Управление оборонно-промышленным комплексом. Теоретико-методологические основы

Учебное пособие рассматривает теоретико-методологические основы управления оборонно-промышленным комплексом как крупной подсистемы национальной экономики. ОПК рассматривается как часть метаорганизационной системы, взаимодействующей с другими подсистемами. Дана критическая оценка реформ управления ОПК в России в 90-е годы и показаны контуры воссоздаваемой системы стратегического управления.

ВВЕДЕНИЕ

В оборонно-промышленном комплексе России, пожалуй, как ни в какой другой отрасли народного хозяйства, объединен самый широкий круг интересов личности, общества и государства. По существу, ОПК — это фундамент безопасности нашего государства. Он занимает ключевую, системообразующую роль в экономике страны, обеспечивая России статус великой державы. Наличие высоких технологий на предприятиях оборонно-промышленного комплекса позволяет нам сохранять достаточно устойчивые позиции на мировом рынке вооружений. Состояние и уровень развития ОПК в значительной степени определяют эффективность функционирования машиностроения, транспорта, телекоммуникационной отрасли, связи, медицинской промышленности и здравоохранения, других отраслей экономики, способствуют переходу от сырьевой модели экономики к инновационному развитию.

Ведущая роль ОПК в экономике нашей страны убедительно подтверждается ее историческим развитием. В тех же случаях, когда государство развивало оборонный комплекс, пусть даже поначалу жертвуя финансовой эффективностью, ради того, чтобы иметь собственную передовую промышленность, не только крепла обороноспособность страны, но на этой основе разворачивался и общий подъем экономики.

Основная черта данного пособия — это детальное исследование проблемы государственного регулирования ОПК как сложнейшего межотраслевого комплекса промышленности, завязанного в метаорганизационную систему управления военными закупками. Проблема государственного регулирования сложных мезоэкономических систем впервые раскрывается сквозь призму метаорганизационного управления. Автор подробно раскрывает сущность метаорганизации в ОПК, вскрывает основные причинно-следственные связи на основе каузального анализа её основных компонентов.

Пособие развивает и углубляет знания студентов в таких темах курса «Экономическая теория» как «Рыночные структуры» и «Роль государства в экономике». Кроме того, оно может быть использовано при изучении и преподавании различных аспектов государственного регулирования как в системе первого высшего образования, так и при реализации программ дополнительного образования в сфере государственного управления.

Часть I. Теоретико-методологические основы управления оборонно-промышленным комплексом.

Глава 1. Методология исследования оборонно-промышленного комплекса.

1.1. Гомогенная или гетерогенная военно-промышленная база.

Один из принципиальных вопросов встающих перед исследователем военной промышленности состоит в характеристике самого предмета изучения, а именно — является ли военная промышленность самостоятельным сектором национального хозяйства, его крупным блоком с собственным циклом воспроизводства, системой внутриотраслевых связей и органов управления, словом, подсистемой в общей макроэкономической системе; или военная промышленность состоит из отдельных компонентов других промышленных отраслей, механического и технологического соединения определенных частей народного хозяйства: машиностроительной, электротехнической, авиакосмической, судостроительной и других отраслей промышленности, а также инфраструктурных сфер (энергосбережение, информационное обслуживание).

В первом случае можно говорить о целостном системном или гомогенном характере военной промышленности, придающем ей черты самостоятельного субъекта макроэкономических отношений. Синонимом понятия военной промышленности становится термин "военно-промышленная база".

Во втором случае, военная промышленность предстает как гетерогенное понятие, т.е. аморфное целое, составленное из разнородных частей других сложных целостных структур. В первом случае, военная промышленность имеет свои кодовые, генетические свойства, касающиеся качественных параметров продукции, используемой технологии, методов организации производства и управления, которые составляют ее видовое отличие" от других промышленно-хозяйственных комплексов. Во втором случае некоторые технологические и управленческие особенности военного производства объясняются лишь специфическим процессом потребления военной продукции, в то время как собственный "генетический код" развития у военной промышленности отсутствует.

Практически все не только теоретические, но и аналитические работы по военной промышленности явно или неявно, открыто или подспудно опираются на гомогенную или гетерогенную концепцию военно-промышленной базы, во всех случаях не для шлифования теоретических построений, а для оправдания той или иной системы реформирования оборонной промышленности. Даже в годы господства марксистской идеологии в экономике вопрос о природе военной промышленности империализма был весьма дискуссионным. Несмотря на то, что все исследователи отталкивались от марксистской парадигмы общественного богатства и относили военное производство к непроизводительному и паразитическому виду хозяйства, одни ученые отводили ему особое место в I и II подразделениях общественного производства¹, другие выделяли в отдельное III-е подразделение общественного материального производства², третьи, вообще, выводили за рамки материального производства и выделяли в особый сектор непроизводственной сферы³. Нетрудно заметить, что первые авторы придерживались гетерогенной концепции военной промышленности, а вторые и третьи, скорее гомогенной, хотя критерии выделения носили преимущественно политико-идеологический характер. Так, крупнейший отечественный специалист по проблемам военной промышленности США Р.А. Фарамазян под "военной экономикой" понимал "специфическую часть национального хозяйства, подчиненную экономическому обеспечению подготовки и ведения войны ... . Классовая сущность и назначение военной экономики определяется политикой государства, его общественно-экономическим строем"⁴. Развитие военной промышленности определяется запросами государства, его военно-экономическими приготовлениями. Именно этот факт, согласно, Р.А. Фарамазяну консолидирует военные отрасли в целостное содержание. Следовательно, феномен милитаризации определяется неэкономическими факторами, и, самое важное, демилитаризация и конверсия военного производства также детерминируется ими. Весь вопрос в социально-политическом механизме демилитаризации, другими словами, в методах давления на военно-политическую часть госаппарата.

Те ученые, которые придерживались гомогенной концепции военной промышленности, зачастую приходили к мнению о неосуществимости демилитаризации и конверсии оборонной промышленности в рамках капиталистической социально-экономической системы. Правда гомогенная природа объекта определялась у них не только специфическими свойствами и местом производимой продукции в общественном воспроизводстве, но и социально-политическим механизмом функционирования военной промышленности и сопутствующих ей социальных институтов в классовом капиталистическом государстве. Так, Г.Н. Цаголов, разработчик концепции военно-промышленного комплекса (ВПК) представлял его как "самодовлеющую силу", "объективную закономерность империализма", "наиболее вопиющее проявление паразитизма и загнивания"⁵. Все звенья или компоненты ВПК представляют у этого автора системную целостность, самостоятельную структуру с собственным механизмом воспроизводства.

Не является ли теоретическая бесплодность усилий в области конверсии военной промышленности, к которой приступили в СССР в конце 80-х гг., следствием отсутствия общего теоретического фундамента, а именно принципиальной нерешенностью вопроса о сути изучаемого предмета, еще точнее: является ли военная промышленность, военно-промышленная база гомогенной или гетерогенной системой?

В зависимости от ответа на этот принципиальный вопрос государственное регулирование военной промышленности должно иметь различное содержание и осуществляться адекватными методами. Выражая свою позицию, отмечу, что, на мой взгляд, общая неудача конверсионной политики в России (СССР) и США доказывает весомый инерционный потенциал военной экономики, косвенно доказывающий несводимость ее к гетерогенной системе. Но с другой стороны, гомогенность военно-промышленной базы нуждается в качественной идентификации, другими словами, нужно еще определить те генетические черты военной промышленности, которые составляют ее системную целостность. Интуитивно можно предположить, что они лежат в области технологической и хозяйственной организации военного производства (допустим, особая наукоемкость и длительный цикл разработки и производства вооружений).

Признание гомогенного характера военной промышленности требует на современном этапе, прежде всего, индуктивных методов анализа, рассмотрения отдельных элементов предмета, взаимодействие которых представляет тот механизм хозяйствования, в котором заложен генетический код системы. Повреждение этого кода (например, в виде непродуманной политики конверсии или институциональных реформ) вызовет болезнь военно-промышленной базы, а с ней и всей национальной экономики, так же как болезнь одного биологического вида нарушает равновесие во всей природной системе.

Итак, гомогенная концепция военной промышленности более продуктивна для научного анализа, хотя подобная оценка носит еще гипотетический характер. Тем не менее, в данном случае логически оправдано отождествление понятий "военная промышленность" и "военно-промышленная база", т.к. последний термин подчеркивает именно системно-целостный характер военного производства. Если же стоять на позициях гетерогенности военной промышленности, то исчезает сам смысл данного термина. Разделяя гетерогенную концепцию военной промышленности некорректно применять термин военно-промышленная база, а логичнее говорить " оборонные отрасли промышленности", отрасли производства вооружений и военной техники".

Если военное производство состоит из отдельных частей других отраслей со своими технологическими и управленческими особенностями, то оно не имеет собственного содержания, оно "не похоже на себя", оно как игрушечный домик сложено из разных кубиков, которые можно быстро разобрать и воплотить в иную конфигурацию.

Не таким ли был методологический подход к конверсии в перестроечном СССР: изменим конфигурацию кубиков - капвложения по оборонным и гражданским производствам — и получим масло вместо пушек. По крайней мере, в конце 80-х политика конверсии военного производства, получившая впоследствии у российских экономистов название "административная" или "административно-командная",⁶ опиралась на подобное методологическое представление о роли военной промышленности. Весьма интересно тогдашнее мнение о возможном содержании конверсии в России известного экономиста С.М. Меньшикова, нынешнего сопредседателя Ассоциации российских экономистов за сокращение вооружений, высказанное им в беседе с Дж. К. Гэлбрейтом: "В Советском Союзе переход от оборонной к гражданской промышленности вообще не вызовет никаких трудностей (выделено нами - С.Т.)... у нас сложилась ситуация нехватки рабочей силы. И соответственно — любой рабочий, высвобожденный из военной области ... может быть продуктивно занят в гражданской индустрии или сфере обслуживания"⁷. Очевидно, что подобная романтическая точка зрения на проблемы конверсии в своей методологической основе базировалась на гетерогенной концепции военной промышленности, не учитывающей всей системной целостности этого понятия. Справедливости ради следует отметить, что позднее С.М. Меньшиков⁸ признавал ошибочность своих ранних взглядов на конверсию и объяснял их невыполнением следующих условий в ходе реформ. В начале перестройки он считал, что, во-первых, даже при далеко идущих рыночных реформах будут сохранены элементы централизованного планирования; во-вторых, сопротивление конверсии со стороны военно-промышленного комплекса не будет столь сильным.

Начальный период конверсии в России (1992-1994 гг.), получивший эпитет "технократической"⁹ и характеризовавшийся финансированием конверсионных предложений от самих предприятий, при игнорировании рыночного спроса и отсутствии общегосударственной программы промышленной политики также неявно основывался на гетерогенной концепции военной промышленности, а именно: представлялось, что каждое отдельное оборонное предприятие способно самостоятельно успешно провести конверсионные преобразования без общесистемной технологической модернизации промышленности в целом.

В противоположность гетерогенной гомогенная концепция военной промышленности указывает на неразрывную связь конверсионных реформ с общей технологической трансформацией промышленности. Гомогенность военно-промышленной базы означает принципиальную невозможность административных технократических реформ оборонной промышленности вне комплексной переоценки её роли в общей технологической структуре экономики страны. Не случайно со второй половины 90-х гг. в среде отечественных экономистов аналитиков военной промышленности постепенно складывается мнение о системном характере конверсионных реформ в оборонной промышленности. Например, ведущий специалист по экономике ОПК, первый заместитель директора ЦНИИЭиСУ, мозгового центра оборонной промышленности России, В.В. Пименов сформулировал концепцию нового этапа реформ военно-промышленной базы на основе её интеграции с гражданскими отраслями.¹⁰ Данный подход отражает признание целостного и системного содержания военно-промышленной базы, или как отмечает сам автор, " … её успешная реализация может быть проведена только на системных принципах государственной промышленной политики и выборе стратегических приоритетов в формировании индустриальной базы страны".¹¹ А ещё в 1996 г. в журнале "Конверсия" В.В. Пименов в статье с характерным названием по сути наметил контуры новой общегосударственной политики конверсии, сводящейся к формированию базы высоких технологий и структурной перестройки экономики с преимущественным развитием сектора двойных технологий.¹²

Мне уже приходилось выступать в печати по поводу терминологической упорядоченности при анализе военной промышленности. Так, было предложено закрепить в научном обороте термин "военно-промышленная база" для характеристики взаимосвязанной цепочки военно-ориентированных отраслей, комплекса подрядных и субподрядных отношений между заказчиками и производителями оружия; а также понятие " система оборонных закупок" для обозначения механизма государственного управления военным сектором экономики, систему финансово-экономических и организационно-административных мер, направленных на обеспечение закупок военной продукции и услуг.¹³

В другой статье, где была обоснована идея межотраслевой интеграции оборонных предприятий России (фактически реализуемой в настоящее время путем образования холдингов, финансово-промышленных групп и государственной корпорации «Ростехнологии») концепция гомогенной военно-промышленной базы хотя и не упоминалась, но фактически была исходной точкой анализа¹⁴.

Зарубежные (в первую очередь американские) серьезные специалисты по военно-экономическим проблемам уже довольно долгое время сходятся на мнении об уникальном характере хозяйственных и технологических связей в военной промышленности. Не случайно термин "defense industrial base" (оборонно-промышленная база) наиболее распространен в теоретической и политической литературе Запада.

Некоторые исследователи отрицают гомогенность военной промышленности на том основании, что среди всех подрядчиков Министерства обороны функционируют самые разнородные компании. Например, аналитик исследовательского центра "Оборонный бюджетный проект" Р. Битцингер выделяет пять категорий фирм, работающих на оборону. Первая — "военно-ориентированные первичные подрядчики" (Defense primes) — это крупнейшие военно-промышленные концепции, получающие основную часть доходов от военных заказов: Дженерал Дайнэмикс, Локхид-Мартин и др. Вторая — "диверсифицированные первичные подрядчики" - крупнейшие компании, для которых военные заказы составляют значительную (25-50%), но не решающую статью доходов: Боинг, Рокуэлл, Теледайн, и др. Третья категория — "ведущие субподрядчики" — фирмы, поставляющие важнейшие узлы к системам вооружений, но для которых военные заказы еще менее важная часть общих доходов (менее 25%) — Дженерал Электрик, Дженерал Моторз, Теннеко, Вестингхауз и др. Четвертый тип фирм — "главари рынков" (Marketing majors). Это компании, доминирующие на своих отраслевых диверсифицированных рынках, и поставляющие коммерческие товары и услуги министерству обороны. Например, Истмен Кодак, Эксон, Филип Морис, Америкэн Эйрлайнс. Наконец, пятая категория фирм — это многотысячный мелкий бизнес, компании находящиеся на разных уровнях субподрядной технологической цепочки, наиболее уязвимые к превратности конъюнктуры рынка военных закупок и поведению ведущих подрядчиков15¹⁵.

На основании подобного количественного многообразия компаний, выполняющих заказы Пентагона, Битцингер утверждает, что целостное понятие "военный подрядчик" отсутствует, и военно-промышленная база гетерогенна. Хотя, очевидно, что американский экономист в своем анализе допускает смешение разнокачественных понятий. Специфика военно-промышленной базы определяется структурой производственных фондов и хозяйственных связей первых трех групп оборонных подрядчиков, выполняющих основную часть собственно военных заказов. Причем, компании второй и третьей группы состоят как бы из двух обособленных анклавов — секторов гражданского и военного производства. Очевидно, подразделения, выполняющие оборонные заказы исповедуют ту же культуру хозяйствования, что и сугубо милитаризированные компании первой группы. Компании четвертой и пятой групп играют вспомогательную и второстепенную роль на рынке военных закупок и не конституируют понятие "военно-промышленная база". Например, несмотря на всю значимость роли мелких субподрядчиков в военных закупках (они "поглощают" до 50% стоимости военных заказов) сравнительно быстрый переход ведущих подрядчиков на вертикальную интеграцию¹⁶ сопровождается стремительным уходом малого бизнеса с рынка военных поставок, что доказывает "буферную" природу малых фирм, участвующих в выполнении оборонных заказов.

Возвращаясь к вопросу о гомогенных чертах военно-промышленной базы, все факторы гомогенности можно подразделить на три группы: 1)технологические; 2)управленческие; 3)финансовые. Любой значимый военный подрядчик испытывает одинаковые проблемы и воплощает идентичную культуру хозяйствования по всем данным направлениям деятельности. Технологическая гомогенность военно-промышленной базы включает: узкоспециализированное оборудование; узкоспециализированный научно-производственный персонал; высокую долю ручного, но высокосложного труда; мелкосерийное производство; длительную стадию предпроизводственной подготовки и т.п. Управленческая однородность военно-промышленной базы означает высокий удельный вес менеджеров в структуре рабочей силы; усиленные системы контроля качества продукции; уникальный характер управления маркетингом, и т.п. Наконец, финансовые факторы гомогенности военно-промышленной базы включают высокие размеры первоначальных инвестиций; решающую роль поэтапных платежей за выполнение заказа, стимулирующую роль модели контрактирования; особые резервы свободной наличности (для подготовки предложений к конкурентным торгам).

Все три группы факторов гомогенности определяют уникальное положение военно-промышленной базы в общей индустриальной структуре экономики, делают ее очагом инерционности на пути межотраслевого перелива капитала. Ж. Гэнслер самой главной чертой военного бизнеса назвал исключительно высокие барьеры входа (выхода) компаний на (из) рынок военных закупок.¹⁷ Разумеется, многие другие рынки невоенной продукции, характеризуются высокими барьерами проникновения в силу разного рода причин институционального, регионального, научно-технического характера. В военной промышленности все эти факторы действуют комплексно, и к тому же высокий уровень государственного контроля и регулирования всех элементов воспроизводства военно-промышленной базы превращают последнюю в совершенно уникальную научно-промышленную структуру национальной экономики.

1.2. Военно-промышленная база в структуре метасистемы управления военными закупками.

Попытаемся теперь определить те параметры военно-промышленной базы, которые определяют ее устойчивое функционирование и развитие среди других индустриальных и социально-политических структур. Данный вопрос имеет немаловажное методологическое значение, ибо факторов стабильности развития военной промышленности можно указать превеликое множество — от сугубо экзогенных, до типичных факторов индустриальной организации типа автоматизации трудовых операций или нормирования поставок сырья и полуфабрикатов. Мы здесь попытаемся выделить те факторы устойчивости, которые характеризуют военно-промышленную базу именно с точки зрения ее гомогенности. Для этого вначале методологически целесообразно представить военно-промышленную базу как часть более сложной системы управления военными закупками, в которую входит ещё контрактная система военных закупок. Систему управления военными закупками можно назвать мета-системой или метаорганизационной структурой, т.е. системой состоящей из нескольких независимых структур, имеющих конкурентные интересы, но вовлеченных в достижение общих им целей. Метаорганизационная система не имеет единого формального руководителя, т.к. центры власти (центры принятия решений) рассредоточены среди составляющих ее структур.

Лучше понять суть метаорганизационной системы можно, если противопоставить её типичной организационной системе, сфокусированной на решение единой задачи под руководством единого руководителя. Обычной организационной системой является предпринимательская фирма.

Поскольку направления контроля в системе управления военными закупками распределены среди конкурирующих источников власти, ключом к пониманию системы в целом служит структурное исследование секторов всей метасистемы. Выделяются четыре подсистемы или сектора в данной метасистеме. Сектор угрозы, оборонный, национальный и промышленный сектора. Оборонный сектор включает военное планирование и размещение вооружений, т.е. деятельность министерства обороны. Национальной сектор — это механизм выделения оборонных ассигнований на военные закупки (взаимодействие парламента и правительства). Сектор угрозы — это внешнеполитическая ситуация и геополитическая стратегия страны, т.е. факторы внешней угрозы. Наконец, промышленный сектор — это собственно военно-промышленная база страны.¹⁸

Легко заметить, что каждый из секторов (подсистем) обладает относительной властью в вопросах управления военными закупками. Более того, каждый из секторов сам представляет из себя сложную систему, вовлеченную в иные многообразные связи. Реальное функционирование процесса управления военными закупками и оборонно-промышленным потенциалом раскрывается в причинно-следственном (каузальном) взаимодействии секторов. В частности, промышленный сектор испытывает влияние со стороны оборонного сектора по поводу запрашиваемых качественных характеристик и количества производимого оружия, а также со стороны национального сектора, налагающего на него финансовые ограничения, регулирующие процесс создания вооружений. Таким образом, два важнейших косвенных регулятора военно-промышленной базы — это военное планирование и бюджетный процесс (бюджетирование).

Теперь необходимо отыскать тот функциональный параметр военно-промышленной базы, который регулирует интересы двух указанных смежных с промышленным секторов в общей метасистеме. Очевидно, этот параметр и определяет устойчивое функционирование самой военно-промышленной базы, т.к. существование последней, собственно, возможно лишь при одновременном удовлетворении потребностей данных смежных секторов. Основные потребности оборонного сектора — это уровень технологии вооружений и цена единицы оружия. Основные потребности национального сектора — уровень военных ассигнований, не создающий неприемлемого бюджетного дефицита.

Какой параметр военно-промышленной базы способен взаимоувязать эти разнородные (и даже, в некотором смысле, противоречивые) требования?

Предлагаемый нами ответ: уровень загрузки производственных мощностей. Стабильный уровень использования производственного аппарата военно-промышленной базы и есть на наш взгляд самый важный конституирующий элемент военно-промышленной базы. Покажем это, используя каузальный анализ.

