Как в правительстве борются за последний стратегический ресурс – сельхозземли?

Земельный вопрос в рамке унификации гражданского законодательства

Либерально ориентированные экономисты и правоведы, составляющие основу команды нынешнего премьер-министра Дмитрия Медведева, достаточно давно проводили идею о необходимости унификации земельного законодательства и приведения его в соответствие с общими подходами, реализованными в регулировании отношений, касающихся недвижимого имущества. Центральным звеном такой политики является отмена категорий земель сельскохозяйственного назначения.

Развернулась ожесточенная борьба между либерально настроенными экономистами и правоведами, поддерживаемыми строительным и земельным лобби, и  профессионалами-землеустроителями, аграрными экспертами. Первые стремятся приравнять землю как объект правового регулирования к другим объектам недвижимого имущества и унифицировать соответствующие правовые нормы. Их оппоненты настаивают на особом правовом режиме сельскохозяйственных земель как национального достояния, которое необходимо сохранять и развивать с привлечением всех возможных инструментов государственной земельной политики.

Логика сторонников и противников отмены категорий земель

В российском законодательстве существует множество категорий земель – земли сельскохозяйственного назначения, земли промышленного и иного специального назначения, земли населенных пунктов, земли особо охраняемых территорий и объектов, земли лесного фонда, земли водного фонда, земли запаса. Всего семь категорий. Перечень целевых категорий определен статьей 7 Земельного кодекс РФ и неизменен с 1991 года.

Множественность категорий рождает сложности как для пользователей земель, так и для контролирующих органов. Новым вектором земельной реформы провозглашена отмена всех категорий. Необходимость унификации земельного законодательства обосновывается несколькими причинами. Во-первых, это упрощает и удешевляет процедуры администрирования, в том числе в части сбора налогов. Во-вторых, повышает возможностей доступа к земельным ресурсам для отечественного бизнеса, в первую очередь, малого, не имеющего достаточных ресурсов для исполнения сложных и дорогостоящих юридических упражнений при необходимости вовлечения в проект земельных ресурсов. В-третьих, способствует капитализации земельных ресурсов, обеспечивает прозрачность правил игры для инвесторов, включая иностранных.

Одной из ключевых составляющих процесса унификации стал вопрос об отмене правового института категорий земель, включая земли сельскохозяйственного назначения. Дескать, категории земель создают для собственников земельных участков излишние затруднения и путаницу в вопросе, что же можно делать с принадлежащими им участками, а чего делать нельзя. «Наложение» на одном и том же земельном участке нескольких систем регулирования, пакетов ограничений и обременений создает ту самую «мутную воду», в которой процветает коррупция, и которая так отпугивает серьезных иностранных бизнесменов. Тем более что контроль использования земель возложен на различные государственные органы, начиная с органов местного самоуправления и заканчивая специализированным ведомственным контролем, таким как Россельхознадзор. Кроме того, отмена категорий земель обосновывается тем, что подобное решение весьма эффективно позволит решать вопросы выделения площадок для развития производства и строительства жилья. У владельцев земель развязываются руки, пробуждается инициатива, появляются перспективы динамичного развития бизнеса.

С другой стороны, эксперты в сфере использования земель сельскохозяйственного назначения не устают предупреждать, что именно наличие института категорий земель до настоящего времени препятствует бесконтрольному использованию аграрных земель в несельскохозяйственных целях. Особое значение это имеет для лучших, наиболее удобных земель в границах населенных пунктов и вблизи крупных городов. Вокруг этих земель разворачивается наиболее острое противостояние между аграриями и представителями строительного бизнеса. Именно представители строительного бизнеса, крупные девелоперы, а также ориентирующиеся на их потребности земельные спекулянты, уже скупившие наиболее ценные земли, хотят освободить их от излишнего, с их точки зрения, регулирования и контроля.

