Местное самоуправление: проблемы общественного участия

1. Озабоченность проблемой. Отзывы читателей на нашу статью, посвященную информированному согласию в муниципальном образовании, показали, что тема местного самоуправления не просто интересна неравнодушным людям, она болезненна. Многие граждане чувствуют собственное бессилие перед новыми правилами жизненного устройства – хотелось бы изменить окружающую действительность к лучшему, но как это сделать?

Действительно, демократия – вещь не простая. Об этом нас предупреждали еще древние философы. Чтобы принять участие в управлении своим местожительством, надо:

- знать, как это сделать;

- потратить для этого личное время (а может, и деньги);

- запастись терпением;

- быть твердым и целеустремленным.

Возможно, эти наши заметки о проблемах общественного участия в местном самоуправлении будут полезны активным жителям.

2. Нормы, определенные законодательно. Необходимость развития общественного участия и самоуправления сегодня не вызывает сомнения у специалистов государственного и муниципального управления. Однако для самих жителей формы участия в управлении своим муниципальным образованием по-прежнему малопонятны и не вполне доступны. Между тем, активное участие жителей в управлении своим муниципальным образованием является условием устойчивого развития территории и условием эффективного местного самоуправления. Анализ программ социально-экономического развития и их реализации во многих муниципалитетах показывает, что самыми эффективными проектами являются те, принятие которых происходит при непосредственном участии представителей всех слоев общества – бизнеса, власти, некоммерческого сектора и т.д. Пожалуй, можно сказать, что для развития городского или сельского поселения этот процесс участия и обсуждения значит гораздо больше, чем окончательное принятие решения депутатами об утверждении программы.

Надо сказать, что мнение муниципальных служащих и депутатов органов местного самоуправления по вопросу доступности форм общественного участия зачастую расходится с мнением самих граждан. А между тем, сегодня каждый город может в той или иной степени «похвалиться» достижениями в сфере взаимодействия власти и населения, теми мерами поддержки общественной активности, которые предпринимает власть.

1 января 2009 года вступили в полную силу все требования ФЗ-131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Этот закон, прежде всего, призван развивать инициативу населения по месту жительства, так как он касается одновременно и одного из уровней власти, и важнейшего института гражданского общества.

В ФЗ-131 целая глава №5 посвящена вопросам непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Формами  непосредственного осуществления населением  местного самоуправления, согласно закону,  являются: местные референдумы;  муниципальные выборы;  голосования по отзыву депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, по вопросам изменения границ и преобразования муниципальных образований; сходы граждан в малых муниципальных образованиях. Формы участия населения в осуществлении местного самоуправления на основе собственных инициатив – это участие граждан в опросах по различным вопросам местной жизни, собрания и конференции (собрания делегатов), публичные слушания, правотворческая инициатива граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления, а также  территориальное общественное самоуправление.

В Федеральном законе №131-ФЗ указано, что граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления и в иных формах, не противоречащих законодательству. То есть перечень форм прямой демократии не ограничен.

Участие граждан в местном самоуправлении основывается на принципах законности и добровольности. Государственные органы и их должностные лица, органы и должностные лица местного самоуправления обязаны содействовать населению в осуществлении  местного самоуправления.

Законом также заданы нормы, регулирующие инициативу граждан по проведению референдумов, различных форм голосования, их правотворческой инициативы и т.д. Например, условием назначения местного референдума по инициативе граждан, общественных объединений и иных общественных объединений является сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых устанавливается законом субъекта РФ и не может превышать 5% от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования. Минимальная численность инициативной группы, выступившей с правотворческой инициативой, устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может превышать 3% от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.

3. Коллизии между декларациями и реальностью. Нормы заданы и получили свое развитие в региональном законодательстве и местных нормативных актах таким образом, что практическая реализация этих прав становится весьма затруднительной. Прецедентов инициирования гражданами местного референдума, голосования, например, по отзыву должностного лица, не наблюдается.

Что касается голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, надо сказать, что развитие такой практики назрело, так как депутат или другое должностное лицо, не исполняющее свои обязанности, или плохо исполняющее их, это далеко не редкость в наших муниципалитетах. Однако те нормы и процедуры, как они прописаны в ФЗ-131, делают отзыв совершенно не реальным. В то же время, такая сомнительная норма, введенная по инициативе Президента РФ, как удаление главы муниципального образования, становится все более популярной и быстро развивается. Пример – недавнее удаление главы Благовещенска.