Допустим, в силу резко осложнившейся проблемы бюджетного дефицита национальный сектор сокращает финансирование оборонного заказа. Уровень загрузки производственных мощностей падает, соответственно, растут цены на единицу производимой военной продукции. Количество производимой и закупаемой военной техники сокращается еще больше и тогда уже нарушается гармония в оборонном секторе (министерство обороны пересматривает военное планирование). Изменение военно-стратегической концепции способно затронуть такой элемент сектора угрозы (этот сектор непосредственно взаимодействует только с национальными и оборонными сектором) как геостратегическое равновесие, вызвав осложнения в международных отношениях данной страны с политическими партнерами. Тогда возможно неэкономическое воздействие на национальный сектор в сторону роста военных расходов. Последнее означает увеличение инвестиций в военно-промышленную базу страны. Итак, круг замкнулся, но, особо важно, что его завершение не означает достижения гармонического состояния ни промышленного сектора (военно-промышленной базы) ни остальных секторов. Вся метасистема не возвращается в равновесное состояние, хотя бы потому, что один только рост инвестиций в военную промышленность создает давление в сторону увеличения закупаемых вооружений, недозагрузки производственных мощностей и обострения бюджетных проблем.

Подобная модельная ситуация чрезвычайно точно отражает развитие ситуации в российской практике управления военными закупками в 90- х гг. По сути за данное десятилетие страна прошла подобный цикл развития метасистемы. В 1992 г. либерально-реформаторское правительство Гайдара резко сократило расходы на закупку вооружений. Темпы и объемы сокращений превосходили все мыслимые, не говоря уже о научно обоснованных, пределы, что не могло не сказаться на пересмотре основ оборонного планирования. Уже в 1993 году Россия сформулировала новую военную доктрину, отражавшую фундаментальное сокращение военной мощи. Падение боеготовности российской армии быстро сказалось на таком компоненте метасистемы как геополитическое равновесие государства. Страна столкнулась с проблемой внутреннего международного терроризма (Чечня) и игнорированием её геополитических интересов на международной арене (расширение НАТО за счет стран бывших союзников по ОВД, насилие над Югославией в 1999 г., и др.). Весь комплекс социально-политических, геостратегических и экономических факторов подвигнул руководство страны на увеличение расходов в военно-промышленную базу: в 1999 г. правительство, пожалуй, впервые за годы реформ полностью оплатило оборонный заказ, а на 2000 г. запланировало 50%-ный рост его объемов.

Интересно процитировать сообщение информационного агентства на этот счет: "Напрашивается вывод, что все это вызвано событиями в Чечне, между тем, как заявил сегодня премьер Владимир Путин на заседании правительства, увеличение в 2000 г. государственного оборонного заказа — это "сознательная мера, связанная не только с событиями на Северном Кавказе". Проблема лежит гораздо глубже: на протяжении многих лет армия недофинансировалась, и это привело к негативным последствиям как для состояния обороноспособности страны, так и для социальной сферы. (Выделено нами - С.Т.). В. Путин подчеркнул, что от гособоронзаказа зависит способность России "иметь боеспособную армию, оснащенную современными средствами вооружений и связи".¹⁹ Данная цитата достаточно ясно отражает метасистемную сущность военно-промышленной базы и системы управления военными закупками — выход из равновесия одного из компонентов деформирует равновесие остальных компонентов всей метаорганизационной системы.

Проанализируем другую каузальную цепочка. Допустим, оборонный сектор метасистемы не удовлетворен качественными характеристиками и количеством приобретенного вооружения. Первая претензия стимулирует рост инвестиций в военно-промышленную базу, вторая повышает уровень загрузки производственных мощностей. Резкое увеличение того и другого неизбежно вызывает обострение бюджетных проблем. Национальный сектор вскоре вынужден сократить военные расходы, особенно расходы, связанные с обслуживанием размещенного уже в оборонном секторе оружия. Военное планирование выходит из равновесия, заказы промышленному сектору сокращаются. Нарушение равновесия в промышленном секторе возрастает со снижением загрузки производственных мощностей и соответственным ростом стоимости единицы оружия. Это, в свою очередь, еще более дестабилизирует равновесие в оборонном и национальном секторах.

Подобное развитие событий испытали США в 80-е годы. В США государственный оборонный заказ начал расти (примерно на 25 процентов в год) с 1976 финансового года, и продолжался этот рост более десяти лет — вплоть до 1987 года. Оценку военно-промышленной политике США тех лет дал известный эксперт в этой области Жак Генслер, занимавший с 1997 по 2001 год пост заместителя министра обороны по закупкам вооружений, технологии и тыловому обеспечению. Как ни парадоксально, но, по мнению Генслера, резкое увеличение оборонного заказа в 1976-1987 годах принесло ОПК больше вреда, чем пользы, поскольку затормозило на долгие годы реформу отрасли. "Если бы не мощное вливание финансовых ресурсов, — пишет он, — проблемы военной промышленности, скорее всего, привлекли бы более пристальное внимание правительства. К сожалению, щедрое финансирование привело к тому, что эффективность и мобилизационная готовность военной промышленности остались на прежнем, совершенно неудовлетворительном уровне". Интересно, что рост оборонного заказа не привел к заметному увеличению поставок новой военной техники в американские войска. Промышленники, утратившие за долгие годы спада многих субподрядчиков, ответили на рост финансирования удлинением сроков исполнения заказов и удорожанием своей продукции. Так, в период с декабря 1975 по конец 1979 года сроки поставок алюминиевых отливок выросли с 12-16 до 100 недель, подшипников — с 16 до 46-55 недель, титанового листа и пластин — с 12-18 до 80 недель, и т.д. При этом увеличение оборонного заказа не остановило исход предприятий из оборонки. Из 118 тыс. компаний, поставлявших в 1982 году свою продукцию Пентагону, к 1987 году более 80 тыс. полностью перешли в гражданский сектор либо вовсе прекратили свое существование. Все это позволило Генслеру написать: "Несмотря на то что при администрации Рейгана финансирование закупок вооружения более чем удвоилось, к 1988 году состояние оборонной промышленности ухудшилось".²⁰

По сути, за первый срок президентства Рейгана резкое наращивание оборонных расходов чрезвычайно обострило бюджетные проблемы страны, так что с 1986 г. (заметим, до дезинтеграции СССР, т.е. до исчезновения глобального геополитического соперника США) Америка начала сокращение расходов на закупку вооружений. К концу 80-х основные подрядчики Пентагона столкнулись с острыми проблемами потери военных заказов, недофинансирования и снижения кэш флоу²¹, недозагрузки производственных мощностей, падения капитализации на фондовых рынках. Выходом из труднейших финансово-экономических проблем для подрядчиков стал переход к активной реструктуризации путем слияний и поглощений с начала 90-х гг. Суть реструктуризационной активности военных подрядчиков сводилась в конечном счете к поддержанию загрузки производственных мощностей путем концентрации и централизации военно-промышленных активов в руках нескольких крупнейших мегакомпаний. Таким путем, военно-промышленная база США сохранила свое относительное равновесие, что сказалось на сбалансированности остальных компонентов метаорганизационной системы управления военными закупками.

Проанализировав только две каузальные цепочки можно заключить, что выход из равновесия только одной подсистемы приводит к дестабилизации всей метасистемы управления оборонно-промышленным потенциалом страны. В каждой подсистеме есть свой ключевой параметр, отвечающий за устойчивое функционирование как самой системы, так и за гармоничное взаимодействие с остальными подсистемами. В подсистеме военно-промышленной базы (промышленный сектор) этот параметр — уровень загрузки производственных мощностей. В национальном секторе — уровень бюджетного дефицита, в оборонном — адекватное военное планирование (соответствие военных потребностей и военно-стратегических целей). В секторе угрозы — геостратегическое равновесие страны. Представим схематически общее равновесие метасистемы через взаимодействие ее основных секторов на рис.1.1.

Рис.1.1. Функциональные взаимосвязи в метасистеме управления военными закупками.

Разумеется, в описанных каузальных связях процессы разворачиваются не однозначно однонаправленно, существует множество посредствующих факторов влияния в каждой подсистеме, поскольку все они включены в другие метасистемы. Тем не менее, указанные связи могут быть названы существенными, а указанные параметры ключевыми в своих подсистемах.

Уровень загрузки производственных мощностей в военной промышленности более важен для устойчивости военно-промышленной базы, нежели этот же показатель в других отраслях промышленности. Потому что редко какие еще промышленные отрасли вовлечены столь интенсивно в крупные общественные метасистемы, отвечающие за общее равновесие. Подавляющее большинство иных промышленных структур более эластично к воздействиям дестабилизирующих факторов экзо- и -эндогенного характера (к примеру, иностранная конкуренция на рынке данной продукции и неадекватные структурные преобразования в самой отрасли). Например, деградация таких крупных структурообразующих отраслей промышленности как металлургия, гражданское машиностроение сравнительно менее болезненно отражается на общей конкурентоспособности и метасистемном равновесии экономики, чем ослабление военно-промышленной базы. Снижение значимости первых отраслей в общей промышленной структуре компенсируется ростом других наукоемких отраслей (электроника, информатика). Ослабление военной промышленности не может быть сбалансировано продвижением иных отраслей в силу особой стратегической значимости этой отрасли, ее вовлеченности в сложные жизнеобеспечивающие метасистемы.

В экономике России, пожалуй, только комплекс топливно-энергетических отраслей может сравниваться с военной промышленностью с точки зрения геостратегического равновесия, включения в жизнеобеспечивающие метасистемы.

Возвращаясь к ключевому параметру военно-промышленной базы, — уровень загрузки производственных мощностей — отметим, что его значимость определяется для военно-промышленной базы тем, что он находится в центре взаимодействия других важнейших характеристик военно-промышленной базы — объем инвестиций, уровень концентрации производства, стоимость единицы продукции, объем производства, рентабельность производства, темпы технологических инноваций, наукоемкость производства, государственная поддержка (правительственные субсидии). Структуру функциональных связей в военно-промышленной базе можно изобразить в следующей цепочке каузальных связей на рис.1.2.

Рис.1.2. Структура функциональных связей в военно-промышленной базе и ее взаимодействие со смежными системами.

(Комментарий к рис.1.2: Направление логической стрелки указывает воздействие независимого параметра на зависимый. Знак "+" или "-" означает положительное или отрицательное каузальное воздействие. Знак "+" означает что изменения обоих параметров однонаправленны: увеличение независимого параметра означает увеличение зависимого. Знак "-" означает противоположное изменение параметров: увеличение независимого параметра приводит к снижению зависимого.)

В центральном большом четырехугольнике представлена структура основных параметров военно-промышленной базы и каузальные взаимосвязи между ними. Например, стоимость единицы продукции находится под прямым воздействием уровня наукоемкости производства и объемов производства. Чем выше уровень наукоемкости производства, тем выше будет стоимость единицы продукции. Наоборот, чем выше загрузка производственных мощностей и соответственно, объемы производства, тем ниже стоимость единицы продукции в соответствии с эффектом масштаба, который действует в военном производстве предельно отчетливо, благодаря огромной доле постоянных издержек в структуре себестоимости.

Все экономические параметры, представленные в схеме, нельзя подразделить в одномерной шкале на более или менее важные, т.к. они представляют разнокачественные характеристики военно-промышленной базы. Кроме того, разные параметры с разной интенсивностью взаимодействуют со смежными системами (Государственный бюджет, Министерство обороны, гражданская промышленность). Уровень загрузки производственных мощностей определен нами как ключевой параметр не с точки зрения его "старшинства" среди прочих", а с точки зрения интенсивности его связей с другими параметрами, отвечающими за взаимодействие военно-промышленной базы с "соседними" системами. Именно: уровень загрузки производственных мощностей непосредственно связан с такими параметрами как правительственные субсидии, объем производства, реальные инвестиции и концентрация производства, отвечающие за связи с системами государственного бюджета, вооруженных сил, гражданской промышленности.

Государственный бюджет взаимодействует с военно-промышленной базой через правительственные субсидии, которые оказывают прямое воздействие на загрузку производственных мощностей: чем выше субсидии, тем выше использование военно-промышленных мощностей. Наоборот, сокращение величины субсидий ведет к недозагрузке производственных мощностей. С другой стороны, увеличение загрузки производственных мощностей оборонных предприятий в результате освоения новых рынков, например, экспортные поставки вооружений, способствует сокращению бюджетных субсидий от государства. К примеру, американские экономисты давно установили, что нестабильность бюджетной системы, процедур бюджетирования непосредственно воздействуют на стоимость и рентабельность производства военной продукции через уровень загрузки мощностей и темп производства (production rate), так что благие намерения сбережения бюджетных средств оборачиваются "растягиванием" военных программ во времени с одновременным удорожанием единицы продукции и сокращением общего количества закупаемого оружия)²².

С другой стороны, уровень загрузки производственных мощностей, воздействуя на объем реальных капитальных инвестиций, влияет на взаимодействие военной промышленности с невоенными отраслями хозяйства. В частности, вместе с ростом загрузки производственных мощностей растут реальные инвестиции компаний оборонного сектора, что будет сопровождаться отвлечением ресурсов из гражданской промышленности.

Концентрация оборонно-промышленного производства имеет непосредственное положительное воздействие на загрузку производственных мощностей: чем выше первый, тем выше второй параметр. С другой стороны, повышение концентрации производства сопровождается сокращением реальных инвестиций в военной промышленности (при возрастании финансовых инвестиций в вертикальные и горизонтальные интеграционные процессы) и, соответственно, высвобождением реальных ресурсов для гражданских отраслей. Наоборот, сокращение уровня концентрации производства и рост реальных инвестиций в военной промышленности за счет неизбежного дублирования идентичных технологических процессов несколькими компаниями в случае увеличения военных заказов будет оттягивать реальные и финансовые ресурсы из гражданских отраслей.

Наконец, прямо пропорциональная зависимость между уровнем загрузки производственных мощностей, объемом производства и уровнем военных технологий служит связующим звеном этого ключевого параметра военно-промышленной базы и с целевыми функциями министерства обороны (военное планирование, оснащение вооруженных сил).

Следовательно, параметр "загрузка производственных мощностей" представляет собой ведущий элемент военно-промышленной базы, содержательного компонента рынка военных закупок, с точки зрения метасистемного равновесия военной промышленности. Отсюда вытекает парадигмальная значимость указанного параметра для всей военно-промышленной базы, ибо он замыкает все существенные связи этого сектора с другими секторами в общей метасистеме управления оборонно-промышленным потенциалом. Следовательно, значимость этого параметра столь же важна для общего состояния военно-промышленной базы, как, допустим, значимость таких стержневых понятий экономической теории как "эффективный спрос" Кейнса и "денежная масса" монетаристов для здорового развития всей экономики.

Гармоничному состоянию производственных мощностей военно-промышленной базы противопоказано как резкое повышение уровня их загрузки, так и значительная недогрузка в зависимости от изменения экономико-политических целей государства.

Следовательно, экономическая политика правительства должна ориентироваться на этот параметр как на структурообразующий в общем метасистемном равновесии экономики и политики. Следует стараться предотвращать резкие колебания этого показателя во времени, и для демпфирования неизбежных флуктуаций применять корректирующие меры. Например, резкий сброс оборонных ассигнований нужно дополнить активными структурно-институциональными акциями, направленными на сохранение стабильного уровня загрузки военно-промышленных мощностей. В конкретном случае российской военной промышленности укрупнение (концентрация) военных производителей необходима для сохранения загрузки оборонных мощностей на эффективном уровне и санации высвобождаемых мощностей в различных вариантах (полная конверсия, частичное перепрофилирование, замораживание, непрофильная утилизация, и т.д.).

Из вышеприведенного анализа вытекает следующий важный вывод для теории конкуренции оборонных компаний: стабилизация загрузки производственных мощностей представляет собой главный компонент конкуренции и конкурентоспособности субъектов предложения рынка военных закупок — военно-промышленных корпораций. Данные компании являются субъектами не только собственно вышеозначенного рынка. Как видно из выше приведенной схемы, в своей деятельности оборонные компании вынуждены балансировать интересы смежных с военно-промышленной базой систем — гражданской промышленности, законодательной власти, министерства обороны с его стратегическими планами. Кроме того, продукция оборонных компаний является общественным товаром не только с точки зрения его общественного (военного) применения. От количества, качества и условий послепродажного обслуживания произведенных вооружений зависят перспективы развития смежных гражданских технологий (эффект спин-офф, возможности коммерциализации и конверсии военных технологий), размеры сбережений общественных ресурсов в государственном бюджете. Оборонные корпорации, действующие в метаорганизационной системе, должны планировать свое стратегическое развитие и конкурентную стратегию с точки зрения учета интересов всех общественных систем, а не только рынка военных закупок. Поэтому с точки зрения поддержания своей конкурентоспособности в метасистемной среде, компании должны сохранять стабильность ключевого параметра группы факторов предложения рынка военных закупок или параметров военно-промышленной базы, каковым является уровень загрузки производственных мощностей.

Именно в данном ракурсе следует воспринимать политику реструктуризации оборонной промышленности, проводимую во всех странах с развитой военной экономикой. Тот факт, что государственные ведомства играют далеко не последнюю роль в реструктуризации оборонных компаний даже в наиболее либеральной стране США, позволяет доказать, что выделение нескольких крупнейших военно-ориентированных компаний со стабильными уровнями загрузки производственных мощностей важно не только с точки зрения сохранения здоровой военно-промышленной базы, но и с точки зрения поддержания равновесия в общественной метасистеме, включающей четыре структуры, приведенные на рис.1.2. Оборонные компании как подлинно общественные корпорации должны конкурировать не столько с позиций достижения частных показателей эффективности (производительность труда, рентабельность производства и пр.), относящихся к одной из систем метаорганизационной структуры — военно-промышленной базе, сколько с позиций сохранения конкурентных позиций во всей метасистеме.

Подытоживая все выше изложенное, сделаем следующие выводы:

• для создания теоретической концепции военной промышленности следует принципиально определиться с методологической оценкой феномена военно-промышленной базы — является ли данная структура гомогенной или гетерогенной и каков структурообразующий или ключевой параметр данной системы. В предлагаемой работе предлагается концепция гомогенной военно-промышленной базы и показатель уровня загрузки производственных мощностей на роль ключевого параметра.
• главная методологическая значимость предлагаемого подхода заключается в его системности, позволяющем представить военно-промышленную базу как часть метаорганизационной системы управления оборонно-промышленным потенциалом и установить наиболее ее существенные связи с другими системами.
• Выделение параметра "загрузка производственных мощностей" в качестве ведущего параметра военно-промышленной базы, отвечающего за поддержание метасистемного равновесия (равновесия военной промышленности, оборонного планирования, гражданской промышленности и государственного бюджета в целом), позволяет определить этот параметр в качестве ключевого показателя конкурентных стратегий оборонных компаний. Последние, действуя в метасистемной среде, вынуждены в своем стратегическом развитии учитывать воздействие не только рынка военных закупок, но и смежных систем. Стабилизация указанного параметра путем политики реструктуризации представляет собой главный компонент конкурентоспособности оборонных компаний, ибо он в наибольшей степени отвечает специфике хозяйствования компаний данного рода, чья продукция не только является чистым общественным товаром, но и косвенно содействует развитию гражданской промышленности, воздействует на оборонное планирование и государственный бюджет.

Контрольные вопросы.

1. В чем отличия потребительных характеристик товара на рынке военных закупок.
2. По какому принципу устанавливаются цены на продукцию оборонного назначения.
3. 3.Как ведет себя цена на продукцию рынка военных закупок при сокращении спроса.
4. Почему на рынке военных закупок не действует принцип "очистки рынка".
5. В чем особенности поведенческих характеристик конкуренции на рынке военных закупок.
6. В чем отличия понятий "военно-промышленная база" и "военная промышленность".
7. В чем заключается различие между гомогенным и гетерогенным подходом к анализу военно-промышленной базы.
8. Что такое метаорганизационная система управления военными закупками и какие подсистемы входят в её состав.
9. Какой параметр является ключевым для обеспечения устойчивого функционирования военно-промышленной базы и всей метаорганизационной системы управления военными закупками.
10. Что такое каузальный анализ.

Глава 2. Теория рынка военных закупок.

Центральными характеристиками любого рынка считается спрос и предложение, точнее, то реальное содержание, которое скрывается за этими формализованными категориями. Применительно к рынку военных закупок также можно говорить об общественных институтах, системе взаимоотношений субъектов спроса и предложения. Какие же реальные составляющие конституируют содержание категорий спроса и предложения на данном рынке. На наш взгляд можно использовать широко известное в зарубежной литературе понятие "военно-промышленная база" (Defense Industrial Base) для характеристики предложения на рынке военных закупок. Военно-промышленная база — это совокупность компаний — оборонных подрядчиков, связанных контрактными отношениями друг с другом и с государством как конечным заказчиком.

Содержание категории спроса на рынке военных закупок лучше всего раскрывает понятие "система оборонных закупок" (Defense Acquisition System) или "военно-контрактная система" (Defense Contract System) — совокупность законов и нормативных актов, регулирующих правила и процедуры закупок оборонной продукции государством.

Центральный пункт теоретической оценки рынка военных закупок, от которого отталкиваются все последующие направления исследований — это признание особого, не чисто рыночного характера взаимоотношений продавца и покупателя. Давно установлено, что трактовать данный рынок с точки зрения условий свободной конкуренции — теоретический абсурд, хотя, как будет показано далее, некоторые теоретики и практики управления военными закупками предлагали рассматривать его именно в данном измерении.