С того времени, как органы местного самоуправления получили право включать в границы населенных пунктов близлежащие территории, во многих районах практически исчезло понятие межселенных территорий. Почти вся территория муниципальных районов, включая и земли сельскохозяйственного назначения, оказалась включенной в границы населенных пунктов. Это позволяет в случае отмены деления земель на категории и отсутствия других механизмов зашиты сельскохозяйственных земель без ограничений использовать аграрные земли в границах поселений под жилищную или промышленную застройку. Хочешь – строй коттеджи или многоэтажки, а хочешь – промышленные предприятия. С момента отмены категорий такая земля, принадлежащая конкретному землевладельцу, возрастает в цене многократно. Отсюда и та беспримерная энергия, с которой лоббисты добиваются отмены категорий. Отсюда и торопливость чиновников, спешащих провести соответствующий законопроект через парламент.

В нынешней ситуации с точки зрения экономической отдачи намного эффективнее использовать земли вблизи крупных городов или включенные в границы населенных пунктов под жилищное или промышленное строительство, чем развивать на них аграрное производство. Однако при таком, казалось бы, очевидно выгодном решении земельного вопроса, эффект об отмене категорий земель может оказаться довольно краткосрочным и противоречивым. Горожане теряют источник свежего продовольствия, которое может быть доставлено непосредственно «с грядки» или «от коровы», теряются рабочие места в аграрном секторе. Но главное – безвозвратно утрачиваются ценные плодородные земли, в высокой степени окультуренные, поскольку они находятся рядом с потребителями продукции, с развитой аграрной производственной инфраструктурой. В условиях нарастания дефицита качественного натурального продовольствия это обстоятельство нельзя не учитывать. Заметим, что в случае застройки земли выбывают из аграрного оборота необратимо.

Экспертное сообщество, ученые, занимающиеся вопросами развития сельского хозяйства, воспроизводства и сохранения сельскохозяйственных земель, высказывают резко негативное отношение к инициативе отмены категорий в отношении земель сельскохозяйственного назначения без создания эффективных механизмов их защиты, в том числе, от недобросовестных приобретателей, земельных спекулянтов. Защита необходима в связи с тем, что большие массивы земель, относящиеся к категории земель сельскохозяйственного назначения, приобретенные либо в спекулятивных целях, либо специально для перевода под жилищное или промышленное строительство, либо включенные в границы поселений могут в одночасье быть потерянными для сельского хозяйства.

Борьба в коридорах исполнительной и законодательной власти

Компромиссное решение этого спора на политическом уровне было закреплено в ходе заседания Президиума Государственного совета Российской Федерации, состоявшегося 9 октября 2012 года под председательством Президента Российской Федерации Владимира Путина. На заседании обсуждался ряд актуальных вопросов развития земельных отношений, включая состояние земель, повышение возможностей их использования для расширения жилищного строительства и сельскохозяйственного производства, а также вопрос об отмене института категорий земель.

По итогам этого заседания 26 октября 2012 года Президент Российской Федерации Владимир Путин подписал пакет поручений, первым из которых значилось: «Правительству Российской Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации обеспечить доработку и принятие федерального закона, направленного на изменение порядка определения правового режима земельных участков путем исключения из земельного законодательства принципа деления земельных участков по целевому назначению на категории, обратив особое внимание на установление переходных положений, обеспечивающих защиту земель сельскохозяйственного назначения, особо охраняемых природных территорий и других особо ценных земель». Срок исполнения поручения – 1 февраля 2013 года, ответственные – Медведев Д.А., Нарышкин С.Е.

Таким образом, политическое решение об отмене института категорий земель принято. Но пока так и не решен вопрос о том, как же в законодательстве будут отражены «переходные положения, обеспечивающие защиту земель сельскохозяйственного назначения». Важность этого вопроса трудно переоценить, поскольку речь идет зачастую о лучших плодородных, окультуренных землях, причем удобно расположенных, находящиеся вблизи крупных городов.

