Прибайкалье, Усть-Илимской зоны.

Развитию Южного федерального округа будет способствовать реализация ряда крупных межрегиональных инвестиционных проектов. В частности, на территории регионов округа предполагается строительство второй очереди Волго-Донского канала, железной дороги Элиста–Волгоград, комплексная реконструкция железной дороги на участке им М.Горького – Котельниково – Тихорецкая – Кореновск – Тимашевская – Крымская с обходом Краснодарского узла, организация железнодорожного скоростного сообщения Москва – Адлер, Ростов – Минеральные Воды – Кисловодск, Краснодар – Минеральные Воды – Кисловодск, Волгоград – Саратов. В части расширения трубопроводной инфраструктуры планируется модернизация трубопровода «Каспийский трубопроводный консорциум», строительство продуктопровода Сызрань – Волгоград – Новороссийск (проект «Юг»), расширение нефтепровода до Туапсинского нефтеперерабатывающего завода.

Одним из направлений развития сферы транспортных услуг Центрального федерального округа является создание и обустройство логистических центров, в особенности мультимодальных, что позволит не только увеличить объем услуг, оказываемых в данной сфере (за счет обеспечения координации работы всех видов транспорта при выполнении грузовых перевозок), но и разгрузить Московский транспортный узел. Ключевыми проектами этого направления являются участие в межрегиональном проекте по развитию евроазиатского транспортного коридора Север – Юг в части создания Кочетовского логистического узла с несколькими терминалами в Тамбовской области, расширение межрегиональных и международных транспортно-экономических связей, создание на территории Брянской и смежных (Смоленской и Калужской) областей региональных транспортно-логистических систем, интегрированных на основе формирования единого информационного, организационно-экономического, научно-технического, кадрового и нормативно-правового пространства.

Основным направлением развития транспортной инфраструктуры в Приволжском федеральном округе станет развитие автомобильных дорог, входящих в существующие международные транспортные коридоры (Центр – Урал) и строительство новых направлений международных транспортных коридоров (Европа – Западный Китай), обеспечивающих межрегиональное сообщение и позволяющих интегрировать разобщенную дорожную сеть отдельных областей в единую транспортную систему России.

Планируется создание межрегионального мультимодального логистического центра в районе станции Свияжск для организации обслуживания грузопотоков международных транспортных коридоров Запад – Восток, Север – Юг и перспективного коридора Европа – Западный Китай с использованием логистических технологий, отвечающих мировым стандартам.

Перспективным проектом в Приволжском федеральном округе может стать проект "Хозяин Волги", связанный с восстановлением и развитием инженерных систем и природного комплекса Волжского бассейна с учетом интересов государства и основных групп водопользователей, в том числе гидроэлектростанций Волжско-Камского каскада. Основной деятельностью в рамках проекта станет обустройство и эксплуатация водохранилищ и шлюзовых сооружений гидроузлов, строительство сооружений и систем инженерной защиты территорий от подтоплений, создание межрегиональных центров по обеспечению надежной работы и безопасности водозаборов питьевого и технического назначения, строительство и эксплуатация причальных и берегоукрепительных сооружений, систем безопасного пропуска паводковых вод.

Важным проектом межрегионального сотрудничества является Комплексная программа промышленного и инфраструктурного развития Республики Коми, Пермского края и Архангельской области (проект «БЕЛКОМУР»), призванная обеспечить экономическое и социальное развитие регионов Европейского Севера Российской Федерации, связать Урал с северными территориями и морскими портами. Строительство железнодорожной магистрали «БЕЛКОМУР» обеспечит прямое ж/д сообщение между регионами, укрепляя экономические и социальные связи между ними, что способствует повышению экономической безопасности страны.

В проекте стратегии Северо-Западного федерального округа предусмотрено строительство:

- новых малых гидроэлектростанций на территории Вологодской, Ленинградской, Мурманской, Новгородской, Псковской областей, Республики Карелия и Республики Коми;

- приливных электростанций (в Архангельской и Мурманской областях).

Важнейшем направлением развития общерегиональной инфраструктуры всех субъектов Северо-Западного федерального округа будет являться развитие транспортно-логистического комплекса.

