Органы местного самоуправления и население: информированное согласие

1. Информирование и обучение как основа местного управления. По своей природе местное самоуправление не может существовать без участия граждан в управлении своим местожительством. Такова идеология этого института власти. Однако такое участие – далеко не первичная потребность человека, как, например, пить или есть. Чтобы стать гражданином, человек должен получить определенные знания, умения, навыки, должны сформироваться соответствующие традиции народовластия.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (ФЗ-131) и другие законодательные акты РФ (Жилищный Кодекс, Градостроительный Кодекс и т.д.) предусматривают как непосредственные формы волеизъявления, так и формы участия граждан в управлении: выборы и голосования, референдум, собрания и конференции, опрос, правотворческая инициатива, публичные слушания, всенародное обсуждение, обращения граждан, территориальное общественное самоуправление и др. Для того, чтобы эти формы получили свое развитие, должна быть проделана определенная работа.

Сегодня хорошо известны те принципы, которыми должны руководствоваться органы местного самоуправления, выстраивая взаимоотношения с населением:

• своевременное предоставление достоверной информации в форме, понятной для населения;
• открытый характер деятельности муниципальной власти, проведение «прозрачной» политики во всех сферах жизнедеятельности;
• создание условий для того, чтобы население имело возможность выражать свое мнение по поводу деятельности органов власти;
• умение выстроить диалог с представителями активного населения и общественных объединений и использовать результаты диалога при принятии решений;
• наличие «обратной связи» и умение трезво оценить информацию о том, как принятые решения повлияли на ситуацию в муниципалитете;
• наличие общественного контроля за деятельностью властей;
• возможность для населения сравнить местную ситуацию с другими близкими по типологии муниципальными образованиями.

В основе работы по любому из этих направлений лежит, во-первых, информирование, а, во-вторых, обучение.

Система информирования, реализация прав граждан на получение информации, в том числе, на местном уровне, получают развитие с момента принятия в 1995 году первого ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

В начале 2000 годов в Новосибирске было реализовано несколько проектов под лозунгом «Открытый город». Представители власти и журналисты говорили и том, насколько легко или сложно получить информацию, пытались оценить, насколько законодательно защищены права граждан на получение информации, хотя бы на местном уровне, каково место гражданской журналистики в деле информирования жителей.

Сегодня мы констатируем, что каждое муниципальное образование имеет свой печатный орган, многие имеют сайт, издаются целые сборники муниципальных актов и т.д.

Даже самое небольшое сельское поселение стремится информировать своих жителей, создавая информационные стенды, распространяя информационные листки. Кстати говоря, информационные стенды неплохо смотрятся и на улицах самого крупного в мире муниципального образования — городского округа Новосибирск. Это стенды, которые рассказывают о дорожных программах, об управляющих компаниях и т.д.

В одном из номеров газеты «Местное самоуправление» опубликовано модельное Положение об информировании граждан о деятельности органов и должностных лиц МСУ, подготовленное Министерством по делам территориальных образований Московской области. Положение предусматривает, что основными принципами реализации прав граждан на получение информации являются открытость, систематичность, достоверность, свобода поиска и защита права на получение информации. Закрепляются права граждан, способы предоставления информации, а, кроме того, провозглашается право доступа на заседания совета депутатов муниципального образования, предоставление документов и материалов на основании запроса и другие моменты.

Информирование граждан о принимаемых властями решениях, о правах и обязанностях сегодня предусматривается законодательством. Однако для того, чтобы местное самоуправление развивалось, недостаточно только исполнять закон в части обнародования актов или предоставления информации по требованию, необходима продуманная система мер, направленных на информирование граждан. В муниципалитетах наработан богатый опыт: встречи с избирателями, конференции жителей, отчеты должностных лиц, прямые линии, горячие телефоны и т.д. и т.д.

Во многих муниципальных сообществах уже осознали необходимость достижения «информированного согласия» в муниципалитете между властью, жителями, бизнесом и общественными организациями.

2. Что предстоит сделать? И все-таки, насколько информированы наши граждане, все ли сделано в муниципалитете, чтобы довести нужную информацию до жителей? И достаточно ли на муниципальном уровне использовать только технологии информирования?

На наш взгляд, политика достижения информированного согласия должна предусматривать просветительскую деятельность, то есть, любая программа по информированию должна предусматривать обучение жителей навыкам управления.

В этом с нами согласны наши коллеги из Института экономики города, которые считают, что общественная информационная компания является элементом воспитания, обучения и просвещения, «поскольку нацелена на то, чтобы граждане в определенных ситуациях сознательно вели себя тем или иным предсказуемым образом» [1].

Несколько лет назад на Общем собрании Ассоциации сибирских и дальневосточных городов (АСДГ) членами собрания – главами и руководителями многих сибирских и дальневосточных городов – отмечалась такая проблема современного муниципального управления, как невысокая информированность населения, недостаточная активность в решении вопросов местного значения. Были озвучены результаты социологического исследования, которые показали, что 41% глав городов считают, что эта проблема требует первоочередного решения; 80% руководителей городов назвали наиболее полезной формой участия граждан в местном самоуправлении такую форму, как собрание граждан.

