Есть ли в России земельная политика?

В связи с сельским хозяйством много говорят и пишут об отсталости техники и технологий, о неразвитости инфраструктуры сбыта, о низкой производительности труда и прочем. Но ключевой вопрос – земельные отношения – органы власти упорно обходят своим вниманием. Возможно, это происходит ввиду четкого осознания «неподъемности» этих проблем. Ведь речь идет о комплексе вопросов, связанных с использованием, оборотом, учетом, охраной сельскохозяйственных земель.

В резолюции заседания рабочей группы Совета непарламентских партий от 24.07.2013 года «Земельная политика и совершенствование земельных отношений в России» отмечается: «Первопричина происходящего кроется в разрушении системы государственного управления земельными ресурсами и отсутствии адекватной современным реалиям земельной политики». В этой резолюции приведена характеристика состояния земельной сферы. Проблема состоит в нарастании негативных явлений, приводящих к системному ухудшению состояния и снижению эффективности использования земельных ресурсов. К опасным явлениям, разрушающим земельный потенциал, относятся:

– деградация сельскохозяйственных земель (развитие процессов водной и ветровой эрозий, опустынивание, заболачивание, закустаривание, обеднение почв);

– непрофессионализм и коррупция в сфере управления земельными ресурсами (отсутствие должного учета, регистрации и мониторинга земельных ресурсов, злоупотребления чиновников);

– криминализация оборота земельных ресурсов (рейдерство, самозахваты, концентрация огромного количества площадей в одних руках);

– отсутствие государственного контроля за использованием и охраной земель.

Сохранение сельхозземель, площадь которых составляет порядка 400 млн га (помимо порядка 300 млн га оленеводческих пастбищ в районах Крайнего Севера), повышение эффективности их использования – важнейшая задача и больной вопрос для России. При огромных площадях аграрных земель России производит лишь 1,5% ВВП мирового сельского хозяйства и имеет высокую долю импорта продовольствия. Тенденции, обусловленные текущей земельной политикой, не позволяют исправить данную ситуацию. Так, если в 1990 году посевные площади составляли 117 млн га, то в 2012 – всего лишь 76,3 млн га.

Несмотря на то, что Министерству сельского хозяйства переданы функции регулирования земельных вопросов, вопрос эффективной организации деятельности по управлению землями сельхозназначения так и остается нерешенным. В действительности эта функция рассредоточена между рядом министерств и ведомств, а поэтому нет единого органа, разрабатывающего земельную политику и осуществляющего управление земельными ресурсами. В настоящее время не существует скоординированной, управляемой из единого центра системы институтов, обеспечивающих выработку и поддержание норм и стандартов всех видов деятельности, связанных с оборотом, использованием земель в хозяйственной практике, сохранением их плодородия, учетом, оценкой.

Процессы распада целостности земельной сферы начались с Постановления Совета Министров РСФСР от 18 января 1991 года № 30, которым была утверждена Республиканская программа проведения земельной реформы на территории России в 1991-1995 годах и реализации Закона РСФСР «О земельной реформе». Попытка одномоментного преобразования очень сложной, завязанной на множество природных и социальных процессов сферы, помноженная на отсутствие полноценной программы таких преобразований и нормального финансирования, очень быстро забуксовала и сошла на нет. К концу 90-х годов финансирование земельной реформы, осуществлявшееся через Госкомзем России, снизилось в разы (в 1997 году было выделено 20% от бюджетных назначений). Федеральная целевая программа «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999 – 2002 годы» (утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1999 года, № 694) не была даже начата, а Госкомзем, после ряда реорганизаций, в 2000 году был вовсе ликвидирован. Еще до этого началось размывание функций регулирования земельной сферы между различными структурами. Так, в 1997 году функции государственной регистрации права собственности на земельные участки были изъяты у Госкомзема России, осуществлявшего до этого кадастровый учет земельных участков и регистрацию прав на них, и переданы в ведение Министерства юстиции Российской Федерации. Неудачность этого решения стала очевидна сразу же, однако потребовалось 15 лет, чтобы в 2012 году кадастровый учет был вновь объединен с регистрацией прав в кадастровых палатах Росреестра.

Ликвидация стратегического центра, обеспечивавшего функционирование и развитие земельной сферы, привела к постепенной ее деградации, нарастанию проблем в земельных отношениях, невозможности завершить начатые преобразования.

За 20 лет не прекращающейся земельной реформы из 12 млн бывших работников колхозов и совхозов смогли выделить свои земельные доли и получить свидетельства на собственность не более 1,5 млн крестьян на площадь 25 млн га. Ответственности за состояние, эффективное использование и сохранность «приватизированных» таким образом сельхозземель никто не несет. Простое выделение господдержки на оформление земель крестьянским хозяйствам не решает вопрос. У крестьян нет стимула к оформлению земель, поскольку в большинстве случаев выделенные в виде паев земли не возделываются самими собственниками, а сдаются в аренду без оформления участков в натуре и постановки их на кадастровый учет. Реальный собственник, не пользуясь землей, не заинтересован тратить деньги и время на их оформление, тем более что компенсация может быть получена только с существенной задержкой. Кроме того, субсидирование этих затрат возможно лишь при условии софинансирования из региональных бюджетов.

Усложненные и дорогие процедуры выделения земельных участков в счет земельных долей и кадастрового учета привели к недоступности для граждан получения земельных участков в собственность, а зачастую и к утрате прав на землю.