Буквально все поручения из «земельного пакета», принятого по результатам заседания Президиума Госсовета, не были выполнены в срок. Например, до 1 февраля 2013 года предполагалось представить предложения о мерах по уточнению границ и постановке на кадастровый учет земельных участков граждан и юридических лиц, предусмотрев источники финансирования кадастровых работ. Или, к 1 июля 2013 года правительству поручалось принять меры по созданию единого открытого информационного ресурса об используемых и свободных земельных участках в целях обеспечения доступа граждан и юридических лиц к указанной информации, включая сведения о порядке предоставления свободных земельных участков. Земельная реформа, направленная на обеспечение прозрачности земельной сферы и повышение защищенности земель сельскохозяйственного назначения в ситуации отмены деления земель на категории, в очередной раз забуксовала.

Разработкой проектов соответствующих решений занимается Минэкономразвития, однако ему приходится согласовывать эти проекты с рядом других министерств. При этом Минфин, естественно, не соглашается на любые дополнительные расходы из бюджета, а Минсельхоз выступает категорически против автоматической отмены категорий в отношении сельскохозяйственных земель без установления прозрачных и эффективных механизмов их зашиты. Как лебедь, рак и щука они тянут реформу в разные стороны.

Повышенное налогообложение для неиспользуемых земель сельхозназначения

На совещании в Брянской области по развитию мясного животноводства в Российской Федерации, состоявшемся 23 мая 2013 года, Премьер-министр Дмитрий Медведев вспомнил о зависшем земельном вопросе. Он поручил разработать проект решения об установлении административных штрафов в процентах от кадастровой стоимости земельных участков за неиспользование земельных участков сельскохозяйственного назначения более 1 года. Напомним, что в «земельном пакете» Владимира Путина эта мера должна была заработать с 1 февраля 2013 года, а на дворе стоял май. Поэтому законопроект разработали в авральном режиме. Предложили повышенную ставку налогообложения – 1,5% от кадастровой стоимости таких земельных участков (предельный размер действующей ставки составляет 0,3% согласно статье 394 Налогового кодекса РФ). Однако чиновники проявили изобретательность: формально выполнив поручение, они создали абсолютно нерабочий проект, ничего не меняющий на практике. Впрочем, это самая мягкая оценка проекта. На деле он создает коррупционный рынок, заставляя землевладельцев откупаться от произвольных решений чиновников.

Дело в том, что перечень признаков неиспользования содержит позиции, которые могут быть отнесены только к земельным участкам, входящим в состав сельскохозяйственных угодий, т.е. занятых пашней, сенокосом, пастбищем, многолетними насаждениями [1]. Площадь сельскохозяйственных угодий составляет около половины площади земель сельскохозяйственного назначения. Для остальных 50% земель сельскохозназначения таких признаков в принципе не разработано. Использование или неиспользование таких земель по указанным признакам установить невозможно. Это может определить только чиновник «на глазок». Такая ситуация порождает как возможность злоупотреблений и проявлений коррупции со стороны представителей контролирующих органов, так и широкие возможности ухода от ответственности, безнаказанность со стороны нарушителей нормативов использования земель.

Кроме того, ввиду отсутствия утвержденных землеустроительных документов отнесение тех или иных земельных участков к конкретному виду сельскохозяйственных угодий (пашня, пастбище, сенокос и т.д.) невозможно. Такое отнесение, осуществленное представителем контролирующего органа, всегда может быть оспорено землевладельцем. Однозначно установить факт неиспользования земель сельскохозназначения возможно только при наличии разработанных и утвержденных землеустроительных документов, устанавливающих нормы использования земель (сельскохозяйственный регламент, схема территориального землеустройства, проект внутрихозяйственного землеустройства). Наличие таких документов является необходимым условием отмены категорий земель [2].

Для того чтобы законопроект о повышенном налогообложении неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения действовал, необходимо выбрать один из двух вариантов. Вариант первый – распространить его действие только на сельскохозяйственные угодья, что составляет лишь половину всех земель сельхозназначения. В этом случае нужно будет нормативно установить процедуру отнесения земельных участков к конкретному виду угодий. Вариант второй – не ограничиваться сельхозугодьями, но тогда нужно разработать нормативный порядок (критерии) установления факта ненадлежащего использования земельного участка сельскохозяйственного назначения. Оба варианта требуют предварительной разработки и утверждения землеустроительных документов.