Приоритет отдается развитию перегрузочных терминалов в морских портах, созданию речных контейнерных терминалов, формированию кластеров сопутствующих производств в зонах тяготения морских и речных портов, в частности это:

- строительство многофункционального морского перегрузочного комплекса «Бронка» и формирование подходного канала и его акватории;

- развитие морского порта Усть-Луга, формирование акватории его южной и северной частей;

- строительство глубоководного района морского порта Архангельска, комплексное развитие Мурманского транспортного узла [14].

Планирование субъектов федерации и крупных региональных комплексов осуществляется на базе территориального планирования, которое направлено на определение назначения территорий путем установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального, регионального и местного значения, зон с особыми условиями использования территорий.

В соответствии с изменениями, внесенными в 41-ФЗ, подготовка документов территориального планирования осуществляется на основании стратегий развития отдельных отраслей экономики, приоритетных национальных проектов, межгосударственных программ, программ социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, а также иных программ, предусматривающих создание объектов федерального значения, объектов регионального значения, инвестиционных программ субъектов естественных монополий.

Документ территориального планирования создает пространственно-территориальную основу для реализации указанных документов, развития государственной и муниципальной производственной и социальной инфраструктуры на условиях согласованности и публичности действий всех уровней власти, достижения баланса государственных, общественных и частных интересов.

В этой связи необходимо отметить обязательность документов территориального планирования при принятии органами власти и органами местного самоуправления управленческих решений. Выполнение данного требования, в частности, имеет существенное значение при определении приоритетных направлений инвестирования и размещения крупных инфраструктурных объектов на конкретных территориях Российской Федерации.

Вместе с тем в настоящее время больше половины всех документов территориального планирования в стране не утверждено. Так, на уровне Российской Федерации предусмотрена подготовка схем территориального планирования в области федерального транспорта, энергетики, обороны страны и безопасности государства, высшего профессионального образования, здравоохранения, а также в иных областях по решению Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации. К настоящему времени разработана подпрограмма «Формирование системы стратегического и территориального планирования», входящая в состав госпрограммы «Региональная политика и федеративные отношения» [15].

Решением данного вопроса в настоящее время занимается Правительственная комиссия по территориальному планированию в Российской Федерации, созданная Постановлением Правительства РФ от 28 июля 2011 г. №629. Согласно положению о Правительственной комиссии, эта структура является координирующим органом, образованным для обеспечения согласованных действий заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, высших исполнительных органов государственной власти субъектов федерации и органов местного самоуправления при подготовке и реализации документов территориального планирования. Основная функция – рассмотрение проектов схем территориального планирования РФ и их соответствия стратегиям развития отдельных отраслей экономики, приоритетным национальным проектам, межгосударственным программам, а также программам, реализуемым за счет средств федерального бюджета и иных источников финансирования, включая инвестиционные программы субъектов естественных монополий [16].

В сентябре 2011 г. на заседании Правительственной комиссии был определен алгоритм действий для федеральных органов, а также установлены сроки по разработке документов территориального планирования Российской Федерации, предусмотренных статьей 10 Градостроительного кодекса. Завершить подготовку системы документов территориального планирования всех уровней планируется до конца 2012 г. [15]

Одновременно с этим осуществляется подготовка документов территориального планирования субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. На региональном уровне схемы территориального планирования утвердили 54 субъекта Российской Федерации (65% от общего числа схем субъектов РФ). Кроме того, утверждено 46% схем муниципальных районов, приняты генпланы 67% городских округов, 40% городских поселений и 18% сельских поселений [15].

Самая слабая обеспеченность документами территориального планирования на региональном уровне отмечается в Северо-Западном федеральном округе. Из 11 субъектов, входящих в состав округа только 5 утвердили свои документы территориального планирования. Архангельская, Калининградская, Мурманская область, Новгородская, Псковская области разработали свои схемы, но до настоящего времени так и не утвердили. Практически все эти схемы были разработаны в период с 2007-2009 гг. Кроме того, одна из областей региона (Ленинградская область) до настоящего времени схему территориального планирования не разработала.