Так пунктом 2 статьи 13.1 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» предусмотрена возможность любому лицу выступать заказчиком проекта межевания земельных участков для выдела в счет земельных долей. На практике это позволяет реализовать определенную схему скупки земельных участков для «эффективных менеджеров», имеющих на это деньги. Вначале, через доверенного участника долевой собственности скупаются земельные доли в количестве, необходимом для принятия решения на общем собрании участников долевой собственности. Как правило, таким доверенным участником является руководитель бывшего колхоза или совхоза. Затем инвестор обеспечивает составление проекта межевания земельных участков с выделением в лучших для него местах земельных участков в счет своих земельных долей. После этого земли переводятся из категории земель сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов, земли промышленности или в земли для ведения садоводства и дачного строительства. Инвестор с помощью коррупционных схем обеспечивает манипуляции оценкой качества земель для получения возможности перевода в другую категорию, а также подгонку генерального плана поселения или городского округа под свои земельные участки.

Таким образом, временно введенный, но существующий на протяжении жизни целого поколения институт земельных долей, вместо решения земельного вопроса и создания возможностей для развития аграрного бизнеса, привел к коррупции, стагнации в земельной сфере и формированию слоя земельных спекулянтов и «лендлордов».

Проблема деградации сельскохозяйственных земель  во многом связана с несформированностью земельных участков, отсутствием их кадастрового учета и регистрации права собственности. По данным Министерства сельского хозяйства в 2012 году только 20% земли оформлено в собственность, 80% земельных участков так и не поставлено на кадастровый учет, а значит, не зарегистрированы надлежащим образом права на эти земли. Участки не отмежеваны и не оформлены. Такая ситуация сложилась в силу того, что законодательно установлен заявительный режим постановки земельных участков на кадастровый учет, при котором ответственность за постановку возложена на владельца. Именно владелец участка должен проявить инициативу, за свой счет обеспечить разработку межевого плана (а это требует дорогостоящих полевых работ с выездом специалистов на место), осуществить все согласования и подать документы в кадастровую палату. Для миллионов владельцев земельных паев, получивших их в процессе приватизации сельскохозяйственных угодий бывших колхозов и совхозов, эта процедура неподъемна по трудовым и денежным затратам. Эксперты считают, что государству необходима сплошная инвентаризация и постановка земель на кадастровый учет, и сделать ее необходимо за государственный счет. Без этого регулирование земельных отношений, приток инвестиций, сбор налогов не могут быть обеспечены.

По существу, государство само лишило себя мощнейшего ресурса влияния на хозяйственные процессы, объекта инвестирования, способного принять десятки миллиардов долларов. До тех пор, пока земельный участок не поставлен на кадастровый учет, его невозможно использовать ни для привлечения инвестиций, ни для сбора налогов. Нельзя выстраивать никакие стратегии развития и капитализации.

Постановка земель на кадастровый учет – это серьезная задача земельной политики, решение которой позволит создать правовые основания для хозяйственного развития и дать доступ к землям сельхозназначения тем, кто способен и готов их осваивать.

Но кроме постановки на кадастровый учет необходимо еще описать его свойства, имеющие значение для аграрного производства, нужно «вписать» его в определенную систему хозяйственного использования, определить специализацию, сформировать систему охраны и развития его продуктивных качеств. Все это решается за счет землеустройства. Таким образом, постановка на кадастровый учет и землеустройство – это необходимые инициативные, стартовые действия, которые переводят аграрные земли из состояния «запаса» в состояние активного ресурса, потенциал которого понятен и может учитываться в инвестиционных стратегиях и проектах.

Нужно напомнить, что в Советской России землеустроительное обеспечение сельскохозяйственного землепользования было лучшим в мире. Каждое сельскохозяйственное предприятие имело Государственный акт с координатами границ земельных участков, план землепользования с изображением контуров всех угодий и указанием их площадей, карту почвенных разновидностей, геоботаническую карту, оценку каждого отдельно обрабатываемого участка угодий по продуктивности, местоположению и технологическим качествам, проект внутрихозяйственного землеустройства с комплексом природоохранных мероприятий.

За время, прошедшее после начала земельных реформ земельная сфера подверглась сильнейшей коррозии. Исчезли целые пласты регулирующих норм, требований, соответствующие организации и кадры. Исчезает опыт и культура землеустроительной деятельности. Окультуренность большей части земель неуклонно снижается. Подготовка студентов в землеустроительных ВУЗах – это подготовка специалистов для несуществующего рынка. Землеустроительная наука в стране, где нет стратегической государственной земельной политики, абсурдна. Возможности для перевода российских аграрных земель из состояния «запаса» в состояние актуального ресурса еще не утеряны окончательно, но точка невозврата не за горами.

Без воссоздания государственного центра регулирования земельной сферы, обеспечивающего ее функционирование, модернизацию и развитие (например, в форме Земельной службы при Правительстве России) точка невозврата будет пройдена в тот момент, когда уйдут из активной работы кадры землеустроителей, получившие опыт в советское время. После этого земельную сферу России нужно будет проектировать и создавать практически с чистого листа. Как понимают здравомыслящие люди, никакой рынок в этом не поможет.

Статья написана в рамках совместного проекта РГНФ и ФДНЧ (Дом наук о человеке, Франция), 2012-2014, «Реформы в России: от законодательства к практикам (2000-е годы)» (№ 12-23-08001).