Но даже если предположить, что все нормативные акты будут подготовлены, трудно надеяться, что выявление фактов ненадлежащего использования земель сельхозназначения будет массовым явлением. Выявление неиспользуемых сельскохозяйственных земель в настоящее время может осуществляться только путем выезда на место специально уполномоченной комиссии и составления соответствующего акта. Эксперты выступают за то, чтобы для выявления неиспользуемых земель использовать данные дистанционного зондирования земли (космоснимки и результаты их анализа) с последующим подтверждением путем полевого осмотра и составления акта. Преимущества этого метода состоят в том, что можно использовать архивы снимков для подтверждения состояния земельных участков на протяжении, например, нескольких лет. Кроме того, этот метод позволит делать полевые обследования выборочными (точечными) и распространять выводы на идентичные участки, выявленные при помощи дистанционного зондирования земель на той же территории.

Экспертиза законопроекта об отмене категорий земель

Законопроект, определяющий отмену деления земель на категории с одновременным установлением переходных положений, обеспечивающих защиту сельскохозяйственных земель, был внесен еще в конце 2012 года группой депутатов Государственной Думы. Этот законопроект активно обсуждался в Комитете по строительству и земельным отношениям и в Комитете по аграрным вопросам. В экспертизе активно участвовали эксперты-землеустроители, которые настаивали на том, что обязательным условием отмены категорий является установление четкого набора ограничений и обременений, видов разрешенного использования и правил использования земельных участков, закрепленных в сельскохозяйственном регламенте. В результате резкой критики законопроект был «добровольно» отозван внесшими его депутатами и долго находился на переработке в недрах Минэкономразвития России.

Здесь надо сделать пояснение. Во всех законопроектах, вносимых на рассмотрение Государственной Думы, указывается, требуется или нет для их осуществления дополнительное бюджетное финансирование. Данный проект выдвигался как не требующий бюджетных денег. Это позволило согласовать законопроект с Минфином, но вызвало противодействие со стороны аграриев-экспертов.

Специалисты в области земельных отношений отдают себе отчет в том, что отмена категорий земель не нанесет ущерба сельскому хозяйству только при значительном объеме сопутствующих мероприятий, которые нельзя провести без существенных затрат со стороны бюджета. Например, необходимо разработать сельскохозяйственные регламенты, которые определяют границы особо ценных земель, зонируют земли с точки зрения плодородия и пригодности для сельскохозяйственного производства, устанавливают обязательность мероприятий по охране и улучшению земель. Это далеко не полный перечень вопросов, решаемых в сельскохозяйственных регламентах. Но и вышесказанного достаточно, чтобы понять, насколько недешевы такие работы. Разработчики законопроекта находятся в поисках компромисса между обязательностью отмены категорий земель (поскольку Президент однозначно распорядился на этот счет) и необходимостью выполнять большой объем дорогостоящих работ, чтобы не допустить урона для сельского хозяйства.

Стоимость сопровождающих мероприятий тем более велика, что в течение почти четверти века такие работы на территории России не проводились, а за это время коренным образом изменились и границы землевладений, и состояние земель, и состав почв. В частности, содержание гумуса, составляющего основу естественного плодородия земель, снизилось до критических значений. Восстановление естественного плодородия почв невозможно промышленно-индустриальными методами. Оно требует развития животноводства, дающего навоз, соблюдения обоснованных севооборотов, что в условиях свободно-рыночного использования земель практически невозможно.