Если учесть, что самой сложной реформой является реформа жилищно-коммунального хозяйства, становится понятно, с какой именно сферой связаны опасения и ожидания руководителей органов местного самоуправления.

Несмотря на то, что полномочия органов местного самоуправления в законодательстве прописаны весьма противоречиво, совершенно очевидно, что именно они должны быть инициаторами и проводниками той части реформы, которая касается изменения сознания собственника — бывшего жильца.

Успех этой реформы сегодня напрямую зависит от позиции собственника, его умения управлять своим жилищем.

Наша попытка перечислить необходимые для управления многоквартирным домом знания и умения привели к тому, что список занял несколько страниц.

Понимая все это, власти многих городов проводят активную работу с жителями.

В ряде городов созданы консультационные пункты, в которых граждане могут получить ответы на вопросы о существующих способах управления многоквартирными домами, о порядке подготовки и проведения общих собраний, о порядке подсчета голосов, заполнения протоколов. Здесь же можно пригласить консультанта на общее собрание собственников помещений в многоквартирном доме для контроля над правовой стороной вопроса. Адреса консультационных пунктов и анализ их деятельности постоянно публикуются в средствах массовой информации. Это делается в Благовещенске, Астрахани, Смоленске и других городах. В Мурманске и Ангарске работает школа управдомов. Информационно-разъяснительные кампании в той или иной форме были организованы практически во всех российских городах. В ходе этих кампаний распространяются брошюры и листовки, проводятся встречи с жителями, обучающие семинары, публикуются серии статей в местных газетах, тематические передачи на телевидении и т.д.

В некоторых городах по инициативе властей разработан и опубликован либо распространяется среди жителей примерный договор управления многоквартирным домом (договор с управляющей организацией). Есть такие примеры, когда разработан и бесплатно выдается полный пакет документов для создания и регистрации ТСЖ.

Ближайший уровень власти для большинства собственников — жителей городов и поселений, — это местная власть. Поэтому не просто информирование жителей об основах управления жильем, а обучение навыкам проведения общих собраний, заключения договоров на обслуживание, создания ТСЖ, является одной из важнейших задач органов местного самоуправления на современном этапе.

Принцип обучающей информации необходим и для других сфер. Например, опубликованный бюджет муниципального образования дает мало информации рядовому жителю. Однако, квалифицированный комментарий всегда понятен и интересен.

3. Необходимость обратной связи. Публичные слушания не станут для граждан, даже наиболее заинтересованных, действенным механизмом влияния на принимаемые решения до тех пор, пока люди не научатся принимать участие в этих слушаниях и не увидят, что их мнение учитывается при принятии решения.

Не секрет, что во многих городах публичные слушания по земельным и строительным вопросам проходят без участия заинтересованных жителей. Более того, кое-где является большой проблемой найти информацию о том, где и когда пройдут слушания.

Между тем, это крайне срочный вопрос – научить людей участию в публичных слушаниях: объяснить, по каким вопросам проводятся слушания; каков порядок уведомления о предстоящих слушаниях; как записаться для выступления; как узнать о принятом решении и т.д.

Недавний градостроительный форум, который прошел в Новосибирске, показал, что большинство программ развития и даже генеральные планы принимаются без активного участия жителей и без серьезного анализа общественного мнения.

И здесь мне еще раз хотелось бы сослаться на мнение Кирилла Зендрикова, которое высказано в его докладе об общественных информационных кампаниях: «…ключевые элементы работы с нашими гражданами – это доверие и уважение. Доверие, которое нужно формировать между всеми участниками городского коммуникативного пространства, и уважение к партнеру, без которого доверие невозможно и о котором так легко забывают многие организаторы взаимодействия с населением» [1].

По нашему мнению, обучение через информирование возможно только тогда, когда те служащие, которые это осуществляют, имеют собственную гражданскую позицию, безусловно принимают идеологию местного самоуправления и сами готовы обучаться решать проблемы муниципального сообщества вместе с жителями.

В современных условиях необходимо говорить о миссии муниципальной службы как особой роли в процессе становления местного самоуправления, призванной сформировать общественный характер муниципального управления, сделать жителей муниципального образования непременными участниками процесса управления. Идея приоритета мнения жителей в муниципальном управлении должна стать объединяющей для руководителей всех уровней и всех муниципальных служащих, независимо от отраслевой принадлежности этих работников.

И это еще одна задача органов местного самоуправления, решение которой будет способствовать развитию гражданского общества как общества граждан, знающих о своих гражданских правах и свободах, умеющих их защитить, обладающих навыками участия в управлении и взаимодействия с властными структурами, умеющих объединяться для решения общих проблем, отвечать не только за себя, но и за окружающих людей в семье, на службе, в обществе, по месту жительства и т.д., а кроме того, имеющих «способность к самоопределению, благодаря которому человек сможет разумно существовать в условиях выбора, т.е. в условиях свободы и ответственности», и благодаря которому возможно достижение информированного согласия в муниципальном образовании.

1. Зендриков К.Ю. Общественные информационные кампании на местном уровне: теоретические зарисовки и практические рекомендации. М.: Фонд «Институт экономики города», 2005.