Учитывая, что с установлением нового срока введения в действие ограничений по принятию органами государственной власти решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных нужд, о переводе земель из одной категории в другую, по осуществлению подготовки документации по планировке территории при отсутствии документов территориального планирования (с 31 декабря 2012 г.), разработка необходимой документации территориального планирования в сжатые сроки вызывает сомнения [14].

Планирование на уровне субъектов федерации

Наибольших успехов экономическое планирование постсоветского периода достигло в области регионального планирования. Вначале планирование экономического развития осуществлялось по инициативе субъекта федерации самостоятельно с привлечением сторонних экспертов и специалистов, в дальнейшем федеративными органами были разработаны типовые методические рекомендации по составлению плана социально-экономического развития субъекта федерации.

В настоящее время планирование осуществляется на различных уровнях власти путем разработки и реализации концепций, доктрин, стратегий, программ и схем развития отдельных отраслей экономики, сфер жизнедеятельности и территорий. К сожалению, полномасштабное осуществление мероприятий региональной политики в Российской Федерации ограничивается отсутствием единой системы государственного стратегического планирования регионального развития и её увязки с системой территориального планирования.

К настоящему времени практически во всех субъектах Российской Федерации сформирован комплекс официальных документов по стратегическому развитию регионов, включающий в себя:

• стратегии социально-экономического развития субъектов Российской Федерации;
• схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации;
• программы экономического и социального развития субъектов Российской Федерации на среднесрочный период;
• целевые программы, реализуемые за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации;
• иные документы, соответствующие требованиям, установленным российским законодательством к документам стратегического планирования социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, решение о разработке которых принято высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации либо высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Указанные документы разрабатываются на основе принимаемых на федеральном уровне Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, стратегий социально-экономического развития федеральных округов (макрорегионов), стратегий развития отраслей экономики и социальной сферы [17].

Основной целью разработки стратегий социально-экономического развития федеральных округов (макрорегионов) является детализация для уровня федерального округа целей и приоритетов социально-экономического развития Российской Федерации и обеспечение согласованности с данными целями и приоритетами стратегий социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, входящих в состав соответствующего федерального округа, а также стратегиями развития отраслей экономики и социальной сферы.

Стратегии социально-экономического развития федеральных округов являются обязательным ориентиром для формирования реализуемых на территории округа государственных программ, инвестиционных программ субъектов естественных монополий на среднесрочную и долгосрочную перспективу, а также критериям для оценки указанных программ с точки зрения комплексного территориального развития.

Мероприятия, предусматриваемые стратегиями развития отраслей экономики и социальной сферы, должны быть увязаны с приоритетными направлениями развития регионов. В этой связи одной из важнейших задач стратегического планирования является наличие регионального среза в стратегиях развития отраслей экономики и социальной сферы. Наличие регионального среза означает введение четкой региональной и местной привязки всех планируемых программных мероприятий. Это обеспечит согласование стратегий развития отраслей экономики и социальной сферы с документами стратегического планирования развития регионов.

На федеральном уровне мероприятия по реализации документов стратегического планирования осуществляются через государственные программы Российской Федерации. В настоящее время Министерством регионального развития РФ разработаны стратегии социально-экономического развития на период до 2020 г. для 8 регионов: Дальновосточного федерального округа, Сибирского федерального округа, Центрального федерального округа, Приволжского федерального округа, Южного федерального округа, Северо-Кавказского федерального округа, Северо-Западного федерального округа, Уральского федерального округа.

В качестве примере остановимся на анализе стратегии развития Центрального федерального округа, являющегося базовым макрорегионом России.

В основу стратегии развития положен принципы максимальной ресурсоэффективности и природосбережения, локализации полного производственного цикла, использования транзитных возможностей территории, проведения модернизации и усиления инновационности экономики и социальной сферы.

Приоритетом развития Центрального федерального округа на мировом уровне является превращение Московского региона в современный комфортный столичный центр мирового значения. Этот процесс предполагает:

• повышение транспортных возможностей, комфортности и безопасности перемещения за пределами и внутри Московского региона;
• улучшение экологической обстановки;
• повышение уровня предоставления сервисных услуг и бизнес-услуг.