Законом предусмотрена такая норма, как публичные слушания, которые проводятся для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования. Однако еще далеко не все жители знакомы с процедурами подготовки и проведения публичных слушаний, в особенности по вопросам землепользования и градостроительной деятельности. Между тем конфликты жителей и местных администраций в связи с уплотнением застройки жилых кварталов, размещением торговых точек, коллективных гаражей,  ликвидацией в связи с этим спортивных и детских площадок, вырубкой зеленых насаждений и т.д. носят массовый характер. Сейчас все эти вопросы обязаны проходить процедуру публичных слушаний. Но чиновники уже научились делать так, что протесты жителей, как правило, отклоняются под разными предлогами, либо информация о проведении публичных слушаний не доходит до жителей.

Процесс дальнейшего развития территориального общественного самоуправления (ТОС, СТОС, уличный комитет и т.д.) трудно прогнозировать. Если раньше мы говорили, что ТОС – это формы, диктуемые самой жизнью, то теперь все отрегулировано законом. В соответствии со статьей 27, п.5, территориальное общественное самоуправление считается учрежденным с момента регистрации его устава уполномоченным органом местного самоуправления. В этой же статье, п.6, указано, что собрание граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочным, если в нем принимают участие не менее половины жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста. Даже выборы главы местного самоуправления требуют менее жесткого представительства. Усложнились и пути решения таких вопросов, как финансовая поддержка органов ТОС и многие другие.

В некоторых муниципалитетах для того, чтобы сохранить систему органов территориального общественного самоуправления и сформированный актив жителей, советы ТОС преобразуются в муниципальные учреждения, например, создаются муниципальные центры развития местного самоуправления. Можно понять органы исполнительной власти, которые стремятся сохранить систему связи с жителями, создававшуюся много лет, найти легальные пути финансовой поддержки советов, созданных в микрорайонах. Но сохранятся ли при этом условия для развития новых инициатив по месту жительства  и осуществления реального самоуправления?

4. Что еще необходимо сделать? Нельзя забывать, что ТОС – это единственная некоммерческая организация, обладающая правом вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления. Даже ради этого права ни в коем случае нельзя отказываться от территориального общественного самоуправления. Надо находить пути поддержки, влиять на развитие законодательства в этой и других сферах.

Надо признать, что внимание властей последнее время гораздо больше уделяется такой форме самоуправления по месту жительства, как товарищество собственников жилья.

Собственник – это новый статус российского гражданина. Многими людьми этот статус пока не до конца осознан, хотя именно от позиции собственника, его активных действий зависит успех такой самой сложной российской реформы, как реформа ЖКХ.

Через ТСЖ, так же, как и в ТОС, широкие слои населения приобретают навыки  самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов своего жизнеобеспечения. В то же время между ТСЖ и кооперативами, с одной стороны, и органами ТОС, с другой,  имеются существенные различия. В отличие от ТОС, действующих на основе добровольного волеизъявления граждан и не имеющих фиксированного членства, здесь жители являются  полноправными коллективными собственниками общего имущества многоквартирного дома или группы домов с фиксированным членством, финансовыми обязательствами и имеют право принимать большинством голосов обязательные для исполнения решения, т.е. они наделены определенными властными полномочиями.

Несмотря на то, что современное законодательство на федеральном и региональном уровнях создает самые благоприятные условия для развития ТСЖ, до сих пор возникает множество коллизий, связанных с психологической неготовностью граждан к такой деятельности.

Одно из предложений – объединить усилия структур, имеющих опыт профессионального обслуживания жилого фонда, и тех, кто наработал многолетний опыт взаимодействия с жителями, выявления и использования их собственных ресурсов, в частности, тех же ТОС. К сожалению, чаще всего, в исполнительных органах власти взаимодействие с ТОС и ТСЖ осуществляют разные ведомства. Мы твердо убеждены, что, объединив усилия, можно добиться реального самоуправления в многоквартирном жилом доме как основы всей системы местного самоуправления, начальной школы самоуправления. Кто научился принимать согласованные решения по управлению многоквартирным домом, тот, по сути, уже готов к осуществлению самоуправления в своем населенном пункте.