Если рассматривать рынок военных закупок с точки зрения исследовательской парадигмы индустриальной организации, то экономические условия данного рынка описываются как комбинация олигополии и монопсонии. Западные классики теории промышленной организации Дж. С. Бэйн,²³ М. Пек и Ф. М. Шерер²⁴ заложили именно такое понимание рынка военных закупок. На стороне предложения выступают производители высокосложных систем вооружений — первичные подрядчики, являющиеся т.н. системными интеграторами узлов и подсистем, поставляемых субподрядчиками различных ступеней технологической цепочки. На стороне спроса действует государство в лице закупочных органов министерства обороны и других "силовых" ведомств, являющееся обладателем монопсонической власти единственного покупателя.

Проведем сопоставительный анализ рынка военных закупок и рынка совершенной конкуренции для более четкого контрастирования их отличий.

Первая, уже упомянутая черта рынка военных закупок, монопсоническое положение государства и олигополистическое положение производителей. По теории рынка совершенной конкуренции количество производителей и покупателей неопределенно велико для осуществления контроля как за спросом, так и за предложением. Кроме того, ввиду существования значительного количества государственных регулирующих актов и инструкций, на данном рынке не действуют конкурентные рыночные силы, которые типичны для классического рынка монопсонии. Поэтому, многие западные ученые признают, что рынок военных закупок не может быть адекватно оценен в традиционных категориях парадигмы структуры отраслевых рынков. Экономист Уолтер Адамс выразил суть рынка оборонных закупок США как "закрытой системы продавца и покупателя", которая "не поддается анализу обычными экономическими средствами".²⁵

Тогда как свободный рынок отличается низкими барьерами для миграции компании, рынок военных закупок имеет объективно обусловленные и трудно преодолимые границы как для входа новых компаний, так и для выхода "старых", пожелавших уйти из военного бизнеса фирм. Высокие барьеры входа связаны как с технологическими, так и с институционально-юридическими причинами. Значительный объем инвестиций в специализированное оборудование, технологию и рабочую силу выступает одновременно в виде препятствия для входа на рынок и сдерживающее средство ухода с рынка, ибо очень трудно найти покупателей для таких специфичных активов. Институционально-юридические причины связаны с получением необходимых лицензий для производства оборонной продукции, завоеванием доверия у государственных закупочных органов. Кроме того, как показывает опыт функционирования крупнейшего в мире национального рынка военных закупок США, крупнейшие военные подрядчики способны создавать чрезвычайно изощренные механизмы, предотвращающие приток новых компаний на данный рынок в целях предотвращения конкуренции.

В 90-е годы группа американских экономистов, исследующих рынок военных закупок, разрабатывают концепцию воздействия подрядчиков на механизмы перераспределения бюджетных средств. Суть этой концепции, впервые разработанной Дж. Лейтцелем²⁶ заключается в том, что министерство обороны рассматривается как регулятор, захваченный интересами крупнейших подрядчиков и действующий в их интересах. Весьма интересна аргументация, приводимая в обоснование данного положения, ведь подобные сентенции хорошо знакомы российским экономистам еще с советских времен яростного обличения "смычки генералитета и "торговцев смертью" в рамках агрессивного военно-промышленного комплекса". Современная трактовка ведущей роли крупнейших оборонных подрядчиков на рынке военных закупок заключается в парадоксальной цепочке рассуждений. Крупнейшие подрядчики сознательно идут на широкомасштабные финансовые нарушения в ходе выполнения оборонных заказов. Вскрытие фактов злоупотреблений привлекает общественное внимание к данному рынку, Конгресс возбуждает процедуры расследований, от которых в целом страдают все компании, действующие на данном рынке. Общественный резонанс уже сам по себе является средством, предотвращающим приток новых компаний, ибо потенциальные новички будут запуганы перспективами усиленного контроля за их деятельностью. Кроме того, дополнительная деятельность по расследованию злоупотреблений является частью механизма, максимизирующего общественные трансферты в пользу оборонного сектора, т.к. данная деятельность направлена на уверение публики в том, что теперь то общественные ресурсы не будут растрачены оборонными компаниями. А что касается наказаний конкретных виновников воровства бюджетных фондов, то крупнейшие подрядчики, даже уличенные в нарушениях, не могут быть подвергнуты суровым санкциям, и уж тем более, отлучены от заказов в силу их особого незаменимого положения системных интеграторов сложных систем вооружений. Тем самым, система надзора за деятельностью компаний на рынке оборонных закупок приводит к перераспределению доходов от мелких невлиятельных в пользу крупнейших влиятельных подрядчиков.

Эмпирическую проверку данного каузального анализа предприняли экономисты Чикагской школы в известном и влиятельном "Журнале политэкономии".²⁷ Они проанализировали значительный массив статистической информации, касающейся сведений о доходах, прибылях, динамики курсовой стоимости акций оборонных подрядчиков, разделенных на две группы: первые сто ведущих и остальные непривилегированные подрядчики. Исследования показали, что крупнейшие подрядчики, даже, несмотря на большую величину начисленных штрафов, показали более высокую прибыльность, чем подрядчики второй группы. Падение курсовой стоимости акций компаний в результате объявлений о расследованиях злоупотреблений, также дифференцировано по группам подрядчиков. Большие потери отмечены для мелких подрядчиков, и меньшие потери всегда несли ведущие сто крупнейших подрядчика. Общий вывод авторов состоит в том, что в результате расследований злоупотреблений влиятельные подрядчики страдают в меньшей степени, чем невлиятельные, что самым непосредственным образом сказывается на дальнейших возможностях компаний бороться за оборонные заказы. Тем самым, крупнейшие подрядчики весьма изысканным способом возводят барьеры входа на рынок военных закупок и ограждают себя от потенциальной конкуренции.

Весьма своеобразны экономические характеристики самого товара, покупаемого на рынке военных закупок.

Во-первых, каждый вид товара (оружие или система вооружений) чрезвычайно дорог и покупается в сравнительно небольших количествах. Для свободного рынка, наоборот, характерны относительно небольшая цена и большое количество покупаемых товаров.

Во-вторых, продукция каждого военного производителя различается между собой по технико-эксплуатационным, качественным характеристикам гораздо значительнее, чем продукция производителей определенного рынка гражданской продукции. Тогда как рынок совершенной конкуренции подразумевает однородную продукцию с отсутствием признаков дифференциации.

В-третьих, полную выгоду или потребительную стоимость купленного товара на гражданском рынке получает конкретный покупатель; на рынке военных закупок эффект от покупки и последующего потребления распределяется на все общество. Рынок военных закупок, таким образом, является рынком общественных товаров, причем в наиболее четком смысле этого слова.

Объемные характеристики рынка военных закупок и типичного рынка совершенной конкуренции определяются совершенно разными способами. Обычный рынок гражданской продукции, близкий к принципам функционирования совершенно конкурентного рынка формируется в результате взаимодействия продавцов и покупателей. Спрос покупателей вызывает рост предложения, и, наоборот, сами производители могут в известных пределах стимулировать спрос покупателей. В обоих случаях размеры рынка определяются взаимодействием субъектов этого рынка. Рынок военных закупок не подвержен влиянию субъектов спроса и предложения в той же степени, как и гражданские рынки — его размеры определяются "третьей силой" в лице законодательного органа страны, утверждающего бюджет военных закупок.

Следующий крупный блок специфических характеристик рынка военных закупок — вопросы ценообразования на производимые товары. Здесь отличия двух сравниваемых типов рынков особенно заметны.

Во-первых, достаточно очевиден неконкурентный, монополистическо-олигополистический механизм установления цены на рынке военных закупок.

Во-вторых, цены на рынке военных закупок, в конечном счете, устанавливаются прямо пропорционально индивидуальным издержкам каждого отдельного подрядчика. В отличие от этого, цены на свободном рынке устанавливаются по модели цены производства, согласно теории Рикардо-Маркса, или на основе равенства предельных издержек и предельной полезности согласно маржиналистскому направлению неоклассической теории.

В-третьих, монопсонический характер спроса и олигополистический характер предложения на рынке военных закупок приводит к повышению цены на производимую продукцию при сокращении спроса, а не наоборот, как на рынке совершенной конкуренции. Решающую роль при объяснении данного феномена играет ярко выраженный положительный эффект масштаба, действующий в военном производстве. Ввиду высокой роли постоянных издержек в военном производстве, снижение цен на производимую продукцию возможно лишь благодаря увеличению объемов спроса, а не в результате ужесточения конкуренции производителей. Данная важнейшая черта рынка военных закупок определяет основные особенности конкурентной борьбы военно-промышленных корпораций. Они конкурируют прежде всего путем приспособления объемов производства и качественных характеристик продукции к изменению условий спроса, а не за счет сокращения цен при сохранении неизменных объемов производства.

В-четвертых, из предыдущего очевидно, что гораздо более важным фактором ценообразования на рынке военных закупок являются качественные и эксплуатационные характеристики товара в течение его жизненного цикла, чем собственно издержки и стоимость изготовления продукции. На рынке совершенной конкуренции продажная цена товара является определяющим фактором сделки.

В-пятых, для рынка военных закупок характерна стабильная повышательная тенденция динамики цен во времени. Рынок совершенной конкуренции, наоборот, отличается флуктуацией цен во времени, в зависимости от таких факторов как фаза делового цикла, уровень технологии, режим конкуренции, и пр.

В-шестых, в отличие от рынка совершенной конкуренции рынок военных закупок отличает отсутствие выравнивания прибылей с образованием нулевой экономической прибыли в долгосрочном периоде. Дифференциация прибылей как внутри отдельных секторов военно-промышленного рынка, так и между различными оборонными компаниями подтверждено многочисленными исследованиями, одно из которых приведено выше.

В-седьмых, прибыли оборонных компаний, несмотря на всевозможные ухищрения последних, все равно формируются под непосредственным надзором государства в виде определенной наценки на издержки производства. Прибыли компаний действующих на рынке совершенной конкуренции формируются вне всякой связи с государственным регулированием и являются вознаграждением за умелое "использование" конкурентных рыночных сил.

В-восьмых, теория равновесия на рынке совершенной конкуренции предполагает возвращение рыночных цен к равновесному уровню путем взаимных приспособлений спроса и предложения, происходит мягкое выравнивание или "очистка" рынка (market clearing), означающее ликвидацию эффектов перепроизводства или дефицита производимой продукции, а также, что особенно важно, устранение избыточных производственных мощностей. На рынке военных закупок в силу объективных институциональных причин отсутствуют механизмы рыночной очистки, т.к. факторы спроса задаются малопредсказуемым по годам бюджетным планированием. Поэтому рынок военных закупок как никакой другой характеризуется отсутствием ценовой флуктуации и рыночного выравнивания спроса и предложения. Периоды повышенного спроса на военную продукцию характеризуются состоянием дефицита, а периоды сокращения спроса — перепроизводством продукции и избытком производственных мощностей. Глобальный спад спроса на оборонную продукцию в мире и соответствующее сокращение мировых расходов на закупку вооружений со второй половины 80-х гг. прекрасно иллюстрируют данную особенность рынка военных закупок. К сожалению, наиболее отчетливую иллюстрацию данной закономерности демонстрирует опыт российский военной промышленности 90-х гг. с постоянными проблемами неоплаченного оборонного заказа и избыточных оборонно-промышленных мощностей, дебатами о необходимости реструктуризации оборонного комплекса страны. Отсутствие механизмов очистки рынка, решающая роль элементов спроса на рынке военных закупок определяют суть конкуренции производителей как постоянный поиск способов наиболее эффективного приспособления параметров предложения продукции к изменчивым параметрам спроса. Как будет показано в дальнейшем, компании, действующие на рынке военных закупок, в качестве стержневого компонента стратегии конкурентоспособности используют стратегию слияний и поглощений в качестве наиболее эффективного способа реструктуризации активов в плане приспособления последних к изменчивым условиям спроса государства.

Некоторые отличия характеристик спроса на обоих анализируемых рынках также требуют дополнительного прояснения с точки зрения экономической теории.

• Прежде всего, если на рынке совершенной конкуренции спрос достаточно эластичен по цене, то на рынке военных закупок чувствительность спроса к цене чрезвычайно маловероятна. Здесь спрос реагирует на потенциальные угрозы во внешнеполитической сфере, доступность и эффективность новых военных технологий, наконец, на лоббистскую деятельность военно-промышленных компаний, но вряд ли повышение или понижение цен предложения оборонной продукции станет решающим фактором при решении покупателя совершать покупку.
• Если на рынке совершенной конкуренции покупатель обычно имеет право выбора потратить всю сумму на покупку немедленно или сберечь её (полностью или частично) для более поздних покупок, то на рынке военных закупок покупатель — министерство обороны и другие соответствующие ведомства вынуждено расходовать все выделенные ассигнования в течение финансового года, ибо рискует потерять выделенные средства.

Некоторые отличия поведенческих аспектов конкурентной борьбы производителей на сравниваемых рынках весьма важны с точки зрения экономического анализа. Если на рынке совершенной конкуренции соперничество компаний ведется за определенный сегмент или часть сегмента рынка, то на рынке военных закупок конкуренция носит абсолютный характер: победивший получает все, проигравший ничего. Разумеется, практика военных закупок всегда богаче её теории, и государство и компании находят варианты смягчения поражения в конкурентной борьбе путем развития перекрестных субподрядных отношений конкурирующих производителей, разделения выполнения контрактов на различных стадиях его выполнения, диверсификации поставок по различным государственным ведомствам и экспортным потребителям, и пр. Тем не менее, степень риска операций на рынке военных закупок неизмеримо выше именно за счет абсолютного характера конкуренции.

Чрезвычайно интересно, что содержательная часть конкуренции производителей в виде разработки изощренных технологий на стадиях поисковых НИОКР, прикладных разработок, испытаний опытных образцов всегда ведет к увеличению издержек производства, поскольку дизайн и технические характеристики разрабатываемых вооружений непрерывно усложняются. Конкурентная борьба на рынке совершенной конкуренции, наоборот, согласно классическим канонам соперничества компаний приводит к сокращению издержек и цен. Конечно, нельзя полностью отрицать роль ценовой конкуренции на рынке оборонной продукции. Как показывает опыт приспособления оборонных подрядчиков США к сокращению ассигнований на закупку вооружений, компании уделяют большое значение сокращению операционных издержек в качестве средства повышения конкурентоспособности заявок на новые контракты. Но, тем не менее, глобальное значение ценоповышательных факторов совершенствующихся военных технологий является главным эффектом конкуренции на рынке военных закупок.

Итак, все отмеченные различия рынка совершенной конкуренции и рынка военных закупок позволяют утверждать, что экономический анализ последнего с использованием только традиционного инструментария современной микро и макроэкономики не позволяет адекватно оценить все причинно-следственные связи военной экономики и выявить все значимые факторы конкуренции военно-промышленных компаний. Отсюда не следует, что экономическая теория бессильна в анализе столь специфического рынка и последний превращается в предмет исследования политологов, специалистов по военной политике и стратегическим отношениям, социологам и бихевиористам, и пр. Хорошо известно, что многие опробованные исследовательские инструменты и подходы традиционной экономикс с успехом используются в анализе рынка военных закупок и межфирменных отношений оборонных подрядчиков. К примеру, контрактные отношения первичного подрядчика и его поставщиков могут быть с успехом проанализированы в терминах и модельных уравнениях теории структур отраслевых рынков. Теория "второго лучшего" (second best) прекрасно характеризует взаимоотношения государства и оборонных подрядчиков. Тем не менее, рынок военных закупок как никакой другой впитывает воздействия прочих общественных процессов, поэтому наиболее продуктивный исследовательский подход должен включать междисциплинарный анализ субъектов данного рынка. Методологический плюрализм в исследовании данного рынка позволяет высветить те значимые причинно-следственные связи в системе военной экономики, которые остаются недоступными для формализованного экономического подхода. Принципиально важно то, что мультидисциплинарный подход способен объяснить те поведенческие аспекты конкурентной борьбы оборонных подрядчиков, которые остаются недоступными с позиций традиционного экономического анализа.

Контрольные вопросы.

1. В чем отличия потребительных характеристик товара на рынке военных закупок.
2. По какому принципу устанавливаются цены на продукцию оборонного назначения.
3. Как ведет себя цена на продукцию рынка военных закупок при сокращении спроса.
4. Почему на рынке военных закупок не действует принцип "очистки рынка".
5. В чем особенности поведенческих характеристик конкуренции на рынке военных закупок.

Глава 3. Управление государственными оборонными закупками (на примере США).

Контрактную систему военных закупок можно трактовать как институциональное воплощение спроса на рынке военных закупок. Раскрытые в предыдущей главе особенности спроса на рынке военных закупок предъявляют особые требования к содержанию военно-закупочного процесса, регулируемого контрактным законодательством и контролем за его исполнением. В отечественной экономической литературе имеется довольно богатый опыт исследования контрактных систем государственных закупок вообще и военных закупок в частности. В особенности хорошо освещены экономические аспекты контрактирования в США, где этот инструмент государственного управления экономикой представляет по сути основной метод государственной экономической политики. Поэтому в данной главе мы ограничимся теми малоизвестными особенностями контрактных систем, которые позволят лучше показать, каким образом регулирование спроса на рынке военных закупок может содействовать развитию эффективных форм конкуренции оборонных компаний с точки зрения общегосударственных интересов и сохранения метасистемного равновесия военно-промышленной базы.

Применяя к анализу спроса методологический прием, использованный выше при описании военно-промышленной базы как института предложения рынка военных закупок, мы попытаемся выделить тот набор характеристик военно-закупочной системы, который способствует гармонизации спроса и предложения в целом, или сокращению неприемлемых разрывов между ними, которые не могут быть сбалансированы в краткосрочном периоде. Причем, спрос на рынке военных закупок как и на любом другом рынке всегда является более динамичной компонентой равновесия, поэтому к нему предъявляются повышенные требования в плане достижения не только гармонии на данном рынке, но и сохранения общего метасистемного равновесия при взаимодействии военной промышленности с другими системами (государственный бюджет, гражданская промышленность, национальная оборона и геостратегические интересы).

Логично предположить, что в составе компонентов спроса на рынке военных закупок есть то центральное звено, которое в наибольшей степени способствует гармоничному взаимодействию с институтами предложения и предохраняет данный рынок в целом от неприемлемых дисбалансов. Кроме того, не будет нарушением законов логики предположить, что это звено должно непосредственно взаимодействовать с центральным стабилизирующим компонентом предложения рынка военных закупок, т.е. с уровнем загрузки производственных мощностей. По нашему мнению таковым является стабилизация военно-закупочного процесса на основе применения таких форм контрактирования, которые содействуют долгосрочному планированию инвестиционной деятельности и технологического развития оборонных компаний. Ниже мы подробно рассмотрим конкретные формы стабилизации закупочного процесса, но пока отметим, что данный компонент контрактной системы имеет непосредственное отношение к стабилизации загрузки производственных мощностей военно-промышленной базы. Чем более предсказуемы запросы государства на рынке оборонных закупок, тем легче подрядчикам в своей деловой стратегии следовать принципу оптимизации загрузки производственных мощностей и повышения тем самым конкурентоспособности своей продукции. И наоборот, как покажут исследования особенностей конкуренции на рынке военных закупок, государство может использовать подобную конкуренцию с выгодой для себя только в том случае, если оно учитывает фактор загрузки производственных мощностей оборонных подрядчиков при организации конкурентных закупок.

3.1. Бюджетно-административное управление военными закупками в США

Организация военных закупок — это настоящее искусство государственного управления для любой страны. Каждая развитая страна Запада имеет свою отлаженную систему закупок военной продукции. Тем не менее, как показывает опыт последних лет, проблем в этой области немало как у западноевропейских стран, так и в самих США.

Военно-закупочная система США работает в долгосрочном плановом режиме, это означает, что экономический механизм планирования, существующий в ОПК, охватывает макроэкономические отношения, но не распространяется на регулирование хозяйственной деятельности подрядчиков. Макроэкономические цели, воплощенные в планировании, складываются из военно-стратегических, военно-политических и военно-ресурсных планов, а также финансового плана. Разработку этих планов осуществляет высшее государственное руководство США, а основным инструментам, увязывающим наметки каждого плана воедино, является система ППБ (Планирование-программирование-бюджетирование). Система ППБ и военно-контрактная система многократно и подробно исследована в ряде работ российских ученых, поэтому здесь мы остановимся лишь на проблемах бюджетирования в ракурсе взаимоотношений между субъектами разработки и исполнения бюджета.

В последние годы в военно-закупочной системе США с особой четкостью проявляются недостатки, связанные с дефектами военно-финансового планирования, т.е. разработкой и исполнением бюджета. Крупные болезни военно-закупочной системы, такие как постоянные завышения цен, растраты ресурсов, отставание военных программ от графиков и, наконец, чрезмерный упор на административный контроль за подрядчиками, частично обязаны недостаткам бюджетного процесса. Главный изъян современного военного бюджетирования США — это недостаток стабильности в военно-финансовом планировании, что особенно четко выявилось после торможения рейгановского наращивания военных расходов в середине 80-х годов и начала реального сокращения военных расходов на рубеже 80-90-х годов.

Как известно, военное программирование в США осуществляется на основе "Пятилетней военной программы", являющейся основным звеном всей системы ППБ. Планирование развития вооруженных сил определяется в этом документе на 10-летний период, а финансовые, материальные и людские ресурсы планируются на 5-летний период. Однако окончательное выделение финансовых средств производится Конгрессам лишь на 1 год и повторяется ежегодно. Таким образом, военно-ресурсное планирование Пентагона входит в противоречие с финансовым планированием Конгресса. Если, например, Конгресс решает изменить те или иные бюджетные запросы администрации, то неизбежно следуют деформации в закупочных намерениях Пентагона не только на данный год, но и на последующие несколько лет. Эти деформации неизбежно сопровождаются сокращением количества вооружений, покупаемых на суммарные (по годам) выделенные средства и, соответственно, повышением стоимости каждой единицы оружия.