Приоритетом развития Центрального федерального округа на общероссийском уровне является сохранение лидирующих позиций в индустриальном и постиндустриальном развитии страны, производстве интеллектуальных услуг и наукоемкой продукции, оказании сервисных услуг высокого уровня, что подразумевает:

• создание современной инфраструктуры производства интеллектуального продукта и формирование реальной основы перехода к экономике знаний;
• развитие инфраструктуры производства наукоемкой и высокотехнологичной продукции;
• развитие инфраструктуры оказания сервисных услуг высокого уровня;
• развитие производства высокоточной машиностроительной продукции ракетно-космического, оборонного, транспортного и других назначений, а также бытовой техники;
• развитие химического и нефтехимического производства, лесопромышленного комплекса, пищевой и легкой промышленности;
• усиление роли округа в металлургическом комплексе страны;
• индустриализацию агропромышленного комплекса и обеспечение продовольственной безопасности страны;
• создание вместе со всей страной высоконадежной, гибкой и сбалансированной энергетической и транспортной инфраструктуры России.

Третьей составляющей гармоничного развития является формирование в Центральном федеральном округе развивающейся эффективной экономики, основными принципами которой являются:

• реализация масштабных инновационных проектов в интересах всей страны, в том числе на основе международного сотрудничества;
• обеспечение ресурсоэффективности развития субъектов Российской Федерации, входящих в состав округа (под ресурсами понимаются в широком смысле первичные ресурсы – полезные ископаемые, трудовые, интеллектуальные ресурсы), максимальное использование естественного и эволюционного потенциала территории;
• обеспечение кластерного подхода в территориальном развитии, усиление специализации субъектов Российской Федерации, входящих в состав округа;
• рационализация транспортной сети и максимальное использование транзитных возможностей территории.

Развитие эффективной экономики невозможно без мощного финансового обеспечения. Основой этого станет использование механизмов государственно-частного партнерства, активизация всех инструментов привлечения инвестиций в экономику Центрального федерального округа. При этом координирующая роль на пересечении процессов стратегического планирования, прогнозирования, бюджетирования, осуществления государственных закупок и нормативного правового регулирования отводится методу программно-целевого бюджетирования.

Таким образом, стратегической целью развития Центрального федерального округа является формирование пространства гармоничного развития путем создания условий для успешного развития человеческого капитала и повышения уровня жизни населения, формирования комфортной среды проживания и эффективной экономики.

Основными целями развития Центрального федерального округа являются:

• создание условий для повышения уровня жизни населения;
• формирование комфортного жизненного пространства;
• формирование диверсифицированной конкурентоспособной экономики;
• снятие инфраструктурных ограничений развития экономики;
• формирование финансовых механизмов развития экономики.

Основными задачами развития Центрального федерального округа являются:

• обеспечение развития транспортной сети, удовлетворяющей потребности округа и других регионов страны с учетом растущей транспортной нагрузки, рациональная организация транспортных потоков с учетом снижения загрязнения атмосферного воздуха выбросами загрязняющих веществ от автотранспорта;
• содействие модернизации основных фондов добывающих и обрабатывающих отраслей промышленности и инфраструктурных отраслей;
• выявление и формирование кластеров в различных сферах экономики, формирование условий для их развития и создание возможностей для перспективной экономической специализации Центрального федерального округа;
• обеспечение условий для опережающего развития транспортной инфраструктуры;
• обеспечение условий для опережающего развития энергетической инфраструктуры;
• создание благоприятного инвестиционного климата;
• использование механизмов государственно-частного партнерства;
• формирование эффективного рынка труда, создание эффективной системы трудоустройства выпускников, молодежи и социально незащищенных категорий граждан;
• сохранение и укрепление здоровья населения;
• обеспечение рациональной организации, сохранения и воспроизводства человеческого капитала;
• обеспечение соответствия структуры и качества подготовки специалистов потребностям экономики;
• обеспечение доступности для населения, в том числе для молодежи, качественного жилья;
• доведение общей площади жилых помещений, приходящейся в среднем на 1 жителя, до уровня 30,2 кв. метра [18].

