На фоне макроэкономической нестабильности и замедления мировой экономики усиливается тренд регионализации. Волатильность сырьевых рынков и новые разработки в области добычи сырья негативно влияют на конфигурацию российской экономики. Поэтому во власти все больше говорят про обновление логики регионального развития. Что и как предлагается обновить?
После экономического кризиса 2008 года появилась острая необходимость повысить эффективность рыночных отношений в регионах и запустить процессы межрегиональной интеграции. С одной стороны, Россия пережила кризис из-за глубокой вовлеченности в мировое экономическое пространство, а со вступлением в ВТО еще сильнее подчеркнула, что намерена играть по глобальным правилам и подчиняться общепринятым стандартам. С другой стороны, внутри страны – в особенности, что касается регионов – концентрация и кооперация до сих пор находятся в зачаточном виде. Вдруг обнаруживается, что даже деление по федеральным округам не оправдано экономическими предпосылками к объединению некоторых регионов в одно целое.
Естественно, что стратегии развития округов в таком случае мало учитывают интересы каждого региона в отдельности. Но и у регионов есть свои внутренние ограничения по темпам и скорости развития. Самое очевидное из них – региональный бюджет. «В постсоветский период все были на старте, а сейчас уже есть регионы-лидеры с современной инфраструктурой, – говорит Начальник отдела методологии стратегического планирования Минэкономразвития Виталий Дементьев. – Есть и регионы на обочине инвестиционного процесса». Из 83 регионов 70 официально являются дотационными и получают из федерального консолидированного бюджета средства на «выравнивание бюджетной обеспеченности». Самодостаточные регионы противятся бюджетному федерализму.
В Министерстве финансов предлагают проработать налоговое регулирование каждого региона в частности и за счет этого ослабить нагрузку на федеральный бюджет, дефицит которого по статье межбюджетных трансферов достиг 203 млрд руб. Как предполагают в министерстве, резерв для увеличения налоговых сборов есть и в части административных штрафов, и местного налога на недвижимость, и отдельных налогов с доходов по акцизам и проч. В конце концов, как говорит замминистра регионального развития Валерий Гаевский, «государство должно искать и находить экстраординарные меры, на то оно и государство, чтобы принимать подобные решения».
При этом управленческая проблема может быть даже не в регионах, которые изменят налоговый кодекс, и без этого кардинально меняющийся несколько раз в год, а на самом низовом уровне администрирования – в муниципалитетах. Всего по стране насчитывается 20 тыс. муниципалитетов, из которых только 1 тыс. демонстрирует уверенный экономический рост, остальные 96% эффективно осваивают бюджетные средства. Не в последнюю очередь такая ситуация сложилась из-за неоднородности развития российских территорий, уровня и условий жизни, отсутствия единой управленческой системы и правового поля.
Непоследовательность в развитии, пробел на месте поступательной стратегии и неподчинение генеральной линии привел Россию к негласному бойкоту инвесторов. Примеров рационального подхода в российском территориальном управлении по сей день мало. Валерий Гаевский говорит, что Россия теряет от 2 до 3% ВВП только по причине отсутствия документов стратегического планирования, которые для инвесторов стали бы факторами предсказуемости региональной политики, а модернизация без инвестиций невозможна. Правда, инвестиции без капитализации и высокой отдачи тоже трудно себе представить. Поэтому территориальное управление накладывается на низкий уровень КПД – получаются российские регионы в поисках инвестиций.
Не удивительно, что во время серьезного сокращения мирового объема инвестиций и в особенности прямых иностранных инвестиций в развивающиеся страны, в России возникает целый рынок разработчиков стратегий территориального планирования, которые призваны обеспечить пространственную организацию развития и связь с глобальными центрами управления. Хотим мы того или нет, речь идет о масштабной модернизации экономики, декларируемой на бумаге. Одним из нереализованных планов Д.Медведева по модернизации страны является создание 20 агломераций, замещающих существующее деление по округам. Отправная точка для такого преобразования в том, что именно городская агломерация сегодня показывает себя как место наибольшего роста экономики и технологического развития. С этой мыслью согласны и эксперты. Также в сегодняшней политике стратегического планирования можно увидеть идею команды Медведева о стратегическом управлении.
Пока же Минрегионразвития поддержало законопроект о стратегическом планировании и выступает за разработку федеральных, окружных, региональных, отраслевых и других стратегий. Таким образом, утверждает Валерий Гаевский, передача полномочий в регионы продолжается вместе с принятием стратегий. Выработка собственных стратегий и планов развития для 73 регионов, которые уже представили соответствующие документы в министерство, это еще и попытка определить степень экономической децентрализации власти в будущем.
«Любая централизованная система – жесткая по своей природе», – говорит руководитель научного управления «Политэкономического и регионального развития» Института экономической политики Егора Гайдара Ирина Стародубровская. – Интеграция напротив, предполагает известную гибкость. Но кроме того требует ресурсов для укрепления связей между регионами». Тем не менее, Ирина Стародубровская считает, что агломерации – это живые образования с сезонными пульсациями, определять их границы и механизмы (то, что пытается сейчас делать власть с региональными стратегиями) значит поставить на них крест, к чему и склоняются многие стратеги. И все-таки «в жестко-централизованной системе ситуация, когда интеграция не нужна – хуже, чем сейчас», – отмечает она позитивный сдвиг в региональной политике федеральной власти.
До сих пор только дефицит политической воли мешал пойти по пути ослабления федерального центра, хотя при текущих политических реалиях объяснить ценность интеграции практически невозможно. Однако страна как никогда нуждается в перезагрузке управления и новой системе координат развития. Вопрос ни много ни мало стоит так – будет ли и дальше продолжаться прирост национальных богатств или мы их будем сокращать.
Но если вернуться непосредственно к стратегиям регионов, то, как считает директор рейтингового агентства «Эксперт РА» Дмитрий Кабалинский, можно выявить две основные проблемы. Все они имеют размытые и нечеткие стратегические цели. Это происходит в ряде случаев потому, что чиновники и стратеги слишком увлечены модной терминологией, подменяющей суть. Говорить про инновационное производство для традиционно сельскохозяйственного региона довольно странно, но в большинстве стратегий значится именно это. Вторая общая для всех проблема – в отсутствии приоритетов. Принцип «за все хорошее» не работает в отношении стратегий, а уж 72 приоритета у одного региона быть никак не может. По мнению Дмитрия Кабалинского, региональные стратегии, о которых упоминают в Минрегионразвития – дань формальности, а не реальный инструмент укрепления региональных экономик. К тому же сказывается 60-летнее отставание в стратегировании и управлении сложными системами, вышедшими на повестку дня по всему миру с кризисом.
В целом актуальность возрождения экономических планов, опыт которых, как считают эксперты, у России больше чем у всех остальных вместе взятых, обусловлена тем, что восстановление экономики после кризиса требует снижения неопределенных рисков. Но также много вопросов о будущем развитии оставляет завершение крупных государственных проектов – Олимпиада, форум АТЭС, чемпионат мира по футболу. Делать упор на частного инвестора в условиях сжимающегося спроса на инвестпроекты весьма сложно. Но очевидно одно – в ближайшее время пространство для финансового маневра у регионов будет только сокращаться, а вместе с этим возрастет управленческий фактор. Тут и понадобятся детальные планы и стратегии на уровне регионов; возможности тактических решений федеральной власти будут исчерпаны.
Обсуждение региональных стратегий и потенциала интеграции прошло в рамках XI Общероссийского форума «Стратегическое планирование в регионах и городах России» 22-23 октября 2012 года в Санкт-Петербурге.
Написать комментарий