Реформаторские усилия конца 80-х гг., осуществленные по рекомендациям комиссии Паккарда, работавшей в 1984-87 гг., предусматривали переход к двухгодичному бюджету Министерства обороны, начиная с 1986 финансового года, но окончательный бюджет Пентагона по-прежнему стал утверждаться Конгрессом на один год. Нестыковка военно-ресурсного и финансового планирования выражается в снижении эффективности расходования бюджетных средств, но кто из субъектов управления виноват, и что именно должно быть исправлено трактуется неоднозначно среди американских ученых.

Критика администрации и Пентагона касается нереалистичного военно-стратегического и военно-ресурсного планирования. Критики утверждают, что военно-политические цели, преследуемые руководством США, перестали соответствовать реалистичному подбору ресурсов. Поясним это на конкретном примере.

В ходе рейгановского подъема в военном финансировании различные части бюджета росли неодинаково. Так, "инвестиции", объединяющие военные закупки, НИОКР и строительство, выросли в реальном измерении на 104% с 1980 по 1985 гг., в то время как весь бюджет - на 48%, а расходы на военный персонал, например, только на 8%. В результате, доля "инвестиций" в военном бюджете выросла за эти годы с 33 до 48%.²⁸ Но поскольку не все отпущенные средства (фонды) расходуются в данном году, т.к. многие виды современного орудия закупаются в течение многих лет партиями, то создается неизрасходованный запас средств, который ускользает от контроля Конгресса и который Пентагон может тратить самостоятельно. Доля таких неподконтрольных расходов подскочила до 40% от всего военного бюджета в 1987 г. К концу 1990 г. сумма выделенных, но неизрасходованных финансовых средств в распоряжении Пентагона составила 260 млрд. долл. Кроме того, бурное финансирование НИОКР, особенно прикладных, в 8О-е годы (рост на 92% с I980 по 1989 гг.; в реальном выражении — более чем любая другая статья военного бюджета) создало огромный пресс, давление на закупки в 90-е, т.к. были доведены до производственной стадии поколения нового оружия (истребитель F-22 , вертолет LHX и др.).²⁹ Эта тенденция получила название "встречной волны" в военном финансировании, т.е. гора счетов за заказанное, и уже разработанное, но еще не поставленное оружие. Эта волна стала "захлестывать" военный бюджет в 90-е годы, что приводило к поочередным пересмотрам количеств закупаемых новейших вооружений и сокращению общего объема средств, выделяемых на каждую программу. Особенно показательна в этом плане история с программой новейшего истребителя пятого поколения F-22. Первоначальные планы Пентагона закупить 438 самолетов данного типа на общую сумму 71 млрд. долл. не раз наталкивались на противодействие Конгресса, который к 1997 г. сократил намечавшееся количество до 339 шт., а в начале 2000г. предпринял очередную атаку на данную программу под воздействием расследований Главного счетного управления, раскрывшего немалые перерасходы средств, выделенных на программу.³⁰

Вторая, не менее опасная, финансовая проблема, охватившая Пентагон на рубеже 80-90-х гг., — это растущие расходы на эксплуатацию, содержание и ремонт уже поступивших в ходе рейгановского бума закупок вооружений. Ее назвали "волной на корму", которая съела, по некоторым оценкам, 55% военного бюджета в 1988 фин.году. Это были деньги на горючее, ремонт и людей, которые нужны для поддержания оружия в боеготовном состоянии.

Ряд аналитиков полагают, что неоправданно быстрый рост военных ассигнований и расходов в первой половине 80-х годов не был достаточно разумно обоснован стратегически и, особенно, не увязан в долгосрочном плана с финансовыми ресурсами. Например, Генеральный инспектор Пентагона Ч. Бушер еще в начале рейгановского военного подъема выражал озабоченность о потенциальных последствиях неконтролируемого быстрого наращивания расходов.³¹

Рассмотрим подробнее проблему "встречной волны". В сложившемся дисбалансе военно-стратегического и финансового планирования у Пентагона появилась возможность начать как можно больше исследовательских программ в рамках данного ограниченного годового бюджета военных НИОКР. Таким образом, закладывается своеобразный "нулевой цикл" для многих программ производства оружия, вдобавок происходит распыление средств по многим исследовательским программам. Затем, когда ежегодная стоимость каждой программы начинает постепенно возрастать (т.е. требует возрастающих объемов финансирования по мере приближения к производственной стадии), да к тому же стартуют новые исследовательские программы, а бюджетных средств явно не хватает для продолжения финансирования по заданным ранее планам, происходит простое сокращение ежегодных средств, отпускаемых на каждую программу, при сохранении всех их "на плаву", т.е. хорошо известное «распыление средств», существующее при выполнении государственных программ в России.

Рассмотрим последствия распыления средств при сохранении финансирования программ. Этот процесс получил название "растягивание" программы (Production Stretch-out). При сокращении текущего финансирования программа "растягивается" на более продолжительный период разработки и производства, но тогда ежегодные издержки на выполнение программы растут, т.к. недостаток финансирования оборачивается снижением эффективности исследовательских работ и низким темпом производства (production rate), когда, например, фирма вынуждена строить самолеты со "скоростью" 1 шт. за 2 месяца. Возросшая стоимость единицы оружия (за счет увеличения постоянных издержек) не позволяет в следующем году закупить планировавшееся количество, поэтому финансирование опять сокращается, темп производства снижается еще больше и т.д. Получается замкнутый круг, оборачивающийся огромными перерасходами средств. Например, известный ракетный комплекс "Пэтриот" "растягивался" при закупках дополнительно на 3 года. Независимый анализ показал, что это дополнительное растягивание добавило около I млрд. долл. по всей закупочной программе. На эти деньги можно было закупить дополнительно 1760 ракет "Патриот".

Возвращаясь к примеру с истребителем F-22 эффект "растягивания" программы можно проиллюстрировать следующим образом. Согласно заявлению начальника управления закупками военно-воздушных сил США, расходы на первоначальную программу закупок 438 самолетов составляли 48 млрд. долл., а после сокращения количества истребителей до 339 ожидаемые валовые расходы должны были снизиться всего на 5 млрд. долл.³² Тем самым, сокращение объема заказываемых самолетов увеличило предполагаемую стоимость одного истребителя с 109 до 126 млн. долл.

Второй крупный пункт критики Пентагона касается нереалистично низких оценок требуемых сумм финансирования программ. Обычно подрядчики и Пентагон намеренно занижают стоимости многих программ для того, чтобы включить их в военный бюджет. После того как программа включена в бюджет или на американском военно-закупочном жаргоне "втащила свой нос под тент", обнаруживается, что ее стоимость начинает резко расти, что вынуждает законодателей урезать ежегодное финансирование и "растягивать" программы.

Интересы Конгресса и Пентагона смыкаются, когда речь заходит о "растягивании" программы с тем, чтобы не допустить ее закрытия. Но зачастую, Конгресс оказывается виновен во многих случаях плохого управления программами, т.к. не обеспечивает подлинной бюджетной стабильности. Выделение средств по военному бюджету на один год лишает Конгресс долгосрочного перспективного видения, но вынуждает к текущему контролю за расходованием бюджетных средств. Стремление держать в "узде" Пентагон и подрядчиков вынуждает Конгресс наращивать поток законов, биллей, указаний, инструкций и т.д. Ясно, что только издержки на деловую переписку требуют огромных расходов, и в то же время эффективность текущего "надсмотра" Конгресса над закупочным процессом постоянно снижается, т.к. цены на оружие завышаются, ресурсы растрачиваются и т.д. Это вынудило бывшего председателя сенатской комиссии по делам вооруженных сил С. Нанна поставить вопрос на специальных слушаниях в Конгрессе: "Являются ли проблемы в нашей закупочной системе отражением недостатков и недоработок в законах и регулирующих актах или слабостью в организации и управлении процессом"³³.

Итак, сложившаяся система макропланирования не согласована по целям и ресурсам и нe обеспечивает долгосрочного планирования и выполнения военно-экономических планов. Все американские аналитики сходятся на мысли о том, что нужна бюджетная стабильность в закупочном процессе, под которой подразумевается минимизация изменений в военном бюджете на протяжении достаточно долгого периода времени. Очевидно, что для этого нужен переход от одногодового к многолетнему военному бюджету. Зависимость размеров бюджета от ежегодных обсуждений и утверждения в Конгрессе не стимулируют долгосрочное планирование производства самими военными подрядчиками. Бюджетная нестабильность не сдерживает, а, наоборот, поощряет излишнюю активность последних в следующих направлениях: I) подрядчики усердствуют в извлечении быстрых прибылей, а не нацеливаются на долгосрочные инвестиции; 2) направляют средства на лоббирование Конгресса и Пентагона с тем, чтобы добиться выгодных для себя решений; 3) ищут доступ к "внутренней" информации Пентагона через консультантов (проблема "черного рынка"). Остановимся подробнее на этих и некоторых других формах контрактного поведения подрядчиков, которые приводят к негативным последствиям для закупочного процесса, выражающимся в растрате бюджетных средств.

3.2. Военно-контрактная система и бюджетные растраты.

Военная экономика любой страны не может функционировать без жесткого государственного административного контроля. Иначе, конкурентное поведение подрядчиков на рынке военных поставок неизбежно будет выливаться в криминальные формы. Например, для США весьма болезненна проблема т.н. "черного рынка" в военных закупках или торговли "внутренней информацией" Пентагона. Многие подрядчики стремятся узнать нелегальными путями сведения о требованиях Пентагона к тому или иному виду оружия заранее, до объявления официальных конкурсных торгов, что позволяет лучше подготовиться к торгам, и тем самым, выиграть контракт. Например, в ходе только одного расследования Конгресса в 80-е гг., выяснилось, что в нелегальную торговлю "внутренней информацией" Пентагона вовлечено 30 официальных чиновников Министерства обороны (они выступали в роли "консультантов" подрядчиков) и 10 военных концернов, среди них такие гиганты как Northrop, McDonnel-Douglas, ТРВ, Boeing, Litton.³⁶

Представляют интерес размышления глубокого знатока системы военных закупок США, автора двух книг, сотрудника контрольных органов министерства обороны США Э.А. Фитцжеральда: "Причина (обманов, и т.п. - С.Т.) состоит в том, — говорит он, — что у нас налицо гибкая, уступчивая интерпретация того, что разрешено, что есть честная цена, что есть секретность и т.д .... Сумасшедшие правила, которые применяются в отношениях между крупными подрядчиками и правительством, заведующим хозяйством внутри Пентагона, определяют правила закупок, которые сделаны умышленно расплывчатыми, податливыми, поэтому то, что кажется воровством, становится легальным".³⁵

В таких условиях просто неизбежны различные нарушения со стороны подрядчиков. А с другой стороны, военное ведомство в нужный момент может изменить стандарты качества и боевых характеристик, предъявляемых к оружию, так что одна какая-либо предпочитаемая фирма могла бы успешно обеспечить, не удовлетворяя в то же время ни одному пункту контракта в его оригинальном варианте.

В системе военных закупок бывшего СССР существовала похожая ситуация: решение о приобретении того или иного вида оружия принималось в результате острого соперничества крупнейших военно-промышленных групп и их лобби в высших органах власти (напр., ОКБ Сухого и Микояна). Поскольку число альтернативных разрабатываемых видов однотипных вооружений было велико,³⁶ то и соперничество было острым, а огромные ресурсы, вовлекаемые в военное производство, растрачивались напрасно.

Проанализируем некоторые конкретные детали хозяйственных взаимоотношений государства и подрядчиков в США и России, акцентируя внимание на неэффективные формы контрактирования, обременительные для военного бюджета.

Одной из черт, характеризирующих неэффективность военных закупок, является использование контракта, который имеет труднопереводимое название "недоопределенный" (undefinitized) контракт. На бюрократическом лексиконе закупочных инструкций Пентагона это означает, что подрядчик получает заказ на изготовление оружия или на его модификацию, спецификации которого еще не определены и могут измениться. Подрядчику разрешается начать работу или, по крайней мере, начать расходовать деньги до того, как цена будет согласована с правительством. Использование "недоопределенных" контрактов на практике выливается в преждевременные решения о закупке оружия с сомнительными техническими и качественными характеристиками ввиду неотлаженности технологической базы производства и давления военных подрядчиков на органы закупок Пентагона. На необходимость более тщательного испытания образцов вооружений перед решением об их закупке с целью избежать дорогостоящей реконструкции и доводки после размещения оружия указывал Генеральный контролер США Ч.А. Бушер в слушаниях перед сенатской комиссией по делам вооруженных сил Конгресса США летом 1988 г. Там же он подчеркивал, что испытания должны быть отделены от участия подрядчиков-производителей этих вооружений. В качестве одного из преимуществ советской военно-закупочной системы над американской Бушер называл более продолжительную стадию научно-технической доводки оружия и более всестороннее испытание прототипа перед серийной закупкой выбранного образца вооружений.

Но и в бывшем СССР военная экономика отличалась высоким уровнем изменений конструкционной и технологической документации (25% при работе над отдельным заказом). Это вело к частым внеплановым снятиям ряда изделий с производства и включением новых незапланированных. В целом, на долю несовершенств в технической подготовке и планирования производства в оборонных НПО приходилось 45% потерь рабочего времени, что естественно выражалось в излишнем расходовании денежных средств и материальных ресурсов.³⁷

Опыт войны в Персидском заливе заставил Пентагон отказаться от преждевременной разработки и производства систем оружия. Поспешное решение о закупке новейшего бомбардировщика В-1 "Стелс" привело к тому, что самолеты В-1 большую часть войны простояли в ремонтных мастерских из-за многочисленных технических неполадок. Журнал "Форчун" отмечал, что "Пентагон планирует более разумный подход по принципу "сначала полетай, а потом покупай": новые прототипы оружия будут подвергаться широким испытаниям, прежде чем они будут приниматься на вооружение".³⁸

Еще одно последствие использования "недоопределенных" контрактов заключается в том, что они гарантирует будущие перерасходы средств. Когда пересмотренная цена контракта окончательно установлена, затраты на изменения в параметрах товара иногда стоят больше, чем первоначальная стоимость всего контракта. Такая практика неизбежно приводит к формированию контрактов по типу "издержки плюс прибыль как процент на издержки". Весьма интересно, что подобное расточительное контрактирование не встречает сопротивления у правительственных чиновников. Более того, военный чиновник, руководитель программы имеет в своем распоряжении резервный фонд, чтобы покрывать любые непредвиденные увеличения издержек. Самое поразительно — управляющий находится под давлением военных инструкций и обязан избавиться от денег, на пентагоновском языке - "выполнить программу".

В американской литературе давно подмечено, что когда контракт выполняет один единственный подрядчик или существует единственный источник поставки³⁹ (Sole-Source Supplier) включатся антистимулы хорошей работы, т.е. подрядчик работает донельзя небрежно.

Типичный пример небрежности подрядчика и расточительства заказчика выглядит так. Допустим, военным понадобился молоток для выполнения текущей оборонной программы. Вместо того чтобы заказать молоток со склада или купить в магазине, они дают подрядчику по данной системе оружия контракт на "проработку проблемы". Затем вся деятельность подрядчика направляется на изготовление нового молотка, практически с нуля, с помощью имеющихся у него или у субподрядчика неприспособленных для такой пустяковой работы средств производства. В результате выполнения такого "контракта" молоток стоит намного выше обычного молотка, который можно купить в любом магазине. Например, если розничная цена молотка в обычном магазине составляет 8 долл. подрядчики продают молоток Пентагону за 435 долл., аналогичные цифры для гаечного ключа 5 и 763 долл., плоскогубец — 4 и 430 долл., отвертки — 1,5 и 265 долл., и т.д.⁴⁰

Стоит заметить, что "кастрюльная" конверсия в СССР весьма напоминала подобные казусы в военных закупках CША. Результат одинаков: безумный рост стоимости простейших изделий, т.к. издержки производства по сути не чувствуют конкурентного давления рынка.

Еще одной деталью хозяйственного механизма ОПК, пагубно влияющей на издержки и цены на военную продукцию является специфика отношений подрядчика и субподрядчика в ходе выполнения контракта. Поясним это вновь на примере с молотком. Допустим, что субподрядчик изготовил по субподряду молоток, включая в его стоимость все громоздкие затраты на его изготовление, начиная с расходов на начальные исследования "проблемы", и кончая, начисляемыми пропорционально прямым издержкам, накладными расходами и прибылью. После этого субподрядчик передает субподряд первичному подрядчику и тот добавляет к стоимости уже изготовленного изделия свои "издержки", которые, понятно, целиком состоят из накладных расходов. Мало того, дальше первичный подрядчик начисляет свою прибыль пропорционально не своим, а всем совокупным издержкам производства, в результате заказчик за один объем работы оплачивает минимум дважды включенную в цену контракта прибыль.

На практике подобная система многоступенчатых надбавок на цену одного изделия или "пирамида" прибылей оборачивается огромными перерасходами средств. Агентство по контролю за исполнением контрактов (DCAA) министерства обороны CШA провело проверку 310 единиц оборудования, которые были закуплены у первичного подрядчика через два уровня субподрядчиков. Выяснилось, что если бы правительство закупило оборудование непосредственно у изготовителя, то оно обошлось бы ему в 531 тыс. долл. Но, пройдя две ступени надбавок, цена на эту партию товаров составила для государства сумму в 1 млн. 433 тыс. долл.⁴¹

В советской системе военных закупок существовали схожие проблемы. При производстве сложной техники уровень комплектации (т.е. субподрядных поставок) достигал 70-80%. На начальном этапе конверсии в 1989-90 гг. поставщики конечной военной продукции (в частности, производители снятых ракет малой дальности) не отказывались от субпоставок, а затем предъявляли законченный объем работ к оплате. Государство вынуждено было одновременно оплачивать заказы на ненужное уже оружие и списывать остатки незавершенного производства.⁴²

Возможно ли добиться ощутимой экономии на закупках за счет устранения системы "пирамиды прибылей''? Американский опыт говорит о том, что это сделать довольно трудно, т.к. переключение на закупки у непосредственных производителей вызывает бурный рост трансакционных издержек, что объясняется увеличением затрат на переговоры с сотнями тысяч мелких компаний.⁴³

Рассмотрим еще один элемент военно-контрактного хозяйствования Пентагона. Это проблема начисления и распределения на готовый продукт т.н. накладных расходов. В военной экономике США так же как и в бывшем СССР практикуется установление накладных расходов в процентах от уровня прямых затрат. Правительственные инструкции требуют от подрядчиков равномерного распределения накладных расходов по изготавливаемым продуктам. Это принято для упрощения калькуляции издержек, т.к. накладными в хозяйственной практике Пентагона считаются любые издержки, связанные более чем с одной программой. Широкоизвестный специалист по закупочной системе Пентагона профессор Гарварда Дж.Р.Фокс в своей последней книге пишет: "При такой системе (системе равномерного распределения накладных расходов - С.Т.) цены на предметы, требующие небольшой обработки, искусственно раздуваются, а цены на крупные образцы вооружений искусственно снижаются".⁴⁴

В приведенной цитате Дж. Р. Фокс отражает официальную точку зрения Пентагона на систему начисления издержек, которая далека от истинного положения дел. В действительности (по данным известного знатока и критика системы военных закупок США, сотрудника контрольных органов ВВС Э. Фитцжеральда) подрядчики распределяют накладные расходы не равномерно, а пропорционально показателям прямых издержек (в часах рабочего времени или долларах). Получается, что никакого выравнивания издержек (как это следует из приведенной цитаты из книги Фокса) не происходит.⁴⁵ Это означает, что изделия, требующие крупных прямых затрат становятся мощной базой для пропорционального начисления накладных расходов, что приводит к чрезмерно завышенным ценам на военную продукцию. Государство вынужденно оплачивать все раздутые издержки, т. к. нормы накладных расходов обговариваются между государством и подрядчиком в ходе переговоров по заключению контракта, т.е. до начала производства.

Какими путями можно добиться снижения накладных расходов? Во-первых, американский опыт говорит о том, что их трудно сократить непосредственно. Важнейшие статьи накладных расходов, такие как НИОКР, техническая подготовка производства, а также многообразные издержки на "ведение бизнеса с Пентагоном" (участие в торгах, подготовка технологической и бухгалтерской документации, соблюдение требований государственного социального законодательства, и т.п.). Косвенные издержки научно-технического характера также трудно поддаются абсолютному сокращению, т.к. они встроены в систему жизнедеятельности военных корпораций на рынке оборонных закупок. Например, расходы на научно-технический персонал — не источник экономии на издержках для военных компаний. Чтобы сохранить квалифицированных специалистов в периоды спада военных заказов когда им не находится работы, подрядчики переносят расходы на их оплату из одной статьи накладных расходов в другую, сохраняя их содержание за государственный счёт. Кроме того, иногда подрядчики нанимают дополнительный персонал для компенсирования сокращения косвенных расходов с тем, чтобы не была сокращена цена проекта. Подобная гибкость в начисление издержек позволяет подрядчикам, сохранив научный потенциал, бороться за будущие контракты и в военной и в гражданских областях⁴⁶.