Механизмом реализации настоящей Стратегии также является реализация крупнейших инвестиционных проектов, в том числе с использованием средств инвестиционного фонда Российской Федерации.

Предусматривается использование следующих механизмов финансирования:

• привлечение внебюджетных инвестиций на коммерческие проекты;
• осуществление инфраструктурных проектов на принципах государственно-частного партнерства;
• осуществление социальных проектов преимущественно за счет бюджетных средств с перспективой коммерциализации отдельных объектов.

При этом инвестиционные проекты и мероприятия, отраженные в настоящей Стратегии, не являются источником возникновения дополнительных расходных обязательств федерального бюджета, они должны быть ориентиром для реализуемых в Центральном федеральном округе государственных программ, инвестиционных программ субъектов естественных монополий федерального значения на среднесрочную и долгосрочную перспективу.

К мероприятиям федеральной поддержки кластерных проектов относятся софинансирование центров кластерного развития, центров коммерциализации технологий, территориальных, промышленных, инновационных и логистических кластеров, центров коллективного доступа к высокотехнологичному оборудованию, инжиниринговых центров, центров прототипирования и промышленного дизайна, центров технологической компетенции, центров субконтрактации и центров трансферта технологий.

Действенными мерами реализации настоящей Стратегии станет создание зон с особыми условиями ведения хозяйственной деятельности, включая особые экономические зоны, а также развитие территориально- производственных комплексов, экономических кластеров, технопарков, бизнес-инкубаторов и др.

К механизмам реализации настоящей Стратегии относится также формирование в Центральном федеральном округе системы стратегического планирования округа на базе объединения участников реализации настоящей Стратегии (органов государственной власти, бизнес-сообщества, науки и общества) с целью отслеживания изменения внешних и внутренних условий развития и поддержания в актуальном состоянии всего комплекса документов стратегического планирования округа.

Первым положительным результатом планирования на республиканском уровне можно считать опыт Республики Татарстан, где еще в мае 2000 г. появилось постановление республиканского правительства №371 «О мерах по реализации системы индикативного управления экономикой Республики Татарстан». Под системой индикативного планирования понимается механизм госрегулирования развития регионального народнохозяйственного комплекса, в основе которого лежит совокупность целей, критериев оценки эффективности и механизмов взаимодействия субъектов и объектов управленческой деятельности. Объектом планирования выступает экономика республиканского и муниципального уровней, а также отдельные виды экономической деятельности. Ключевое значение придается двум этапам управления – прогнозированию и планированию.

Прогнозный этап заключается в обосновании перспектив социально-экономического развития на долгосрочный, трехлетний и годовой периоды, а также в разработке соответствующей долгосрочной программы. В прогнозах представлены количественные и стоимостные показатели, а также качественные и структурные характеристики экономического развития с учетом изменения различных сценарных условий. Долгосрочный прогноз дополняется программой, в которой определяются основные направления и приоритеты социально-экономического развития, устанавливаются цели и средства их достижения, а также намечаются результаты в терминах индикаторов. Детальная разработка программы с учетом организационных, финансовых, административных и прочих взаимосвязей происходит на этапе планирования.

К настоящему времени разработаны четыре и реализованы три программы социально-экономического развития Республики Татарстан: на 1996–2000 гг.; 2001–2005 гг.; 2005–2010 гг., 2011–2015 гг. Их основное отличие заключается в целевой ориентации на решение конкретных проблем в различных секторах экономики, методах разработки и способов реализации программ (включая использование системы программирования по отраслевому, территориальному (муниципальному) и ведомственному разрезам).

Первоначально основными перспективными направлениями развития являлись:

1. Производство товаров-лидеров, имеющих значительную долю реализуемой продукции за пределами республики (нефтедобыча, нефтепереработка, химическая отрасль, авиастроение, автомобилестроение, приборостроение, деревообработка).
2. Ориентация на отрасли, являющиеся потенциальными точками экономического роста:
   • нефтехимическую и химическую промышленность;
   • легкую промышленность;
   • пищевую промышленность;
   • мебельное производство и производства, технологически связанные с ним;
   • производство экспортоориентированной продукции;
   • производство строительных материалов.