«Доработанный» законопроект снова и снова выдвигался на обсуждение. И вновь подвергался критике. В частности, законопроект трижды получал отрицательное заключение со стороны Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (последний раз 26 августа 2013 года) [3]. Основная суть возражений заключается в том, что «отмена деления земель на категории, являющегося одним из принципов действующего земельного законодательства, повлечет отмену всей особенной части Земельного кодекса Российской Федерации, вызовет дестабилизацию земельных и связанных с ними градостроительных, лесных и других отношений, необходимость очередного изменения земельной документации». В заключении отмечается, что необходимость в столь кардинальных изменениях отсутствует, поскольку существует возможность совершенствования порядка установления и изменения целевого назначения и разрешенного использования земельных участков, в том числе и с целью устранения административных барьеров для предпринимательства.

В обсуждении участвовал и Минсельхоз России, предложив довольно большой пакет поправок в целях защиты сельскохозяйственных земель от неконтролируемого использования. Однако в версии законопроекта, который был внесен Минэкономразвития в Правительство в первых числах октября 2013 года, предложения Минсельхоза оказались практически проигнорированы.

На примере продавливания – иначе назвать этот процесс невозможно – законопроекта об отмене категорий земель видны уровень и качество работы российской бюрократии. Действительно, принципиальное решение об отмене категорий с одновременным созданием механизмов защиты аграрных земель ввело ее в содержательный ступор. В октябре 2013 года вице-премьер Дмитрий Козак провел межведомственное совещание по согласованию позиций заинтересованных министерств относительно законопроекта. Позиции Минсельхоза России, в целом отражающие критические позиции аграриев и земельных экспертов, были представлены на этом совещании, однако в итоговых решениях их по большей части проигнорировали, а в итоговом протоколе было зафиксировано согласование позиций.

На этой фазе «аграрии» проиграли очередной раунд борьбы за сельхозземли «строителям» и «лендлордам». Для экспертов удивительнее всего то, что строительное и землевладельческое лобби нашло поддержку в комитете Государственной Думы по строительству и земельным отношениям. Этот комитет, возглавляемый представителем коммунистом А.Ю. Русских, откровенно игнорирует предостережения аграриев.

Законопроект, отменяющий институт категорий земель, в том числе и сельскохозяйственных, на высокой скорости проходит этапы согласований и может быть внесен в Государственную Думу уже в конце текущего или в самом начале следующего года. Также очевидно, что после первого чтения развернется борьба за поправки теперь уже на площадке Государственной Думы.

Оба комитета, курирующие вопросы сельского хозяйства – и в Государственной Думе и в Совете Федерации – консолидировано выступают в защиту сельскохозяйственных земель против принятия законопроекта в существующем виде. На имя премьер-министра Дмитрия Медведева направлено письмо за подписями двух председателей профильных комитетов Государственной Думы и Совета Федерации и некоторых депутатов. В письме ясно выражена позиция необходимости возврата государства в сферу земельной политики: требование поставить все земли на государственный кадастровый учет, провести зонирование сельскохозяйственных земель, а также разработать и утвердить сельскохозяйственные регламенты прежде, чем будет отменена категория земель сельскохозяйственного назначения.

Развязка интриги не за горами, на кону последний стратегический ресурс России – сельскохозяйственные земли. Аграрные политики и эксперты в области аграрно-земельной политики убеждены, что сельское хозяйство России имеет огромные перспективы, а Россия вполне способна в недалеком будущем стать великой аграрной державой. Но для этого необходимо сохранить сельскохозяйственные земли, повысить их капитализацию и инвестиционную привлекательность, что не согласуется с последними тенденциями в реформе земельного законодательства.

***

Статья написана в рамках совместного проекта РГНФ и ФДНЧ (Дом наук о человеке, Франция), 2012-2014, «Реформы в России: от законодательства к практикам (2000-е годы)» (проект РГНФ № 12-23-08001).

Примечания:

1. Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 апреля 2012 года № 369 установлены признаки неиспользования земельных участков с учетом особенностей ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной, связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в субъектах Российской Федерации.

2. В частности, разработка сельскохозяйственного регламента предполагается в проекте Федерального закона «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившим силу Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую».

3. Письмо в Минэкономразвития РФ от 26.08.2013 № 01-12/823.