Административные методы контроля численности ИТР, судя по американскому опыту неэффективны, т.к. любой аппарат контроля означает увеличение государственных расходов, которые не всегда перекрывают экономию от самой административной деятельности. Отсюда вытекает второй аспект американского опыта снижения косвенных издержек — распределение накладных расходов на большую массу производимых изделий, т.е. относительное снижение накладных. Добиться этого можно двумя путями: либо увеличением серийности выпуска данного изделия, либо увеличением номенклатуры производимых изделий. Первый способ в последние годы потерял свое значение как в США, так и в России в результате сокращения закупок военной продукции. Поэтому менеджеры военных компаний особый упор делают на диверсификацию производственной деятельности, дабы рассредоточить заданную сумму накладных на большее количество продукции. При этом фирмы ищут варианты максимально близкой по технологии продукции, не увлекаясь настоящей конверсией, т.к. издержки осуществления последней в рыночной экономике велики и ощутимы для каждой компании.

Один из способов диверсификации — это инвестиции в гибкое производственное оборудование, способное к быстрой переналадке на выпуск другой продукции. По мнению некоторых ученых, внедрение гибких технологий становится оправданным и в военной промышленности, более того, это один из способов выживания в условиях сокращения закупок. Помимо инвестиций в оборудование возрастут и издержки на рабочую силу, т.к. рабочие овладеют смежными профессиями, но общее количество занятых сократится.⁴⁷

К проблеме накладных расходов непосредственно примыкает вопрос о военных спецификациях и стандартах, которые определяют требования к качеству вооружений. В настоящее время при заключении контрактов в министерстве обороны США и НАСА применяются десятки тысяч всевозможных стандартов и спецификаций, самым подробным образом регламентирующих вое действия подрядчиков на стадиях разработки, создания, производства и сбыта больших и малых технических систем, отдельных узлов и деталей. Естественно, что соблюдение требований всех стандартов и спецификаций уже само по себе дорого стоит и включается в конечную стоимость изделий. Достаточно сказать, что до 35% издержек производства военной техники приходится на оформление контрактов, на установление всех стандартов и спецификаций по их разработке и производству.⁴⁸ Кроме того, целая проблема возникает с моральным устареванием спецификаций. Удовлетворение всех требований, содержащихся в устаревших военных спецификациях зачастую создает барьеры, блокирующие перелив в военную отрасль технологических достижений.

Использование устаревших спецификаций и соответствующих им технологий вчерашнего дня составлял проблему и для отечественной военной промышленности. Американский исследователь инновационного механизма советского ОПК М. Эвангелиста отмечает, что в силу ненадежности поставок и частого невыполнения планов конструкторы вооружений в СССР не имели стимулов использовать новые технологии и разработки, а опирались на уже существующие компоненты. По его мнению, застой организационных связей — одна из причин замедления инноваций в военной промышленности СССР.⁴⁹

Указанные факты отражают общую тенденцию в развертывании научно-технического прогресса на современном этапе в плане соотношения его милитаризованного и гражданского компонентов, а именно: сегодня технологические продвижения в большей степени достигаются в мирной экономике, нежели в военных лабораториях.

3.3. Многолетние контракты как метод стабилизации закупочного процесса.

Шагом на пути к многолетнему бюджету является выдача т.н. многолетних контрактов по отдельным программам. В отличие от ежегодно утверждаемых, многолетние контракты означают, что величина ежегодно выделяемых средств определяется заранее на период, превышающий один год. Для таких контрактов Пентагон выделяет, прежде всего, программы закупок, которые предполагают массовое производство в течение сравнительно длительного времени при минимуме возможных технологических пояснений.

Руководство по организации военных закупок или дословно "Код федеральных регулирующих инструкций" определяет следующие критерии выделения многолетних контрактов:

1. Применение многолетних контрактов должно привести к сокращению общей суммы расходов на приобретение продукции;
2. Потребность министерства обороны в поставляемой продукции не должна сколько-нибудь существенно колебаться в период действия контракта;
3. В течение всего срока контракта военно-финансовые органы смогут получить достаточные фонды, чтобы избежать аннулирования контракта;
4. Техническая неопределенность конечной продукции невелика;
5. Прогнозные оценки будущей цены продукта сделаны на основе надежных и реалистичных финансово-экономических данных.

Основными положительными моментами использования многолетних контрактов являются:

• Экономия на закупках сырья и комплектующих, т.к. первичный подрядчик получает возможность заключать субподряды на длительные сроки и большие партии;
• эффект непрерывности производства, приводящий к реализации положительного эффекта масштаба;
• отсутствие ежегодных процедур переговоров, и, следовательно, сокращение трансакционных издержек;
• стимулирование подрядчиков к более масштабным инвестициям в оборудование, т.к. они получают гарантии окупаемости и полной амортизации.

Многолетние контракты известны в закупочной практике Пентагона еще с 60-х годов, но в 80-е произошел всплеск интереса к данной форме контрактирования в ходе общей реформации Пентагона. Увеличение доли многолетних контрактов — одна из инициатив Ф.Карлуччи, бывшего министра обороны, с которой он выступил еще в 1981 г. После одобрения Конгрессом Пентагон стал шире применять многолетние контракты, что дало экономию в 7,5 млрд. долл. с 1982 по 1988 гг. На 1989 фин. год Пентагон выделил 6 многолетних контрактов с суммой экономии 869 млн. долл. В проекте бюджета на 1990 фин. год Пентагон предложил многолетние контракты по З2 системам оружия, оценивая возможную экономию за весь срок закупок этих вооружений в 8,5 млрд. долл. В 1996 г. Пентагон одобрил 7-ми летний план закупок военно-транспортного самолета С-17, что должно снизить издержки приобретения единицы с 183 до 173 млрд. долл. или на 5 %. По расчетам экономия достигается за счет увеличения темпа производства с 12 до 15 самолетов в год, применения новых автоматизированных процессов сборки.⁵¹ Помимо текущей экономии ресурсов, подрядчиком привлекают государственные гарантии по долгосрочным контрактам, государство обязуется при аннулировании или сокращении объема заказа полностью компенсировать все их затраты, связанные с подготовкой производства (крупные оптовые закупки материальных ресурсов, затраты на приобретение дополнительных машин и оборудования).

Однако многолетние контракты порождают некоторые спорные моменты. Основной аргумент противников — уход Пентагона и подрядчиков от ежегодной проверки Конгрессом хода закупок по этим контрактам. Обычно Конгрессмены поднимают вопросы об "этике в правительстве", "вращающихся дверях", "злоупотреблениях и обмане", если обнаруживаются негативные факты по многолетним контрактам. Другой аргумент — это крайняя ненадежность некоторых новейших систем оружия, постоянное внесение конструкционных и технологических изменений в боевые и качественные характеристики. Закупки крупных партий оружия по многолетним контрактам могут обернуться как ухудшением боеготовности вооружений, так и крупными затратами на ремонт, исправлением недостатков и т.д. Именно этот фактор не позволил заключить многолетний контракт на поставку бомбардировщика В-2, т.к. он плохо зарекомендовал себя во время войны в Ираке. Конгрессмены вынуждены были "растянуть" программу В-2, выделив на 1992 год фонды только на продолжение исследований по этому проекту, приостановив закупки.

Переход к более длительному бюджетному циклу (2-3-5 дет) активно дебатируется в последние годы в США. Популярен аргумент, что США практически единственная развитая страна в мире со столь коротким сроком (I год) бюджетного выделения средств. Но для того, чтобы добиться долгосрочной ориентации в финансовом планировании, одного перехода на многолетний бюджет недостаточно. Требуемый эффект можно достичь, проводя соответствующие организационные изменения в подсистеме планово-административного управления военными закупками. Рассмотрим соответствующие направления.

3.4. Некоторые тенденции реформ административного управления закупками.

Первое. Повышение уровня централизации управления военными закупками. Как известно, военные закупки Пентагона децентрализованы, т.к. каждый вид вооруженных сил имеет свои закупочные органы, принимающие решения о приобретении оружия. Имея свои плюсы (главный — приближение чиновников к подрядчикам, более детальный контроль за покупками), децентрализм военных закупок приходит в противоречие с военно-техническим прогрессом сегодня, т.к. многие виды вооружений взаимозаменяемы. Еще менее заметен эффект от децентрализации закупок в условиях сокращения военных ассигнований на приобретение вооружений в последние годы. Кроме того, появляется соперничество за ресурсы между видами вооруженных сил. Попытка усилить централизацию закупок была предпринята в 1986 г., когда Конгресс по рекомендации комиссии Паккарда утвердил пост замминистра обороны по закупкам. Но это было половинчатое решение, не давшее эффекта, т.к. важнейшие функции по закупкам остались на уровне министерств видов вооруженных сил. Бывший министр обороны Ф.Карлуччи оправдывал необходимость сохранения определенного децентрализма тем, что военные профессионалы "внизу" более квалифицированно проводят экспертизу при закупках вооружений,⁵² но реально введение поста замминистра по закупкам при сохранении децентрализованных закупочных агентств внесло дезорганизацию в систему, увеличив бюрократизм и не сократив дублирования усилий по контролю.

Идея введения централизованного управления закупок, где неизбежно возрастет роль гражданского персонала, наталкивается на противодействие со стороны военных чиновников министерств видов вооруженных сил. Тем не менее, механизм долгосрочного выделения финансовых средств Пентагону (многолетний военный бюджет) не может эффективно функционировать, на наш взгляд, без усиления централизованных начал в распределении и контроле за финансовыми ресурсами. Долгосрочное финансовое планирование невозможно без усиления конкретной ответственности за расходованием выделенных средств, а ее можно добиться только путем централизации закупочных функций в рамках меньшей группы людей.

Однако повышение уровня централизации закупок встречает критику со стороны некоторых аналитиков военной промышленности и бюджета. Они считают, что сохранение децентрализованной по видам вооруженных сил системы закупок поддерживает настоящую конкуренцию как производителей, так и заказчиков, содействующую инновационному технологическому прогрессу военной промышленности. Американские исследователи из Массачусетского технологического университета Нарви Сапольски и Юджин Гольц утверждают, что именно конкуренция заказчиков или соперничество военных ведомств в развитии критических военных технологий — традиционно сильная черта национальной системы закупок, способствовавшая быстрому военно-техническому прогрессу в годы Второй мировой войны и первые послевоенные годы. Более того, именно межведомственная конкуренция внутри Пентагона способствовала победе США в Холодной войне над СССР. В качестве примера они приводят ситуацию с возникновением программы твердотопливных межконтинентальных баллистических ракет Поларис, запускаемых с подводных лодок, которая была разработана в качестве ответа на наращивание ядерных вооружений СССР в результате прямого соперничества военно-морского и военно-воздушного ведомств Пентагона. Авторы считают, что если бы в свое время была сохранена гегемония ВВС в области ядерных вооружений, то США продолжали бы финансировать крайне дорогостоящие и малоэффективные стратегические ядерные программы этого вида вооруженных сил, такие как ядерные авиационные бомбы и жидкотопливные ракеты.

Исходя из своей концепции "конкуренции со стороны спроса" авторы предлагают отменить все программы, совместно разрабатываемые видами вооруженных сил, возродить в полном объеме межведомственную конкуренцию в качестве главного средства сохранения здорового инновационного климата в военной промышленности. В качестве угрозы обществу со стороны формирующейся военной монополии (название претенциозной статьи) они подразумевают не образование монополистической структуры предложения на рынке военных закупок за счет беспрецедентных слияний оборонных подрядчиков (подробнее см. главу 6), а нарастание тенденций централизации закупок, т.е. монополию со стороны спроса — настоящую монопсонию.⁵³

Несмотря на резонность идеи межведомственного соперничества как источника инновационного прогресса в военной промышленности, тенденция к централизации военно-закупочного процесса обусловливается не менее важными закономерностями военно-технического прогресса на современном этапе — экспонентное возрастание затрат на разработку очередных поколений военной техники и растущая необходимость координации деятельности видов вооруженных сил. Обе причины вместе ограничивают роскошь соперничества видов вооруженных сил, выливающееся в параллельное функционирование близких военно-технологических программ под разными организационными крышами, грозящее неоправданным дублированием усилий и растратами бюджетных ресурсов. Поэтому, централизация закупок в рамках единой организации — это не субъективная прихоть чиновников Пентагона, а отражение объективных перемен в развитии военно-управленческого процесса.

Усиление ответственности сузившейся организации исполнителей предполагает иные формы и контроля над ними, и мотиваций к исполнению обязанностей. Так, мы выходим на второе крупное направление сопутствующих реформ административного управления — это повышение профессионализма чиновников, занимающихся закупками, и упор на активизацию личного фактора или гуманизацию управленческой деятельности.

После выделения бюджетных средств в распоряжении пентагоновских служб включается сложный бюрократический механизм их распределения, расходования, контроля и т.д. Стали уже притчей во языцех истории о злоупотреблениях, махинациях чиновников Пентагона, особенно, занимающихся закупками. Многочисленные исследования ученых, дебаты среди политиков в США приводят к выводу, что причины злоупотреблений надо искать во внутренних пороках человека, также как и в несовершенстве закупочной системы в целом. Немалая роль отводится также недостатку профессионализма чиновников. Дело в том, что бюрократическая система закупок крайне сложна и запутана. К середине 80-х годов каталог закупочных правил Пентагона насчитывал свыше 7500 страниц с дополнительными "политическими руководствами" на 30 тыс. страниц.⁵⁴ Велико внешнее вмешательство со стороны Конгресса, каждый рабочий день Пентагон получает 400 письменных запросов и 2500 телефонных звонков из Конгресса. В среднем Министерство обороны выполняет 15 млн. операций в год, которыми руководят более 150 тыс. человек, включая более 26 тыс. ревизоров и инспекторов.⁵⁵ Увеличение потока инструкций, регулирующих актов требуют увеличения штата проверки за ходом выполнения программ. Штат управления ревизии военных контрактов был увеличен Конгрессом в 80-х годах с 4023 до 5230 чел. Включая различные службы в составе управления генерального инспектора, общий штат ревизоров военного бизнеса возрос с 19000 в 1984 г. до 24000 чел. в 1987 г. Но несмотря на это, количество приостановок и отмен военных контрактов из-за злоупотреблений и плохого управления возросло с 50 случаев в 1980 г. до 900 случаев в 1986 г.⁵⁶ Упрямая статистика констатирует: излишнее регулирование, сопровождающееся добавочной ревизионной работой, не сократило нарушений правил закупок, но только усложнило весь закупочный процесс. В ходе слушаний в сенате Конгресса США было отмечено, что новые законы, закупочные правила, акты работают не на улучшение закупочного процесса, а на его усложнение, вступают в противоречие с предыдущими нормативными актами, начинают регулировать все более мелкие проблемы и заставляют все чаще ошибаться и правительство, и чиновников, и промышленность.⁵⁷

В результате нарастания потока инструкций профессиональные качества чиновников, занимающихся закупками, все более ограничиваются и становятся бесполезными, т.к. сужается их право принятия самостоятельного решения. Возрастает мотивация к безответственным решениям, граничащим с нарушениями, и тогда приходится усиливать аппарат контроля и ревизии, что не дает положительного результата. Снова получается замкнутый круг.

Руководство Пентагона в конце 80-х начале 90-х в лице Ф.Карлуччи а затем Р. Чейни предприняло ряд усилий для упрощения закупочного процесса. Во-первых, были приняты ряд программ, перекладывающих ответственность но контракту на подрядчиков с целью ослабить поток неэффективного контроля за их работой. "Программа самоуправления подрядчика" и "Программа руководства по оценке риска подрядчика" — инициативы Пентагона с целью мотивировать подрядчика к созданию более эффективной внутренней системы контроля (включая начисление косвенных расходов, счетов по оплате рабочей силы, управлению закупками сырья и т.д.) с последующим сокращением правительственного контроля при достигнутых хороших результатах по этим программам. Можно заключить, что в отношениях с подрядчиками Пентагон стремится отойти от строгого контроля и перейти и большему доверию, стимулировать равноправные партнерские отношения между бизнесом и правительством, — это новый подход в системе планового административного управления военными закупками.

Во-вторых, стал сокращаться аппарат Пентагона, отвечающий за закупки и контроль. Одновременно с этим были предприняты меры по увеличению профессионализма и компетенции чиновников, вовлеченных в закупочный процесс. По требованию Конгресса Пентагон разработал план повышения профессионализма чиновников, привлечения к служебной карьере наиболее способных гражданских и военных лиц.⁵⁸

В связи с проблемой недостаточного профессионализма чиновников закупочных служб Пентагона ряд исследователей-практиков указывают на ту нормотворческую деятельность Конгресса, которая дестимулирует привлечение к чиновничьей карьере в Пентагоне способных гражданских и военных лиц, раздувая скандалы о злоупотреблениях должностных лиц, накладывая ограничения на переход менеджеров из частного сектора в аппарат Пентагона.⁵⁹ Практика "вращающихся дверей" — любимая тема для запретов в Конгрессе, но министр обороны Ф. Карлуччи заявил, что "вращающиеся двери" "в действительности приносят выгоду и Пентагону, и военной промышленности, обеспечивая национальную безопасность Америки". Его аргументы: "Министерство обороны получает огромные преимущества, когда имеет возможность рекрутировать профессионалов из военной промышленности. Они передают нам ценный деловой опыт, знание бизнеса и во всей глубине помогают нам стать требовательным покупателем военной продукции".⁶⁰ Статистический опрос газеты "Нью-Иорк Таймс" показал, что практически все опрошенные работники промышленности, Пентагона и члены Конгресса, "завязанные" в закупочный процесс, выразили желание укрепить отношения друг с другом, указав, что отсутствие доверия между ними, полный разрыв связей в оборонном комплексе является реальной угрозой военной промышленности США.⁶¹

Итак, курс на гуманизацию административных и неофициальных отношений в закупочной системе ОПК США пришел на смену радикальным попыткам "дисциплинировать" закупочный процесс в середине 80-х годов⁶², обернувшихся ухудшением системы управления закупками и неформальных связей. Гипертрофированные контрольные функции в закупочном процессе стали постепенно заменяться профессионализацией собственно закупочной деятельности. Наказание и пресечение злоупотреблений дополняется созданием атмосферы предотвращения обманов путем свертывания излишнего регулирования, перераспределения ответственности между субъектами закупочного процесса, стимулируя личный фактор в управлении закупками (предоставляя самостоятельность чиновникам по закупкам, оказывая доверие менеджерам программ). Гуманизация управленческой деятельности по закупкам оружия — неотъемлемый подготовительный шаг для введения долгосрочного финансового планирования. Сохранение старого стиля административного управления (зарегулированность и контроль) делает введение двухлетнего военного бюджета невозможным, т.к. формальные границы для контроля за Пентагоном и подрядчиками в этом случае сужаются, и это вынудит усилить текущий контроль, что неизбежно приведет к дальнейшему усложнению закупочного процесса. Таким образом, американский опыт 80-х годов доказывает, что долгосрочное финансовое планирование может работать только в связке с дебюрократизированным, гуманизированным управлением текущим закупочным процессом с упором на профессионально-закупочную, а не на контрольно-наказующую деятельность.

Итак, реформирование системы оборонных закупок США, нацеленное на стабилизацию закупочного процесса осуществляется по следующим направлениям:

• Увеличение доли многолетних контрактов в общей сумме ежегодно присуждаемых контрактов;
• Повышение уровня централизации военных закупок с целью содействия координации ведомственных (министерств видов вооруженных сил) программ развития вооруженных сил;
• Гуманизация закупочной деятельности, выражающаяся в укреплении партнерских отношений между министерством обороны и подрядчиками, сокращением контрольно-наказующих акций проверочных органов в ходе закупочного процесса.

1. Что такое военно-контрактная система.
2. Каков ключевой компонент военно-контрактной системы с точки зрения обеспечения устойчивого функционирования системы управления военными закупками.
3. Что такое проблема "встречной волны" и "кормовой волны" в военных закупках.
4. В чем заключаются недостатки практики "растягивания" программ закупок военной техники.
5. Почему монопсония рынка военных закупок сдерживает инвестиции в военно-промышленную базу.
6. Что такое "торговля внутренней информацией" на рынке военных закупок.
7. Что такое "недоопределенный" контракт.
8. Что такое "пирамида" прибылей в военных закупках и почему государству трудно отказаться от подобных форм расточительных закупок.
9. Каким образом в практике военных закупок США происходит распределение накладных расходов на готовую продукцию.
10. Что такое многолетние контракты и в чем состоят положительные и отрицательные стороны их применения.
11. В чем заключается суть и объективные предпосылки повышения централизации управления военными закупками.
12. В чем заключается суть концепции "конкуренции со стороны спроса" в военных закупках.
13. Что такое гуманизация управленческой деятельности на рынке военных закупок.

Глава 4. Управление конкуренцией подрядчиков на рынке военных закупок (Опыт США).

В данной главе мы попытаемся обрисовать такой аспект функционирования контрактной системы как конкурентные формы закупок, ибо современная отечественная экономическая мысль довольно высоко оценивает роль конкуренции в организации рынка, считая её отсутствие главной бедой российской монополизированной экономики. Вопрос этот тем более важен, что механизм осуществления закупок оружия российским государством трансформируется в сторону контрактной системы. Поэтому, интересно, на наш взгляд, рассмотреть вопрос о том, оправданна или нет конкуренция в военных закупках, ее сильные и слабые стороны, и выработать рекомендации для организации конкуренции российских оборонных предприятий. Американский опыт расширения конкурентных закупок в 80-х годах довольно богат по содержанию и довольно бедно представлен в отечественной экономической литературе, поэтому восполнить этот пробел представляется необходимым. Вначале следует определиться: что понимается под конкуренцией в военных закупках. Поскольку покупатель на данном рынке один — государство, то закупки одновременно более чем у одной компании уже будут конкурентными закупками. Необходимо различать конкуренцию подрядчиков на стадии борьбы за контракт, в процессе выполнения НИОКР и на стадии производства продукции. Как правило, на второй стадии возможности для конкуренции гораздо уже, чем на первой. На практике организация конкуренции означает конкурсные формы выдачи контрактов, а не закрытые переговоры с одним подрядчиком. Таким образом, понятие "конкурентные закупки" многомерно: оно касается как количества конкурирующих фирм, так и стадии выполнения контракта.