Кроме того, предусматривались соответствующие подпрограммы по строительству и реконструкции автомобильных дорог и жилищного строительства с применением новых строительных материалов, новых технологий домостроения, энергосберегающих технологий, а также развитие самодостаточного малоэтажного домостроения, оптимальное использование существующего жилого фонда старой застройки с одновременным введением механизмов привлечения средств населения и других инвесторов.

В качестве стимула для экономического роста определенных отраслей намечался полный уход государства как собственника из отраслей торговли, бытовых услуг, пищевой переработки, легкой промышленности. Кроме того, предусматривалась реализация следующих рыночных принципов государственной политики:

• создание благоприятных условий для поддержки и развития предпринимательства;
• создание равных конкурентных условий для производителей товаров и услуг, демонополизация отраслей и видов деятельности и устранение административных препятствий на пути развития предпринимательства;
• стимулирование привлечения инвестиций в республику;
• четкое закрепление функций государственного управления за центрами ответственности;
• использование системы индикативного управления в качестве метода государственного регулирования экономикой;
• государственная поддержка товаропроизводителей независимо от формы собственности в виде дотаций, льгот, лизинга, кредита и т.д.;
• поддержка правительством «сильных» товаропроизводителей, доказывающих свою экономическую, управленческую, технологическую состоятельность и производящих товары-лидеры [8].

Следует отметить, что в целом программы были выполнены, за исключением некоторых параметров Программы социально-экономического развития Республики Татарстан на 2005-2010 гг. из-за влияния кризиса 2008 - 2009 гг. Что касается текущей программы социально-экономического развития Республики Татарстан на 2011-2015 гг., то в отличие от других, ранее разработанных и реализованных программ, она содержит следующие новшества:

1. Новый подход к разработке программы, суть которого заключается в анализе влияния институциональных факторов на развитие секторов экономики и социальной сферы в Республике Татарстан.
2. Использование новой модели программирования, обеспечивающей неукоснительное соблюдение межпрограммных функциональных связей (республиканских, ведомственных и муниципальных (в том числе межмуниципальных) программ и проектов как между собой, так и каждой из них с данной программой).
3. Применение новой технологии внесения изменений в программу, позволяющей вносить изменения в процессе ее реализации, а также в разработанные на ее основе подпрограммы. По старой методике это было практически невозможно, поскольку любое изменение текущего состояния требовало изменения всей программы, что означало, по сути, разработку новой программы.

Целью текущей программы является повышение качества жизни населения Республики Татарстан на основе устойчивого, динамичного развития экономики и создания благоприятной окружающей среды.

Для достижения данной цели намечается решение следующих задач:

• повышение конкурентоспособности экономики;
• формирование динамичной системы государственного и муниципального управления;
• создание инновационной диверсифицированной экономики;
• экологизация экономики;
• увеличение доли среднего класса.

На конец программного периода ожидается достижение следующих основных целевых параметров:

• по объему валового регионального продукта на душу населения (по паритету покупательной способности) республика должна выйти на уровень развитых стран (не менее 35 тыс. долл.);
• объем инвестиций в основной капитал в валовом региональном продукте должен составить 40%;
• объем прямых иностранных инвестиций на душу населения должен составить свыше 1,5 тыс. долл. в год;
• интеграция в международное информационное пространство на основе перехода на международные стандарты: цифровое телевидение, цифровое радио, беспроводные сети нового поколения;
• в структуре экономики доля обрабатывающих секторов должна составить не менее 25%, в объеме промышленного производства – 75%;
• доля экспорта несырьевой продукции составит не менее 30% от общего объема производства;
• доля инновационной продукции в общем объеме промышленного производства возрастет до 30%;
• возрастет количество новых рабочих мест, созданных в рыночных секторах экономики, на высокотехнологичных производствах и созданных внешними компаниями;
• доля малого и среднего бизнеса в структуре экономики увеличится до 34%;
• рост качества жизни, оцениваемый по установленным в республике индикаторам:
• продолжительность жизни – 74,1 года;
• средняя заработная плата составит не менее 40 тыс. рублей;
• обеспеченность общей площадью жилья в расчете на одного жителя республики – 26,5 кв. метров;
• все без исключения населенные пункты республики должны иметь дороги с твердым покрытием [19].