Жизнь и ее требования во многом опережают законодательные нормы, практика показывает, что имеется широкое поле развития общественных и гражданских инициатив.

Одно из условий такого развития – позиция депутатов органов местного самоуправления, на формирование которой обязаны и могут влиять представители активной общественности.

Наши беседы с депутатами муниципальных образований Сибири и Дальнего Востока показывают, что, в числе прочих, депутаты озабочены вопросом о том, как повысить эффективность осуществления своих представительских,  нормотворческих и контрольных функций.

Одна из главных задач в этом направлении – активнеее содействовать становлению разных форм общественного самоуправления, участвовать в собраниях и конференциях граждан на своих избирательных округах, входить в состав правлений (советов) ТОС микрорайонов и сельских населенных пунктов, содействовать решению проблем малых территорий.

Необходим депутатский и общественный контроль организации и проведения публичных слушаний. Кому как не депутатам защищать здесь интересы населения.

Необходимо также чаще инициировать проведение опросов населения по животрепещущим вопросам. По закону это право принадлежит и представительному органу, и главе муниципального образования, но решение о проведении опроса принимает только представительный орган. Важно, чтобы он чаще выступал именно инициатором проведения опросов как одного из эффективных способов активизации населения. В бюджетах на очередной год необходимо предусматривать целевые средства на организацию проведения  опросов. Эта форма в скором времени получит свое развитие еще и в связи с необходимостью оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления. Многие показатели, особенно в социальной сфере, определяются по итогам опроса граждан. Это определено специальным Постановлением Президента РФ.

Огромный потенциал, который могут использовать депутаты, предоставляет организация самоуправления граждан в многоквартирных жилых домах.

Утвержденными Правительством РФ «Правилами проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления жилищным фондом» установлено, что  организатор конкурса за 20 дней до опубликования извещения о его проведении направляет в представительный орган муниципального образования запрос о делегировании депутатов в состав конкурсной комиссии. Представительный орган вправе делегировать в состав конкурсной комиссии двух депутатов. Эта норма дает еще одну возможность депутатам защищать интересы своих избирателей в очень болезненной сфере жизнеобеспечения. Депутаты вправе также и влиять на процесс принятия программ просвещения жителей, проведения разъяснительной работы о правах и возможностях граждан в сфере реформирования ЖКХ, в других сферах. Необходимо активнее использовать для этого возможности средств массовой информации.

Мы потому так много говорим о деятельности местных депутатов, что, согласно закону, избирая депутатов органов местного самоуправления, жители как основной источник власти на этом уровне передают им свои полномочия. А знаем ли мы имена депутатов, избранных в нашем округе, знаем ли, для чего, для исполнения каких функции мы их избрали? Современная ситуация требует правовой грамотности не только от народных избранников, но и от избирателей. Это и есть основа информированного согласия, о чем мы говорили в предыдущей статье.

К ежегодному форуму глав муниципальных образований Ассоциация сибирских и дальневосточных городов (АСДГ) традиционно проводит опрос руководителей муниципальных образований. В одном из аналитических материалов, подготовленных Елизаветой Горяченко, возглавляющей социологическую лабораторию АСДГ, указано на такое «рассогласование (или даже противопоставление) мнений» органов власти и населения. Согласно проведенным опросам, главы муниципальных образований считают основными препятствиями активному участию жителей в местном самоуправлении: неверие в реальную возможность оказывать влияние на принимаемые решения; иждивенчество; привычку надеяться на готовое; безразличие к общим делам, недостаток знаний и др. Население, в свою очередь, указывает в большинстве своем на незаинтересованность местных властей в активном сотрудничестве.

Очевидно, что дальнейшее развитие общественного самоуправления связано с преодолением этого противоречия. При этом обе стороны должны изменить свое отношение к проблеме. Законодательство несовершенно, но это поправимо, опыта мало, но его приобретение – дело времени. А вот преодолеть взаимное недоверие – это дело сложное, деликатное, но это самое важное условие достижения эффективности местного самоуправления и реализации такого ресурса развития территории муниципального образования и повышения качества жизни, как общественное участие.