4.1. Краткий очерк истории конкуренции в военных закупках в 80-е гг.

Нельзя сказать, что поощрение конкуренции между военными подрядчиками не ставилось в качестве задачи реформ закупочной системы до 80-х годов. Начиная с 1809 г., федеральные законы, регулирующие акты, указания закупочным правительственным службам неизменно настаивали на том, чтобы приобретение вооружений проводилось, насколько возможно, на конкурентной основе. Сложившаяся в послевоенные годы ХХ века целостная закупочная система также периодически "встряхивалась" компаниями в пользу расширения применения конкуренции в закупках. В законодательстве о закупках министерства обороны в 1947 г. конкуренция подрядчиков рассматривалась в качестве обязательной процедуры при распределении контрактов. В 60-х и 70-х годах Конгресс принимал законы, поощряющие конкуренцию в пентагоновских закупках. Обычно волна конкуренции надвигается после накапливания фактов о злоупотреблениях подрядчиков, являющихся единственными поставщиками или разработчиками (что гораздо реже) какого-либо вида оружия.

Курс на приближение системы закупок Пентагона к условиям свободного рынка, взятый на вооружение в начале 80-х годов и активно проводящийся с середины 80-х годов, можно считать составной частью неоконсервативной экономической идеологии, захлестнувший США в эти годы. Актуальность интенсификации конкурентных начал в закупках именно в начале 80-х была обусловлена резким подъемом бюджетных ассигнований на оборону в первый президентский срок нового республиканского президента (т.н. "рейгановский подъем"). Если весь военный бюджет в постоянных ценах 1999 г. вырос с 1980 по 1985 г. на 51 % до 400 млрд. долл., то собственно бюджет военных закупок за эти же годы увеличился более чем в два раза или на 114 % с 60 млрд. до 140 млрд. долл.⁶³

"Компания" за конкуренцию в 80-х годах началась с доклада комиссии в марте 1981 г., представившей Программу усовершенствования закупок, известную еще и как "31 инициатива" Ф.Карлуччи, возглавлявшего комиссию. Летом 1981 г. пакет "инициатив" был одобрен конгрессом. Одним из направлений совершенствования контрактной системы было расширение конкуренции в ходе закупок. В ходе реализации реформ Конгресс издал ряд законов. В 1984 г. Конгресс издал Закон о конкуренции в закупках, который устанавливал конкурентные нормы в качестве стандарта для всех уровней государственных закупок. Этот закон обязывал Пентагон увеличивать объем контрактов (по стоимости), распределяемых в условиях свободной конкуренции, на 5% ежегодно. Его цель — добиться увеличения доли расходов на закупку военной техники, распределяемые на конкурентной основе с 6 до 70%⁶⁴.

Внедрение конкуренции в закупочный процесс продолжалось и в последующие годы. Нужно отметить, что реформы в поддержку конкуренции отстаивали как конгрессмены, так и новые чины в Пентагоне, и приветствовали ведущие военные экономисты и аналитики. Так, Ж. Гэнслер в работе, опубликованной в 1985 г., комментируя "инициативы" Ф. Карлуччи, обосновывал "внедрение естественных рыночных стимулов" для снижения цен в противоположность т.н. "регулированию" для этой же цели"⁶⁵. Можно заключить, что в среде государственной бюрократии, занимающейся закупками, сложилась "эйфория свободного рынка" или вера в то, что здоровые рыночные силы смогут излечить все болезни одряхлевшей закупочной системы.

Министерства видов вооруженных сил сообщали о неуклонном расширении конкурентных закупок. Военно-морской флот довел долю закупок после конкурентных торгов до 45% в 1985 г., против 30% в 1983 г. Чиновник ВВС сообщил, что рост конкурентных контрактов с 1984 по 1985 гг. составил 11 процентных пунктов (с 26% до 37%)⁶⁶. Министерство армии увеличило долю контрактов, выдаваемых на конкурентной основе, по стоимости с 31% в 1983 г. до 34% в 1985 г.⁶⁷ В целом, Министерство обороны сократило долю контрактов свыше 25 тыс. долл., присуждаемых на неконкурентной основе с 36 % в 1984 фискальном году до 13 % в 1987 г.⁶⁸

Кроме расширения конкуренции в военном контрактировании, Пентагон предпринял ряд акций (примерно с 1985 г.), ужесточающих "дисциплину" закупок и перекладывающих ответственность и риск на плечи подрядчиков. Строгие меры рационализации хозяйственных отношений включали: значительное сокращение норм прибыли подрядчиков; отсрочка и сокращение норм поэтапных прогрессивных выплат подрядчикам (с 90% до 75%); введение контрактов "фиксированная цена" на научно-исследовательские работы с высоким риском; сокращение доли контрактов "возмещение издержек"; удлинение времени присуждения контракта; учащение приостановок присуждения контракта, сокращение доли заключаемых многолетних контрактов почти в два раза до 7.3 %, и некоторые другие меры. Ужесточение регулирующих процедур также происходило под знаком приближения военно-контрактной системы к условиям свободного рынка.

Казалось, что подобные меры должны были оздоровить систему военных закупок к обоюдной выгоде государства и подрядчиков: первое получает более качественную продукцию военного назначения при экономии бюджетных ресурсов, вторые за счет усиления соревновательности должны активнее инвестировать в новые технологии. Однако к концу 80-х годов экономическое положение военной промышленности серьезно ухудшилось, фондовые биржи отреагировали резким снижением стоимости акций военно-промышленных фирм, и многие политики, экономисты, обозреватели-аналитики стали говорить о настоящем развале военной экономики, деловых отношений между бизнесом и правительством, всей закупочной системы. Известный и влиятельный человек, реформатор контрактных отношений оборонного бизнеса и государства Д. Паккард, заявил в слушаниях перед сенатской комиссией в 1988 г.: "Развал закупочной системы обусловлен двумя причинами: попыткой Конгресса вынудить конкуренцию в ситуации, когда настоящая конкуренция недопустима, и попыткой внедрить конкуренцию посредством мириад нереалистичных правил и указаний, усиленных тем, что я называю "тактика полицейского государства"⁶⁹. А вот как солидарно с представителями бизнеса комментирует тот период реформ военных закупок Элеанор Спектор, директор управления военных закупок Пентагона в конце 90-х: " Мы в министерстве обороны требовали от подрядчиков все больше и больше информации об издержках, чтобы удостовериться, что мы платим справедливые цены. В конце десятилетия система закупок воспринималась всеми как перегруженная ограничительными нормами… Было ощущение того, что мы заполнили систему закупок таким количеством правил, которые возвели скорее барьеры, чем маяки для частного сектора, особенно для инновационных фирм-новичков, талант которых мы искали".⁷⁰

Попробуем теперь выяснить, насколько оправдана ставка на конкуренцию в военной экономике, место и роль конкуренции в закупочной системе оборонных поставок на примере США, характеризующейся почти чистой монопсонией (децентрализация закупок по 3-м видам вооруженных сил не позволяет говорить о чистой монопсонии). Объективный анализ применения конкуренции в закупочной политике США позволяет четче выявить все ее достоинства и недостатки, избежать ненужных ошибок, копируя американский опыт для сходных условий военных закупок в нашей стране.

4.2. Теории конкуренции на рынке военных закупок

В настоящее время в США сложились две школы управления военными закупками. Условно их можно назвать так: школа регулирования военной экономики как экономики коммунальных (общественных) предприятий; и школа, рассматривающая оборонную индустрию с точки зрения совершенной рыночной конкуренции. Несмотря на явные отличия системы государственных закупок от свободного рынка, последняя школа настаивает на подходе к военной экономике, как к любому другому рынку, предлагая соответствующие рекомендации по его организации. Она же выдвигает теоретические обоснования в пользу расширения конкуренции (ценовой и неценовой) в области военных закупок. Но уникальное состояние военно-промышленного рынка, где существует только один покупатель — государство и обычно несколько продавцов, крайне усложняет и модифицирует конкуренцию. В отличие от свободного рынка, где государство ограничивается ролью гаранта конкуренции, на рынке военных закупок государство выступает не только гарантом, но и организатором конкуренции, и сама конкуренция носит управляемый характер. Что же вносит монопсония военно-промышленного рынка в конкурентные отношения? Прежде всего, резко возрастает риск операций для компаний на рынке такого типа.

Обычно принято считать, что продажи правительству — это стабильный рынок с отсутствием всякого рода риска для компаний, ибо сбыт всегда гарантирован. Это частично правильный, но односторонний подход. Действительно, государство как единственный покупатель военной продукции не может не брать на себя более высокие гарантии оплаты произведенной продукции. Но в то же время существуют, и, объективно говоря, не могут исчезнуть факторы риска военного бизнеса, связанные с прекращением заказа. Крупные просчеты в сфере НИОКР, инвестициях, неопределенно долгий период разработки оружия, чреватый огромными дополнительными издержками, могут принести военно-промышленной компании гораздо большие потери, чем фирме гражданского бизнеса, ибо сбыт последней рассредоточен на неимоверно большее количество потребителей (всегда можно найти покупателя на товар, не устроивший по каким-либо параметрам предыдущего покупателя). Состояние монопсонии на рынке означает огромный риск для военных подрядчиков, что проявляется, например, в случае массированного разоружения или смены военно-технической концепции обороны страны. В таких случаях фирма теряет часть или весь контракт, на который она рассчитывала или уже начала выполнять. Например, в начале 90-х под угрозой оказался крупнейший контракт на постройку бомбардировщика B-I компании "Рокуэлл", ввиду многочисленных технических недоработок, а также неприменимости для новых военных условий ведения боевых операций (появился самолет-"невидимка" В-2 Стелс, и соответственно, изменилась вся "философия" военных действий). Компания "Рокуэлл", вложившая миллиарды в программу B-I (из них, значительная сумма собственных средств), понесла огромные убытки из-за аннулирования контракта.

Таким образом, есть немаловажные основания полагать, что риск операций на военно-промышленном рынке выше, чем на гражданском. Многие американские ученые придерживаются этой точки зрения. Риск поставок правительству возрастает с увеличением срока разработки и производства оружия. Появляется фактор, получивший название "неопределенность" выполнения контракта. Военное кораблестроение — отрасль с, пожалуй, наиболее длительным сроком поставки готового продукта, и поэтому риск здесь особенно велик. Американский ученый Д.Д. Барни, исследовавший проблему риска в контрактах на постройку кораблей, выделяет факторы неопределенности на всех стадиях разработки и производства. В момент представления заявки на контракт подрядчик не может знать точные материальные и трудовые затраты на разработку. В ходе конструирования корабля, правительство может потребовать внести изменения в дизайн, что увеличит издержки. Наконец, в силу особой длительности конструкторского процесса инфляция приобретает высокое значение, ибо затрагивает все компоненты текущих издержек, меняя согласованный потолок цены.⁷¹

Неопределенность характерна не только для кораблестроительных контрактов, но и для авиационного производства. В.Барнет на примере авиастроительной отрасли выделяет две группы факторов неопределенности: внутренние и внешние. К внешним факторам неопределенности относятся длительный период разработки производства и размещения оружия у заказчика, в течение которого Конгресс может сократить ассигнования, или произойдет улучшение международной обстановки, или появится оружие-заменитель. К внутренним факторам неопределенности относятся всё возрастающие препятствия в ходе процесса НИОКР и производства из-за того, что Пентагон задает такую философию проектирования, что новые виды оружия прорывают границы между несколькими научными и техническими дисциплинами.⁷²

Чтобы компенсировать все факторы неопределенности и риска военного бизнеса, правительство США традиционно стремится вознаградить подрядчиков "разумной", "честной" прибылью. В противном случае западные аналитики полагают, что военные поставки превратятся в "рынок последнего прибежища", на котором будут функционировать фирмы с самой низкой степенью загрузки производственных мощностей, что нежелательно с точки зрения экономической эффективности военного производства. Согласно Коду Федеральных закупочных инструкций, "фактор риска", учитываемый при начислении прибыли, это степень ответственности за понесенные издержки, которые принимает на себя фирма-подрядчик в зависимости от типа контракта и надежности предварительных оценок себестоимости продукта. Чем выше мера неопределенности в достижении целей, поставленных контрактом, тем меньше риск, возлагаемый на подрядчика и тем выше коэффициент "вознаграждение за риск". (Таблица 4.1.)

Таким образом, по мере того как процесс закупок переходит из стадии НИОКР на производственную стадию, увеличивается применение контрактов, возлагающих на подрядчика, большую долю коммерческого риска.

Чтобы предотвратить отлив корпораций из военного бизнеса, Пентагон издал в 1976 г. военно-закупочный циркуляр, который должен был способствовать увеличению потенциальных уровней прибыли и стимулировать собственные инвестиции подрядчиков. Исследование министерства обороны США "Прибыль-76" показало, что военный бизнес не приносит соответствующую высокому риску нормальную прибыль, хотя комиссия Конгресса США еще в 1971 г. утверждала обратное, т.е. получение военными подрядчиками избыточной прибыли. Эта полемика была продолжена в последующие годы. Периодические исследования Пентагона и конгресса утверждают, соответственно, о заниженных и завышенных прибылях подрядчиков. В целях объективной оценки прибыльности военного бизнеса сошлемся на мнение крупнейшего специалиста по военной экономике США, нынешнего заместителя министра обороны по закупкам, многие годы работавшего в независимых консультативных комиссиях, Ж. Гэнслера, который, по нашему мнению, занимает по этому вопросу "центристскую" позицию между Конгрессом и Пентагоном. Если использовать показатель "прибыль по отношению к продажам", то военные компании явно проигрывают коммерческим фирмам, ибо он даже в периоды благоприятной конъюнктуры военного бизнеса на 25% ниже, чем у гражданских фирм — производителей товаров длительного пользования, и на 50% ниже, чем у "военно-ориентированных" компаний, поставляющих значительную часть продукции на гражданский рынок. Другой распространенный показатель "прибыль на инвестиции" более "благосклонен" к военному бизнесу, особенно к крупнейшим подрядчикам аэрокосмической промышленности. Так, прибыль на собственные инвестиции для таких компаний составила в середине 80-х годов 25% против 12,8% для компаний обрабатывающей и пищевой промышленности в среднем.⁷³ Это объясняется значительной долей государственных инвестиций и государственного основного капитала (фабрики, здания и т.п.) в аэрокосмической промышленности.

Кроме того, контрактная система военных закупок США отводит большую роль фактору инвестиций подрядчика в механизме "прибылеобразования". Так, согласно Коду федеральных закупочных инструкций 1985 г. на долю фактора "инвестиции в основные фонды" приходится наибольший прибылеобразующий коэффициент (16-20 %) — см. таблицу 4.2.

Таблица 4.2. Коэффициенты для расчета прибыли по методу "взвешенной доли участия подрядчика"

В свою очередь, конкретный размер веса фактора "С. Инвестиции в основные производственные фонды" зависит от следующих факторов:

• эффективность приобретенного оборудования с точки зрения экономии на издержках;
• характер оборудования (общее или специализированное);
• срок службы оборудования;
• полная стоимость;
• соотношение между сроком службы оборудования и длительностью контракта.

Таким образом, компания-подрядчик имеет весомые стимулы за счет наращивания собственных инвестиций значительно увеличить показатели рентабельности вложений.

В целом же, нельзя говорить об обязательно более высоком уровне прибылей военных подрядчиков по сравнению с невоенными фирмами. Но для нас гораздо важнее установить связь между введением конкуренции в закупочный процесс и поведением показателей прибыльности, а не динамику прибыли как таковую.

Важнейшими теоретическими проблемами конкуренции в сфере военных закупок согласно мнению авторов одного из специального исследования данного вопроса из РЭНД корпорейшн⁷⁴, аналитики которого многие годы профессионально занимаются вопросами эффективного управления закупочным процессом на основе организации конкуренции подрядчиков, являются следующие вопросы:

1) При каких обстоятельствах конкуренция ведет к снижению производственных издержек, к снижению доли прибыли в оборонном контракте или к некоторой комбинации обоих показателей;

2) Как бизнес-среда, в которой действует компания и её деловая инвестиционная стратегия взаимосвязаны с влиянием конкуренции.

Первая проблема более чем вторая поддается количественному анализу. В свою очередь вторая проблема конкуренции на рынке военных закупок предполагает комплексное системное осмысление различных факторов и зависимостей в динамике.

Один из распространенных видов конкуренции в военных поставках — это т.н. "двойное обеспечение заказа" или "контракт с раздельными источниками" поставки. Он означает, что контракт одновременно выдается двум или более фирмам; возможно также первоначальное заключение контракта только с одной фирмой с последующим введением "двойного обеспечения". Некоторые исследования экономистов США, которые характеризовали влияние введения такой формы конкуренции на издержки и цены, предположили, что в случае успешного введения "двойного обеспечения" (сбережение общей суммы средств, выделенных на данную программу) наблюдается одновременное повышение добавленной чистой стоимости. Уменьшение цены изделия в таком случае происходит только за счет сокращения доли прибыли в цене, на что подрядчики вынуждены согласиться, чтобы не потерять контракт.

Уже давно замечено, что стоимость каждой единицы военной продукции снижается при введении конкуренции (если снижается) в двух формах: I) единовременное, немедленное падение в самом начале подключения второго источника поставки ("сдвиг"); 2) попеременное, взаимное сокращение цен в ходе "гонки" между двумя подрядчиками ("чередование"). Несмотря на факт снижения цены и "сдвиг" и "чередование" во многих случаях оказываются неприемлемыми для военных закупок. На конкретных причинах неприемлемости мы остановимся ниже, сейчас же установим связь между введением конкуренции, поведением нормы прибыли и такими характеристиками военного производства, как накладные расходы и степень загрузки производственных мощностей.

Известно, что накладные расходы имеют большое значение при калькуляции всех затрат и определении прибыльности военного бизнеса, ибо доля накладных в цене военных контрактов всегда весьма значительна. (Это справедливо и для военной экономики нашей страны). На практике чрезвычайно трудно определить прибыльность "порции" военного бизнеса, т.е. определенного контракта любой фирмы, т.к. диверсифицированные компании имеют возможность "перебрасывать" накладные расходы от контракта к контракту, искусственно завышая или занижая прибыльность каждого отдельного заказа. Замечено также, что в случае вялой конъюнктуры в условиях больших незагруженных мощностей фирмы стараются перенести накладные расходы от военных к гражданским заказам, чтобы искусственно снизить издержки военного заказа, т.к. стоимость последнего и без того возрастает за счет относительного увеличения постоянных издержек. В условиях высокой загрузки производственных мощностей фирмы не стремятся избавиться от накладных, т. к. они все равно будут распределены на большое количество производимого изделия. Эта модель поведения подрядчика наиболее оправдана для контрактов с большой стоимостью каждого и большим количеством всех закупаемых изделий (ракеты, крупные электронные компоненты, некоторые боеприпасы и т.д.).

Другая особенность военного производства — высокая доля основного капитала. Введение конкуренции по типу "двойное обеспечение" контракта, применяемое в закупочной политике американского государства, учитывает и манипуляции с накладными расходами, и высокую долю основного капитала.

Американские экономисты В.Грир и Ш.С.Лайо выдвигают парадоксальное, на первый взгляд, предложение: вводить "двойное обеспечение" контракта нужно в условиях снижения степени загрузки производственных мощностей, т.е. в условиях спада конъюнктуры. Именно в таком случае конкуренция окажется эффективной и перекроет экономические потери от поддержания закупок у двух поставщиков.⁷⁵

Столь неожиданный вывод объясняется особенностями конкурентного поведения подрядчиков на рынке в зависимости от конъюнктуры. Грир и Лайо выдвигают следующую гипотезу. Когда спрос на военную продукцию падает и сокращается степень загрузки производственных мощностей, фирмы (особенно с высокими постоянными издержками) вступают в сильную ценовую конкуренцию. Тогда любое превышение контрактной цены над предельными издержками возмещает постоянные издержки, что уже обеспечивает безубыточность фирмы согласно неоклассической теории микроэкономики.