Формы и методы организации контроля за исполнением программы определяются Государственным Советом и Кабинетом Министров Республики Татарстан.

Различные виды планирования используются сегодня практически во всех субъектах РФ. Однако механизм бюджетного программирования (или программный бюджет) внедряется в ограниченном числе субъектов федерации. А именно он по своей сути близок к индикативному планированию и позволяет контролировать финансовые потоки в соответствии с целевыми установками. Так, например, в Калужской области (одной из пионеров внедрения стратегического планирования) перейти на программный бюджет предполагается лишь с 2013 г. В Удмуртской Республике только апробируется алгоритм интеграции стратегического и территориального планирования с процессом формирования бюджета. Разработка программного бюджета также предполагается с 2013 г. Для этого потребуется внесение изменений в порядок разработки прогноза и бюджета Удмуртской Республики, а также утверждение порядка планирования бюджетных ассигнований. Кроме этого, переход к программному бюджету предполагает ликвидацию раздельного планирования текущих и капитальных расходов, так как все расходы будут группироваться по программам. Поэтому предстоит внести изменения в порядок формирования региональной адресной инвестиционной программы. Нужно перейти от традиционных целевых статей к целевым статьям расходов бюджета, отражающим состав государственных программ и их подпрограмм. Для этого необходимо внесение поправок в Бюджетный кодекс, так как общие требования к организации бюджетного процесса установлены именно этим документом. По мнению министра финансов Удмуртской Республики, для того чтобы реально перейти к формированию программного бюджета необходимо:

• нормативно закрепить понятие «государственная (муниципальная) программа»;
• предусмотреть возможность утверждения расходов бюджетов с распределением по государственным программам и непрограммным мероприятиям;
• определить новый порядок формирования кодов целевых статей.

Еще на начальном этапе важно увязать методологически и практически процесс разработки госпрограмм всех уровней [20].

Таким образом, процесс перехода на бюджетное программирование требует проработки множества дополнительных методических и организационных вопросов. На сегодняшний момент не существует практических примеров его успешного внедрения.

Слабости современного планирования

Как отмечает большинство специалистов-практиков, основной недостаток современного планирования – это отсутствие единой системы макроэкономического планирования, которая базировалась бы на универсальной методологии стратегического планирования и в которой все виды планирования были бы увязаны друг с другом. Более того, функционирование такой системы пока не подкреплено законодательными и нормативно-правовыми актами. Как уже отмечалось, пока не принят единый закон о стратегическом планировании и не определена его взаимосвязь с Бюджетным кодексом РФ, регламентирующим финансирование социально-экономического развития субъектов федерации всех уровней. Отсутствие четко выстроенной вертикали «Стратегия – план реализации стратегии – ведомственные целевые программы» приводит к существенным просчетам при реализации программ и неэффективным тратам финансовых ресурсов.

Что касается регионального планирования, то зачастую оно рассматривается не как необходимая компонента совершенствования системы регионального управления, а как сильный инструмент в конкурентной борьбе с другими регионами за привлечение государственной финансовой поддержки и инвестиций. Практика регионального планирования показывает, что имеет место изолированный характер разработки региональных стратегий и недоучет интересов и конкурентных преимуществ соседних регионов; многие региональные стратегии имеют исключительно производственную направленность в ущерб социальной, в них слабо проработаны вопросы ресурсного обеспечения стратегических направлений развития, слабо используются стратегические программы развития крупных корпораций; отсутствует необходимая и качественная информационная база и специальные мониторинговые системы для эффективного сопровождения всей системы стратегического планирования, а также мониторинг и оценка хода реализации и эффективности региональных программ. Необходимость организации постоянного мониторинга ощущается и на муниципальном уровне. Практика показывает, что без мониторинга и возможности корректировки программ (в ходе их выполнения) невозможна эффективная реализация намеченных ориентиров развития. Из-за неэффективной координации деятельности территориальных органов федеральных и региональных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления недостаточно отработаны механизмы реализации межрегиональных и региональных стратегий. Все это говорит о том, что сегодня отсутствует собственно процесс организации планирования как таковой. Необходимость его организации на всех уровнях – одна из насущных текущих задач, о которой говорят теоретики и практики планирования [22]. Такая организация подразумевает также участие наряду с внешними экспертами по планированию и руководителей региональных органов власти, которые на сегодняшний момент отстраняются от процесса стратегического планирования.