А с другой стороны, когда конъюнктура хорошая и есть достаточный спрос, чтобы загрузить производственные мощности, прибыльность военного бизнеса подступает к паритету с гражданским, и подрядчики не имеют стимулов снижать издержки. Таким образом, размеры прибыли на конкурентно размещаемые оборонные заказы прямо пропорциональны степени загрузки производственных мощностей⁷⁶. Отсюда следует, что механизм настоящей конкуренции на монопсоническом рынке начинает работать только тогда, когда военная промышленность "голодна", и подрядчики выискивают внутренние резервы экономии, чтобы выиграть контракт. Основной путь экономии — это перемещение накладных расходов с данного контракта на другие и снижение общих издержек производства данного контракта. Эта гипотеза и выводы косвенно подтверждаются статистикой периода 80-х годов — рейгановского подъема военного финансирования, когда косвенные издержки не сокращались, как должно было быть, за счет повышения загрузки производственных мощностей, а повышались вместе с ростом постоянных издержек, что противоречит обычным канонам экономической теории.⁷⁷

В подтверждение своей гипотезы авторы предприняли статистическое исследование зависимости между уровнем загрузки производственных мощностей 25 крупнейших военно-промышленных корпораций США и показателями рентабельности — прибыль к продажам и прибыль к собственному капиталу за 20 лет. Для того чтобы нейтрализовать влияние на рентабельность механизмов перераспределения косвенных расходов по отдельным секторам деятельности фирмы, авторы применили регрессионные уравнения в качестве средства дезагрегации показателей "смешанной" нормы прибыли. Ими были составлены уравнения, где в качестве независимой переменной X выступала доля оборонных продаж компаний, а в качестве зависимой переменной Y — показатели рентабельности. Таким образом, 20 регрессионных уравнений Y = a + bX были построены в целях отслеживания влияния доли оборонного бизнеса на показатели рентабельности продаж. Все 20 значений коэффициента b оказались отрицательными, отражая негативное воздействие роста доли оборонных продаж на рентабельность компании. Все полученные уравнения затем были оценены для значений X = 0 (гражданский бизнес составляет 100% продаж компании) и Х = 100 (оборонные поставки составляют 100 % продаж компании). Отношение Y при Х = 100 к Y при Х = 0 показывает рентабельность военного бизнеса по отношению к гражданскому. Например, уравнение рентабельности продаж для 1978 г. имело вид Y = 13.3 - 0.094 X, что означает: при 100%-ном гражданском производстве рентабельность составит 13.3 %, а при 100%-ном оборонном - 13.3 - 9.4 = 3.9%. Таким образом, относительный показатель рентабельности оборонного бизнеса составит 3.9/13.3 = 29.3%.

Таким образом, авторы смогли составить следующую таблицу, отражающую влияние степени загрузки производственных мощностей на относительные показатели рентабельности оборонного производства.

Источник: W.R.Greer, Shu S.Liao. An Analysis of Risk and Return in the Defense Market: its Impact on Weapon System Competition. Management Science. 1987. Vol.32. № 10, р.1263.

Анализ данных таблицы показывает, что в те годы, когда степень загрузки производственных мощностей повышалась и оставалась довольно высокой, показатели относительной рентабельности оборонного производства также повышались, а в некоторых случаях (рентабельность собственного капитала в 1976-78 гг.) даже превышали рентабельность гражданского производства. Наоборот, в периоды сокращения степени загрузки производственных мощностей — 1970-73 гг. — показатели рентабельности военного производства также снижались.

Итак, оригинальная версия Грир и Лайо указывает, что введение конкурентных форм закупок оправданно в случае низкой степени загрузки производственных мощностей военных компаний, что заставляет их выискивать резервы снижения себестоимости продукции. Эта гипотеза, кроме того, основана на предпосылке о низких уровнях прибыльности военного бизнеса по сравнению с гражданским, что, как мы указали выше, вполне достоверно.

Эмпирическое подтверждение эффективности введения конкуренции в военных закупках путем подключения т.н. "второго источника поставок", т.е. второй фирмы, поставляющей идентичную продукцию, отражает следующая таблица, приведенная указанными американскими исследователями в своей статье.

Источник: W.R.Greer, Shu S.Liao. An Analysis of Risk and Return in the Defense Market: its Impact on Weapon System Competition. Management Science. 1987. Vol.32. № 10, р.1264

Данные таблицы показывают, что в трех первых случаях, когда уровень загрузки производственных мощностей составлял менее 80 %, между компаниями развертывалась настоящая ценовая конкуренция, которая приводила к сокращению первоначально намеченных расходов заказчиков по программе, т.е. к сбережению закупочных средств. Вряд ли данная конкуренция выражалась в ощутимом сокращении издержек подрядчиков, ибо в военном производстве решающую роль играет эффект масштаба, приобретающий отрицательную направленность в результате снижения загрузки производственных мощностей. Логичнее предположить (руководствуясь данными предыдущей таблицы), что конкурирующие подрядчики соглашаются на снижение доли прибыли в валовых продажах ради сохранения самого контракта как источника будущих связанных заказов и средства сохранения высокотехнологичной промышленной базы. С другой стороны, когда в четырех последних случаях степень загрузки производственных мощностей превышала оптимальные 80 % введение двойного обеспечения контракта оборачивалось дополнительными затратами государственных средств по программе, т.е. отрицательной экономией. Это связано с тем, что подрядчики в условиях высокой востребованности их производственного потенциала не имеют стимулов перераспределять косвенные издержки с военных на гражданские контракты, а поступают наоборот, тем самым, завышая издержки военного производства, иными словами, могут себе позволить роскошь оставаться "неэффективными" и не снижать цены предложения.

Таким образом, специальное исследование американских экономистов подтверждает заявленное в первой главе нашей работы положение о решающей роли параметра "уровень загрузки производственных мощностей" для регулирования условий предложения на рынке военных закупок. Данный параметр оказывает непосредственное воздействие на конкурентное поведение корпораций. Чем выше уровень данного параметра, тем меньше конкурентная активность компании, и наоборот, чем более высокого уровня использования своих производственных мощностей добивается компания, тем больше она чувствует себя в безопасной конкурентной позиции, и, следовательно, тем больше может завышать издержки и цены оборонных заказов. Отсюда следует ещё одна важная гипотеза конкурентного поведения оборонных корпораций: основное направление стратегии конкурентоспособности оборонных компаний в периоды спада военного финансирования — вертикальная и горизонтальная интеграция путем слияний и поглощений в целях сохранения стабильно высоких уровней загрузки производственных мощностей.

Второе направление теоретических исследований проблем конкуренции на рынке военных закупок призвано сформировать представление, по которому конкуренция призвана сокращать не прибыль подрядчиков, т.к. она составляет незначительную долю в цене продукции по сравнению с издержками, а снижать сами издержки. Гораздо эффективнее сокращать издержки как базу для начисления прибылей, а не саму прибыль. Кроме того, регулирование максимальной нормы прибыли, имевшее целью ограничить возможности злоупотреблений компаниями своим положением, также было не вполне эффективным. Искусственное завышение капиталоемкости за счет наращивания фондов или растягивания сроков их амортизации позволяло при фиксированной норме прибыли получать большую ее массу.⁷⁸

Конкуренция на производственной стадии выполнения оборонных программ в виде "разделения источников" поставки может побудить подрядчиков сокращать издержки, но одновременно имеет одно негативное последствие: она не поощряет, а тормозит инновации, поскольку сокращает прибыли подрядчика. Сокращение производственных издержек при введении "двойного обеспечения" не столь существенно, как сокращение прибыли и, тем самым, подрывается заинтересованность подрядчиков в инновациях. На эту особенность конкурентных контрактов обратили внимание американские экономисты А.Джеймс и В.Деннис, В.Роджерсон.⁷⁹ Для сохранения и увеличения инновационного потенциала военной промышленности в США применяется синтез форм конкурентного стимулирования и стимулирования прибылью.

Наиболее продуктивно конкуренция подрядчиков "работает" на стадии НИОКР или допроизводственной стадии военной программы. Отдельные подрядчики или "команды" подрядчиков конкурируют друг с другом с целью выиграть контракт на производство оружия, задача правительства — поощрять конкуренцию, выявлять и вознаграждать наиболее успешные инновации. Наиболее адекватной формой награды за успешные НИОКР является выдача контракта на производство с тем, чтобы преуспевший подрядчик сумел реализовать свои научно-технические достижения и возместить затраты на НИОКР прибылями от серийного производства оружия. Стимулирование прибылью — надежный механизм регулирования инноваций в децентрализованной рыночной военной экономике.

Присуждение контракта на серийное производство — лучшая награда в конкурентной борьбе на стадии НИОКР еще и потому, что практически невозможно оценить степень усилий компании по выполнению инновационного проекта в силу постоянно усложняющейся технической экспертизы, становящейся недоступной правительственным органам. А поэтому невозможно установить разумное вознаграждение только за достигнутые результаты НИОКР без последующей возможности реализовать эти достижения в производственном контракте.

Присуждение производственного контракта за победу в конкуренции на стадии НИОКР имеет также теоретическое обоснование, заключающееся в том, что поведение подрядчика в конкуренции за контракт определяется моделью поиска рентных доходов или рентоориентированным поведением. Согласно этой модели, впервые разработанной Ж.Таллоком (1967) и использованной в работе В.Роджерсона,⁸⁰ подрядчик расходует деньги для того, чтобы выиграть контракт, стать единственным поставщиком и получать своеобразную ренту в виде гарантированных прибылей от производства.

Используя эту модель поведения подрядчика, государство может увеличивать сумму награды (стоимость производственного контракта), т.к. это благотворно отразится на инновациях. При этом, эффективное регулирование конкуренции подрядчиков заключается в том, чтобы вынудить будущего победителя, т.е. обладателя производственного контракта заработать отрицательную экономическую прибыль на стадии конкурентных НИОКР и позволить ему получить положительную экономическую прибыль на стадии серийного производства, так что по сумме двух стадий он получит нулевую экономическую прибыль. Последнее, как известно, определяет условие для оборонной компании не покидать рынок военных закупок. Государство не должно допускать образования отрицательной экономической прибыли подрядчика по итогам обоих стадий — НИОКР и серийного производства, т.к. это приведет в конечном счете к разрушению военно-промышленной базы страны из-за ухода компетентных компаний с рынка военных закупок. Но государство не должно также позволять подрядчикам зарабатывать положительную экономическую прибыль по совокупным итогам обеих стадий, т.к. это означает чрезмерное перераспределение общественных ресурсов в пользу военного производства. С другой стороны, чрезвычайно сложно построить процесс управления военными закупками таким образом, чтобы регулировать доходы подрядчика на уровне нулевой экономической прибыли на каждой стадии закупочного процесса.

Установление награды в виде присуждения контракта на серийное производство обоснованно не только, как было указано выше, с точки зрения невозможности правительства оценить степень усилий подрядчика на стадии конкурентных НИОКР. Дело в том, что любой подрядчик обладает относительно закрытой информацией о потенциальных возможностях разрабатываемых технологий. Допустим, что некая компания выбирает из двух альтернативных проектов А и Б. Заказчик — министерство обороны может непосредственно оценивать степень усилий подрядчика по объему затраченных ("освоенных") средств. Допустим далее, что проект А сулит громадные выгоды с точки зрения военного применения и незначительные возможности коммерциализации технологии (эффект спин-офф), а проект Б — наоборот. Однако с точки зрения заказчика в силу невозможности тонкой экспертизы проектов оба из них выглядят одинаково. Если подрядчик был нанят заказчиком только для выполнения научно-технического проекта, иначе, если подрядчик по итогам стадии НИОКР получает неотрицательную экономическую прибыль, он, естественно, предложит министерству обороны проект Б для серийного производства, что негативно скажется на военном техническом прогрессе. Чтобы побудить подрядчика действовать в интересах государства (больше заботиться о производстве общественного товара — проект А — а не товара с коммерческим применением — проект Б) министерство обороны должно вознаграждать компанию не в соответствие с затраченными на стадии НИОКР средствами, а согласно ценности разработанных технологий. Следовательно, контракт на серийное производство позволит фирме реализовать положительную экономическую прибыль от проекта с высокой общественной (военной), и низкой частной результативностью.

Еще один довод в пользу указанной системы присуждения контракта на серийное производство заключается в стимулировании независимых оборонных исследований компаний. Как известно, многие оборонные проекты осуществляются компаниями первоначально на стадии изготовления опытного образца за счет собственных средств без государственных субсидий и контрактов. Например, в США таким образом было построено множество опытных образцов — прототипов нынешнего популярнейшего истребителя F-16. В случае если компании вознаграждаются за независимые исследования контрактом на серийное производство, они получают стимул для дальнейших самостоятельных инноваций.

Итак, механизм регулирования конкуренции подрядчиков на стадии НИОКР должен использовать модель рентоориентированного поведения компании. В этом случае сама конкуренция за обладание будущей рентой будет принимать следующий вид. Выбираем длительный временной горизонт в течении которого возможен как выход, так и приход новых компаний на рынок. Если, допустим, заказчик увеличивает сумму награды на один доллар, то это не значит, что победивший подрядчик автоматически получит прибыль, возросшую на один доллар, т.к. он должен будет часть доллара, как будущего дохода, израсходовать заранее на стадии борьбы за контракт с тем, чтобы успешнее провести НИОКР и выиграть контракт на производство. То же самое будут предпринимать и другие конкуренты, до тех пор пока их суммарные дополнительные затраты не превысят один доллар, т.к. в этом случае победитель получит положительную экономическую прибыль по итогам двух этапов. Следовательно, количество участников и интенсивность конкурентной борьбы будет возрастать до тех пор, пока суммарные дополнительные затраты соискателей на НИОКР не сравняются с установленной надбавкой на производственный контракт — тогда любая фирма-победитель получит нулевую экономическую прибыль в целом. Итак, условие равновесия на конкурентном рынке НИОКР состоит в том, что суммарные предельные расходы компаний на исследования должны сравняться с предельными затратами государства на производственный контракт как источник будущих рентных доходов победителя. Однако подобная модельная ситуация отражает условия сравнительно свободного входа и выхода компаний на рынок военных закупок. Но даже в случае невозможности входа-выхода возможные положительные экономические прибыли победителя будут трансформированы в прирост инновационной активности подрядчика.

Теория регулирования конкуренции подрядчиков на основе модели рентоориентированного поведения имеет некоторые важные выводы и последствия для реального структурирования рынка военных закупок.

Во-первых, данный механизм стимулирования рентой одновременно побуждает подрядчика к затратным методам технологических решений как на стадии НИОКР, так и на стадии серийного производства. На первой стадии от массированных затрат подрядчика зависит успех в конкурентной борьбе, на второй стадии у подрядчика также нет стимулов сокращать издержки, поскольку он уже выбран как единственный производитель. Как известно, для борьбы с завышением издержек на стадии серийного производства государство может использовать метод конкуренции по типу "раздельных источников поставки", однако данное решение будет негативно отражаться на предпроизводственной стадии конкурентной борьбы за контракт, дестимулируя инновационную активность участников.

Во-вторых, рассмотренный механизм побуждает победителя в конкурентной борьбе на стадии НИОКР к интеграции "вниз" в сторону производственного процесса, т.е. к объединению (слиянию) с серийными производителями. В этой связи организационное обособление разработчиков и производителей военной продукции, существовавшее, прежде всего, в советской экономике, означало, что государство напрямую выплачивало награду за инновации успешным разработчикам оборонных технологий.

Такой способ стимулирования конкуренции выгоден как государству, так и подрядчикам. Государство, устанавливая щедрую награду в виде прибыли производственного контракта, побуждает подрядчиков вкладывать собственные средства в НИОКР и наиболее рационально проводить исследования. Подрядчик же имеет весомый стимул работать качественно, т.к. победа в конкуренции позволит ему окупить все свои затраты и заработать положительную прибыль в целом, т.е. превышение доходов над расходами по сумме двух стадий (НИОКР и производство) выполнения контракта. Наконец, еще одно важное достоинство вознаграждения в виде производственного контракта: заработанная подрядчиком прибыль будет направлена на новые инвестиции в поисках рентных доходов и тем самым возрастет инновационная активность военной промышленности.

Перейдем теперь от теоретических выкладок к практическим результатам применения конкуренции в военных закупках и рассмотрим особенности конкуренции в ходе выполнения контракта на серийное производство вооружений.

4.3. Практика конкурентных форм военных закупок.

Федеральные инструкции по регулированию закупок (FAR) требуют от заключающих контракт чиновников (офицеров) проводить достаточные ценовые исследования, чтобы определить, достаточно ли предлагаемые цены честные и обоснованные, в то же самое время, предоставляя им широкую самостоятельность в определении типов и методов анализа.

FAR определяет ценовой анализ как процесс исследования и оценки предложенной цены без сопутствующего оценивания отдельных элементов стоимости или прибыли.

Ценовые методы анализа включают (1) сравнение предложенной цены в ответ на конкурентоспособное ходатайство; (2) сравнение предлагаемой в настоящее время цены и уже оплаченных цен, если методология сравнения и достоверность предыдущих цен может быть установлена; (3) использование параметрических методов типа конверсии долларов в фунт; (4) сравнение предложенной цены и уровня цен по ранее изданным прейскурантам, существующим рыночным ценам; (5) сравнение предложенной цены с независимыми правительственными оценками стоимости; и (6) сравнение предложенной цены с ценами, полученными путем исследования рынка схожих товаров.

FAR позволяет чиновникам требовать от подрядчиков предоставления информации о коммерческих ценах, объяснения их политики скидок, или данных о стоимости продукции (кроме конкретных данных о себестоимости производства).

На практике, чиновники, заключающие контракт, имеют склонность полагаться на конкуренцию, чтобы гарантировать ценовую достоверность. Приблизительно 42 процента всех контрактов на поставку коммерческих запчастей (т.е. узлов и деталей, произведенных коммерческими компаниями и имеющими "двойное" применение) для военных самолетов в 1998 бюджетном году, были распределены через полное и открытое соревнование. Напротив, только 9 процентов контрактов на поставку некоммерческих запчастей, т.е. произведенных оборонными подрядчиками и имеющими строго военное применение, были предоставлены на конкурентных условиях.⁸¹

Несмотря на широкоразветвленную систему требований и контроля к подрядчикам относительно ценовой достоверности заключаемых контрактов, специальные проверки Главного счетного управления (GAO) США показывали, что чиновники полагаются на весьма ограниченный круг методов. В обследовании, проведенном в июне 1999 года, GAO сообщал, что из 65 проверенных контрактов в 33 случаях ценовой анализ состоял в сравнении предлагаемой подрядчиками цены с соответствующей каталожной ценой или ценой на аналогичные контракты заключенные правительством ранее. В 30 случаях из 33 чиновники соглашались с запрашиваемой ценой и лишь в 3-х случаях они добивались снижения цены. В оставшихся 32 случаях чиновники использовали дополнительные средства анализа цен, например, анализ коммерческой информации. По этим контрактам 19 были приняты чиновниками по запрашиваемой цене, а в 13 случаях они добились снижения цены.

В целом инспекторы GAO сделали вывод о том, что чиновники по закупкам использовали весьма ограниченный набор методов и инструментов для обеспечения "честной и разумной" цены по заключаемым контрактам. Весьма часто они довольствовались тем, что убеждались в одинаковом уровне цен по предлагаемым заявкам и каталогам компании и не проводили нормальный исторический анализ ценовой информации. Так, по одному контракту подрядчик сумел завысить цену по контракту на 548 %, против аналогичной сделки девятью годами ранее, по другому — на 475 %. В нескольких других случаях чиновники допускали возмещения в контракте части ненужных издержек подрядчика.⁸²

Получение единоличного контракта поощряет победителя, но не стимулирует проигравшего делать долгосрочные инвестиции в военную промышленность и даже побуждает его к выходу из военного рынка. Массированный уход подрядчиков из военного бизнеса невыгоден министерству обороны, т.к. сокращает военно-промышленную базу, а также грозит вспышкой безработицы и даже спадом экономического роста, учитывая обороты военно-промышленных концернов и эффект мультипликатора. В силу этих причин, Пентагон расширяет в последние году применение закупок по типу "двойного обеспечения" в модифицированном виде. Компания, проигравшая в конкурентной борьбе на стадии НИОКР, получает меньшую долю контракта (порядка 30-40%). При этом после фазы "двойного обеспечения", продолжающейся год-два, закупочные органы могут иногда выбрать вновь одного подрядчика, добившегося наилучших результатов в производстве, — появляется стимул для постоянного улучшения качества и снижения издержек.

Некоторые успехи от применения такой политики контрактирования были достигнуты. Например, цены на снаряды 30-миллиметровой пушки для штурмовика A-1O снизились с планировавшихся 55 долл. за штуку до 12 долл., после подключения второго источника поставки.⁸³ Антирадарная ракетная система "Шрайк" после введения "двойного обеспечения" также резко снизилась по стоимости: на 77% у первого поставщика и на 88% у второго, подключившегося поставщика.⁸⁴ Такая конкуренция получила название "непрерывной" иди пролонгированной. Она в состоянии принести быстрый и весомый экономический эффект, но повсеместное распространение получить не может. Во-первых, для ее успешного проведения необходимо, чтобы второй источник поставки был "подтянут" по техническому уровню до первого, т.е. имел бы адекватную технологическую базу для производства оружия заданных параметров и характеристик. Но такого соответствия на практике далеко не всегда удается достичь.