Таким образом, наличие множества методологических, законодательных и организационных недоработок свидетельствует о том, что процесс формирования новой системы стратегического планирования не завершен. Его эффективность во многом зависит от заинтересованности властей всех уровней и крупного бизнеса наладить бесперебойное функционирование экономики и обеспечить прозрачность финансовых потоков.

* * *

Работа выполнена при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда (проект №11-02-00493а).

Литература

1. А.Амосов. Эволюция экономического планирования// Промышленные ведомости, №14-16, 2002
2. Проект федерального закона от 21 ноября 2011 г. «О государственном стратегическом планировании». - http://docs.pravo.ru/document/view/20935290.
3. Cайт председателя Правительства РФ Владимира Путина – http://premier.gov.ru/events/news/14155.
4. А.Швецов. Систематизация инструментов перспективного планирования территориального развития: настоятельная необходимость и конкретные предложения// Российский экономический журнал, №1-2, 2009.
5. Федеральная государственная информационная система территориального планирования. - http://wikipedia.org/wiki.
6. Положение о Правительственной комиссии по территориальному планированию в Российской Федерации.- http://base.garant.ru.
7. Б.Н.Кузык, В.И.Кушлин, Ю.В.Яковец. Прогнозирование, стратегическое планирование и национальное программирование. Учебник, второе издание. М., Экономика, 2008.
8. В.А.Гуртов, Л.Я.Березин, В.А.Матвеев, С.В.Сигова. Приоритеты экономического развития субъектов Российской Федерации. М., 2005 -www.labourmarket.ru/Pages/books/book_prior.pdf.
9. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 г.- www.intelros.ru.
10. С.Глазьев. Стратегия и Концепция социально-экономического развития России до 2020 года: экономический анализ// www.apn.ru/publications.
11. С.Логвинов, С.Димов, Е.Павлова. Стратегическое макропланирование в современной России: поиск путей решения проблемы// Экономические науки, №1 (62), 2010.
12. А.Амосов. О неоиндустриальном сценарии в концепции развития до 2020 г.// Экономист №6, 2011.
13. Стратегия-2020: Новая модель роста – новая социальная политика. Итоговый доклад о результатах экспертной работы по актуальным проблемам социально-экономической стратегии России на период до 2020 года. - www.2020strategy.ru.
14. Территориальное планирование с учетом инфраструктурных связей. - www.conon.ru/g/p/5663.php.
15. Глава Минрегиона России В.Басаргин считает необходимым разработать градостроительную стратегию России. - www.minregion.ru/news/1687.
16. Положение о Правительственной комиссии по территориальному планированию в Российской Федерации. - http://base.garant.ru/55171840.
17. Проект концепции совершенствования региональной политики в Российской Федерации на период до 2020 года. - www.minregion.ru.
18. Министерство регионального развития РФ. - www.minregion.ru.
19. Паспорт Программы социально-экономического развития Республики Татарстан на 2011–2015 годы. Приложение к Закону Республики Татарстан «Об утверждении Программы социально-экономического развития Республики Татарстан на 2011–2015 годы» - http://mert.tatarstan.ru/rus/project_of_Programme_of_the_development_of_Tatarstan_for_2011-2015.
20. Х Общероссийский форум «Стратегическое планирование в регионах и городах России», Санкт-Петербург, октябрь 2011г. - www.forumstrategov.ru.
21. П.В.Магданов, В.Ю.Падей. Проблемы стратегического планирования социально-экономического развития региона// Экономическая политика и управление экономическим развитием, 2011. - http://ars-administrandi.com/artical.