Во-вторых, пролонгированная конкуренция ограничена в применении уровнем наукоемкости системы оружия, т.е. степень эффективности ее применения обратно пропорциональна наукоемкости оружия. Введение "двойного обеспечения" поставок высоконаукоемких видов оружия может повлечь за собой настоящие провалы типа случая с контрактом на производство ракет АМРААМ класса "воздух-воздух" для ВВС, который столкнулся с проблемами сроков поставок и технологии. Оценки стоимости подскочили с 170 тыс. до 340 тыс. долл. за штуку в 1988 г.⁸⁵ и до 900 тыс. долл. за штуку в 1989 г.⁸⁶

В-третьих, сама идея расщепления контракта между двумя поставщиками несет в себе деструктивные моменты для последующей конкуренции. Проигравший в конкурентной борьбе уже заранее знает, что значительная доля контракта на производство оружия (30—40%) все равно достанется ему — это снижает стимулы выиграть контракт. Более того, может сложиться парадоксальная ситуация, когда компания, получившая меньшую долю контракта может получать большие прибыли на инвестиции за счет того, что преднамеренно вкладывала меньше средств в НИОКР на стадии борьбы за контракт. На подобные случаи "выигрыша путем проигрыша" обратил внимание заместитель Генерального инспектора Пентагона В.Шааф в ходе парламентских слушаний в Конгрессе США.⁸⁷

Наконец, "двойное обеспечение" не гарантирует государство от случаев преднамеренного сговора между подрядчиками, в результате чего сам механизм ценовой конкуренции перестает работать. В ходе проверки 38 контрактов, поделенных между двумя подрядчиками, служба Генерального инспектора Пентагона установила, что адекватная ценовая конкуренция не существует по 30 контрактам на общую сумму в 8,8 млрд. долл.⁸⁸ Отечественные исследователи военно-промышленного рынка США также отмечают ограниченность ценовой конкуренции по многим видам военных контрактов, указывая на факты удивительного совпадения в ценах на однородную продукцию, предлагаемую различными компаниями.⁸⁹

Одной из модифицированных моделей контракта с "раздельными источниками" является концепция "лидер-последователь". Компания, выигравшая в конкурсе, не становится единственным поставщиком и обязана на средства государственного бюджета принять меры для подготовки научно-технического и производственного потенциала бывшего конкурента с тем, чтобы тот получал возможность продолжать исследования и разработки по данной программе, а в будущем смог бы вновь конкурировать за получение заказа на стадии "доводочных" НИОКР или производства. Такой подход в закупочной политике был использован в управлении электронных систем ВВС Пентагона. Затем по такой же схеме была организована закупка двигателей к истребителям F-15 и F-16. К компании-победителю "Пратт энд Уитни" в качестве партнера-соперника "Дженерал Электрик". Поскольку расходы последней оказались ниже, к ней постепенно перешла большая часть контракта. По оценкам эффект конкуренции выразился в экономии 4 млрд. долл. по всей программе, при затратах на организацию второго источника поставки в 300 млн. долл.⁹⁰

Принуждение "лидера" к "подтягиванию" отставшего конкурента государством имеет ясно выраженную цель: поддерживать военно-инновационный и промышленный потенциал экономики. Другая цель — не допустить монополизации поставок системы оружия единственным производителем, и добиться за счет этого как экономии в издержках производства, так и улучшения качественно-эксплуатационных характеристик вооружений. Но такая искусственно поддерживаемая конкуренция предельно осложняет взаимоотношения государства и подрядчиков и подталкивает последних к злоупотреблениям и нечестной игре. Искусственная конкуренция в модели "лидер-последователь", по сути — экономическая форма планово-административной организации экономики и потому противоречит децентрализованной рыночной форме организации выполнения контрактов на микроуровне ОПК, т.к. нарушает такие атрибуты частнокапиталистического хозяйствования, как коммерческая тайна, самостоятельность в управлении и т.п. Стремление государства "оздоровить" закупочный процесс конкуренцией превращается в разновидность административного регулирования военных поставок. Возникает тенденция к организации своеобразного принудительного научно-технического картелирования подрядчиков. Бизнес однозначно выступает против такой формы государственного вмешательства в дела частной военной промышленности, вот, например, высказывания главного вице-президента компании "Юнайтед технолоджиз" В.Ф.Паула: "Мы осознаем весь риск, связанный с продажами единственному заказчику. Мы знаем, какие награды и стимулы нам нужны, часть этой награды соответствующая прибыль на наши инвестиции и некоторые гарантии того, что наши инвестиции в НИОКР не будут отняты у нас и переданы конкурентам".⁹¹

Несмотря на все отмеченные недостатки, модели конкурентного контрактирования с использованием "раздельных источников" поставок незаменимы в случаях необходимости сохранения научно-технологического потенциала конкурирующих подрядчиков или их команд, возмещения независимых (самостоятельных) расходов на НИР, осуществленных компаниями, особенно в тех случаях, когда речь идет о базовых долгосрочных военных программах, определяющих направление развития отдельных отраслей оборонной промышленности и напрямую формирующих оборонную стратегию государства.

Например, современная программа разработки тактического истребителя JSF обещает стать самой важной статьей закупок ВВС с 2010 по 2020 гг. Так, с 2012 по 2018 гг. она станет поглощать весь бюджет закупок истребителей ВВС. Поэтому Пентагон рассмотрел несколько вариантов закупочных стратегий с использованием раздельных источников поставки, варьирующих будущие доли победителя и проигравшего. В начале 2000 г. группа ведущих (первичных) подрядчиков Пентагона, способных играть роль системного интегратора или главы команды подрядчиков, ответственного за финальные сборочные операции состояла из трех компаний — Lockheed-Martin, Boeing, Northrop-Grumman. Последняя компания после чрезвычайного усиления двух предыдущих конкурентов потеряла все шансы стать системным интегратором и в настоящий момент входит под номером два в команду Lockheed-Martin. Причем только полная победа этой команды дает Northrop-Grumman 20%-ную долю в общей программе и, соответственно, возможность сохраниться в качестве первичного подрядчика и удержать соответствующую технологическую базу в долгосрочном периоде. Однако вариант "победитель получает все, проигравший — ничего" рассматривается Пентагоном в последнюю очередь. Кроме этого крайнего варианта, министерство обороны рассматривает следующие модели "расщепления" контракта:

• Победитель получает 60%, проигравший — 40 % и избегает участи победителя построить большую часть сопутствующей инфраструктуры для поддержки производства. Такую модель предпочитает команда Boeing;
• Как победитель, так и проигравший сохраняют собственные сборочные линии для постройки различных версий самолета в рамках единого дизайна JSF. Подобную схему отстаивает Lockheed-Martin;
• Третья схема, которой отдает предпочтение сам Пентагон, сходна со второй с той разницей, что военные хотят включить в альтернативные команды всех производителей крупных авиационных подсистем — авионика, радары, средства навигации, средства управления системы огня, пр. — таким образом, чтобы при разработке различных версий и модификаций JSF министерство обороны могло выбирать поставщиков подсистем на основе лучшего предложения.

Созданная в начале 2000 г. в Пентагоне специальная исследовательская группа во главе с заместителем министра Ж. Гэнслером рассматрела все альтернативы, каждая из которых имеет свои плюсы и минусы. Достоинство схемы "Победитель получает все" заключается лишь в том, что она не приведет к увеличению издержек на стадии инженерных и производственных разработок (EMD), но обещает крупные дополнительные издержки на последующих стадиях. Во-первых, победитель должен будет построить дополнительную инфраструктуру, чтобы справиться с задачей выполнять программу в одиночку и обеспечить выпуск первого истребителя за 9 месяцев, а не за 18-24. Во-вторых, проигравшему грозит разрушение промышленной базы по производству тактических истребителей, что уже затрагивает общенациональные интересы. Тем самым, данная схема уничтожает перспективы долгосрочной конкуренции в разработке самолетов следующих поколений.

Вышеуказанная первая схема предусматривает дополнительные затраты на стадии EMD в пределах 1—2.5 млрд. долл. Вторая и третья схемы дележа контракта обещают ещё большие затраты на стадии EMD в 4 млрд. долл., однако гораздо большие сбережения закупочных средств на последующих стадиях жизненного цикда программы за счет продления конкуренции до завершающего года серийного производства истребителей.

Однако критики программы сохранения конкуренции по модели раздельных источников поставки, утверждают, что конкуренция на стадии серийного производства в лучшем случае приведет не к снижению издержек, а к совершенствованию технических характеристик самолета. Они небезосновательно указывают на такие факторы роста издержек как изменение уровня загрузки производственных мощностей и нестабильность найма рабочей силы. Кроме того, разделение исполнения заказа по разным корпоративным культурам существенно снизит такой ключевой фактор экономии издержек как унифицированность узлов и комплектующих. "Смешанный" дизайн затронет также вопросы логистики, управления персонала обслуживания, подбора ремонтного и вспомогательного оборудования.

Тем не менее, руководство Пентагона в лице упомянутого руководителя исследовательской группы Ж. Гэнслера склоняется к варианту раздельных источников в целях поддержки "здоровой и конкурентоспособной промышленной базы, способной производить инновационные продукты, как в рамках данной, так и в последующих программах", как он заявил в ходе слушаний по запросам конгрессменов.⁹³

Оценивая американский опыт организации конкуренции в ходе закупок серийно производимой продукции применительно к современному состоянию российской экономики, следует подчеркнуть весьма перспективные, на наш взгляд, возможности её применения. Причины следующие:

• Весьма значительное количество заводов-производителей однотипной или технически близкой продукции, сохраняющееся даже спустя 10 лет жесточайших бюджетных сокращений закупок военной техники;
• Традиционный отечественный прогосударственный экономический менталитет руководителей предприятий;
• Крепкие традиции мобилизационного типа развития промышленного потенциала среди как государственных чиновников, так и хозяйственных руководителей;
• Всегда существовавший в сфере ОПК дух конкуренции и соперничества среди руководителей государственных "фирм".

Таким образом, возрождая отечественную оборонную промышленность, государственные органы закупок могут с выгодой использовать возможности создания искусственных очагов конкуренции поставщиков.

Следующий крупный аспект конкуренции в военных закупках связан с ее организацией. Как известно, выбор государством подрядчиков на основе конкуренции осуществляется с помощью конкурсных торгов. Причем, очевидно, чем больше желающих побороться за государственный заказ, тем больше участников торгов, компании подготавливают свои конкурентные предложения, представляя предварительные расчеты эксплуатационных, боевых, стоимостных оценок будущей системы вооружений. Учитывая все возрастающую сложность новейших вооружений, детальная экспертиза правительствам всех пунктов предложенных расчетов весьма затруднительна и занимает долгое время, чем больше претендентов участвует в конкурсе, тем больше работы для правительственных экспертов. Рост трансакционных издержек ради обеспечения "честной" конкуренции, когда доступ и участие в торгах открыт для всех желающих, в последние годы просто перевешивает выгоды от экономии в результате конкуренции.

Законодательная деятельность Конгресса в середине 80-х годов поощряла присуждение правительственных контрактов на основе "открытой и честной конкуренции" с неограниченным числом претендентов на торгах. Но благие намерения не достигли и не могли достигнуть цели: крупные контракты на высоконаукоемкое вооружение все равно оставались предметом торгов для двух-трех квалифицированных крупнейших подрядчиков с подготовленной научно-технической базой, поэтому "открытая конкуренция" переключалась на несложные и недорогие, маловажные для военных изделия. Возникали нерациональные ситуации, когда Пентагону проще было купить какое-либо изделие, просмотрев рекламные каталог фирм, чем устраивать специальные торги для отбора победителя среди многих желающих.⁹⁴

Помимо ненужного бремени трансакционных издержек, не меньшее значение имеет фактор времени при организации конкурсных торгов, после объявления о намерениях закупить авиационные запчасти, например, Пентагон должен выждать 2—3 месяца, прежде чем поступят ответы (в виде бумажных расчетов) от заинтересованных подрядчиков. Затем ему нужно выбрать поставщика, удовлетворив при отборе требования различных актов государственного социально-экономического регулирования, таких как определенное число рабочих часов, предоставляемых при выполнении заказа женщинам и национальным меньшинствам на заводах данного подрядчика, и т.п. По замечанию бывшего министра ВВС Вернера Орра, закупка запчастей без организации конкурсных торгов, а после просмотра каталогов подрядчиков может сэкономить 100 дней для поставки изделий (50 дней по каталогу вместо 150 по конкурсу)⁹⁵.

Таким образом, контракты на малостоимостные изделия, особенно закупаемые небольшими партиями, не приспособлены для открытой конкуренции с помощью конкурсных торгов.

Организация торгов за высокосложную военную технику, проводимых среди нескольких крупнейших подрядчиков, также имеет свои особенности. После представления правительству своих обоснованных предложений закупочные органы все равно не могут сразу определить поставщика в силу чрезвычайной сложности экспертизы и политического лоббирования как подрядчиков, так и конгрессменов (последние заботятся о том, чтобы контракт "попал" на заводы, расположенные в их штате).

Поэтому выдача контракта не обходится без предварительных детальных переговоров с каждым подрядчиком, учитывая огромную ответственность за решение о присуждении контракта, правительственные чиновники проводят переговоры тщательно и помногу раз. Иногда возникают настолько запутанные ситуации, что переговоры заходят в тупик, и правительственные органы прибегают к практике определения поставщика по методу "лучшее и последнее предложение". Тогда возникает своеобразный аукцион "вниз", подрядчики стремятся привлечь правительство наименьшей ценой, оставляя в стороне технические расчеты осуществимости проекта, а это чревато принятием решения о неоправданном начале работ и расходовании средств.⁹⁶ По образному выражению Д. Паккарда, "рынок военных закупок превращается в иранский базар", если поощрять т.н. конкуренцию по типу "последнее окончательное и лучшее предложение".⁹⁷

Еще один момент, затрудняющий использование конкурсных торгов на контракты по разработке наукоемкого оружия, заключается в чрезмерно высоких издержках подготовки самого предложения подрядчиком, т.к. требует дорогостоящих расчетов обоснованности выполнения проекта. В силу этого, не все подрядчики, даже с подготовленной технологической базой, включаются в торги, и в результате государство может выбрать не самого квалифицированного разработчика. Например, на начальных этапах программы СОИ некоторые передовые в техническом отношении военные компании отказывались от участия в торгах, т.к. внутри компаний высшие менеджеры просто не отпускали деньги на подготовку научно-технической заявки.⁹⁸

Чтобы избавиться от неэффективных форм конкурсных торгов, Пентагон в последние годы ищет новые способы организации закупок. Один из них заключается в поиске иного, чем конкурсные торги, метода определения квалифицированности подрядчика, его способности качественно и быстро выполнить заказ. Для этого предлагается шире применять оценку предыдущих научно-технических результатов и достижений, продемонстрированных подрядчиками при выполнении более ранних контрактов, вместо оценки конкурентных "бумажных" предложений подрядчика на специально организованных торгах.⁹⁹

Другой способ заключается в отказе от "бумажной" конкуренции научно-технических предложений и переходе к практике, получившей название "сравнение прототипов", в этом случае подрядчики выходят на торги с уже готовыми опытными образцами оружия, которые подвергаются всестороннему испытанию, оценке, и затем уже правительство решает, кому присудить контракт на дальнейшую разработку и серийное производство данного оружия. Обычно "сравнение прототипов" используется при работе по крупным военным программам, где велик риск и неопределенность, постоянно вносятся технические усовершенствования, сама программа является ключевой в военном строительстве. Подобная практика позволяет заблаговременно и тщательно изучить все плюсы и минусы конкурентных проектов и свести к минимуму, неизбежные в будущем, технические недоработки и завышение издержек.

Конкуренция готовых прототипов оружия наиболее действенна для обеспечения эксплуатационных характеристик производимого оружия и в некотором смысле для снижения будущих издержек производства. Но она имеет очень ограниченное применение, т.к. должна сопровождаться крупносерийным производством для возмещения затрат подрядчиков на разработку всех опытных образцов. Например, "сравнение прототипов" явно неприменимо для закупок ВМС, ибо трудно себе представить, чтобы подрядчики разрабатывали альтернативные образцы авианосца, который уже сегодня стоит около 5 млрд. долл.

В целом, конкуренция подрядчиков все более перемещается из производственной в допроизводственную стадию. При этом "режим" управления конкуренцией со стороны Пентагона сводится к постепенному отбору немногих наиболее эффективных компаний по мере прохождения системы орудия от разработки ее концепции до стадии производства. И уже на этапе принятия решения о полномасштабной разработке конкуренция обычно сводится к соперничеству не более двух подрядчиков или "команд". Возникает т.н. "ограниченная конкуренция", явно не сходная с конкуренцией на т.н. "свободном рынке". По мере приближения системы орудия к стадии производства или полномасштабной разработке конкуренция все более превращается в соперничество, для которого характерны неэкономические средства реализации. Здесь включается своеобразный механизм "выбивания" фондов для финансирования программы Конгрессом. Детально работа этого "механизма" многократно описана в американской и советской, преимущественно публицистической литературе, где речь шла о многочисленных историях "грязных" закупок американского правительства. Заметим лишь, что политэкономическое содержание соперничества крупнейших подрядчиков за "выбивание" ресурсов можно выразить термином "конкуренция за бюджетную поддержку" или "конкуренция за снижение риска операций на монопсоническом рынке", что, на наш взгляд, точнее именно с политэкономической точки зрения.

Монопсонический характер военного рынка определяет совершенно особенный характер конкуренции производителей-продавцов, военный рынок трудно "поделить" между несколькими, тем более многими, поставщиками, т.к. продукция крайне неоднородна, заказы выдаются на долгий срок и неизмеримо реже, по сравнению о большей частью гражданского бизнеса; и, наконец, спрос государства трудно предсказуем, т.к. в большой степени подвержен влиянию постоянных неэкономических факторов. Поэтому, закупка готовых систем вооружений очень редко построена по принципу "множественность источников поставки" — чаще возникают отношения двусторонней монопсонии, т.е. "один продавец — один потребитель", где, понятно, механизм конкуренции отсутствует и возможно лишь административное управление.

Решающее значение для оптимизации эффекта конкуренции оборонных компаний по принципу "раздельных источников поставки" на стадии серийного производства вооружений имеет показатель степени загрузки производственных мощностей. В связи со значительными объемами постоянных издержек (накладных расходов) в военном производстве компании в периоды хорошей конъюнктуры и высоких уровней загрузки производственных мощностей не стремятся перераспределять накладные расходы с оборонных проектов на гражданские и снижать издержки выполнения оборонных контрактов. В этих условиях введение конкуренции на рынке военных закупок за счет подключения второго поставщика не приводит к желаемой цели — экономии средств на закупку вооружений. Наоборот, в случае недостаточной загрузки производственных мощностей компании стремятся обеспечить себя военными заказами за счет снижения издержек и перераспределения накладных расходов от военных к гражданским заказам. В этих условиях подключение второго источника поставки может сопровождаться усилением ценовой конкуренции компаний и, соответственно, экономией государственных ассигнований.

В том случае, когда конкуренция более уместна и действенна (на стадии НИОКР в особенности), наиболее эффективное ее применение заключается в организации и регулировании конкуренции между несколькими крупнейшими квалифицированными подрядчиками, в отличие от свободной рыночной конкуренции с неограниченным числом производителей. Административные попытки "насадить" свободную конкуренцию в середине 80-х годов окончились неудачей и привели не к оздоровлению военно-промышленной базы как предполагалось, а к ее подрыву.

На основании изложенного можно сделать заключение о том, что главной чертой конкуренции в системе военных закупок является ее "управляемый характер". Монопсония спроса и олигополия предложения, плюс специфический характер продукции делают неизбежным регулирование и управление конкуренцией военных подрядчиков со стороны государства. На большинстве рынков гражданской продукции государство ограничивается только ролью гаранта конкурентных отношений. На военно-промышленном рынке государство добавляет к роли гаранта миссию организатора конкуренции. Не только чисто монопсонический характер спроса, но и стратегические общенациональные интересы, которые отстаивает государство, вынуждает последнего применять различные режимы управления конкуренцией. Наиболее глубокая суть управляемой конкуренции в системе государственных военных закупок состоит в том, что она является компромиссным вариантом обеспечения интересов государства (надежна оборона страны) и частных компаний (накопление капитала на основе инновационной деятельности). С другой стороны, НТП в военной экономике, как и в любой другой сфере, требует конкурентных механизмов для своей реализации, но, с другой стороны, он также невозможен без активного государственного управляющего воздействия, т.к. военно-промышленные инновации давно уже стали межотраслевыми. В этих условиях государство обязало принимать на себя функцию управления конкуренцией с целью достижения крупных научно-технических прорывов и постоянного совершенствования военно-индустриальной базы.

1. Каким образом монопсония рынка военных закупок увеличивает риски оборонных компаний.
2. По какому показателю рентабельности оборонные компании опережают фирмы гражданского сектора и почему.
3. В чем заключаются критические вопросы конкуренции на рынке военных закупок.
4. Что такое "двойное" обеспечение контракта на рынке военных закупок.
5. Каким образом осуществляется сокращение стоимости единицы продукции при введении конкуренции на рынке военных закупок.
6. В каком случае военно-промышленные компании стремятся сокращать удельный вес накладных расходов, начисляемых на продукцию производимую по оборонному заказу.
7. При каком состоянии экономической конъюнктуры правительству выгодно вводить двойное обеспечение оборонного заказа и почему.
8. В чем заключается основное содержание конкурентной стратегии оборонных компаний в условиях сокращения оборонных ассигнований.
9. На какой стадии жизненного цикла оружия введение конкурсных форм закупок наиболее эффективно с точки зрения сбережения средств, выделяемых на закупку.
10. В чем заключается суть рентоориентированного поведения оборонных подрядчиков.
11. Каким образом присуждение контракта на серийное производство позволяет государству отбирать научно-технический проект с высокой общественной полезностью.
12. В чем заключается основное условие конкурентного равновесия на рынке военных НИОКР.
13. Почему стимулирование подрядчиков присуждением ренты выгодно как оборонным компаниям, так и государству.
14. В чем заключаются основные преимущества и недостатки модели конкуренции типа "лидер-последователь".
15. В чем заключается проблема роста трансакционных издержек в военных закупках.

Часть II. Вопросы системного управления ОПК России

Глава 5. Советская система управления ОПК и концепции её реформирования в начале 90-х гг.

5.1. Советская система управления ОПК

Оборонно-промышленный комплекс России очутился в центре интересов экономистов с конца 80-х годов когда гласность достигла самых "священных" и таинственных, ранее запретных тем "социалистического хозяйства". Интерес к отечественной военно-промышленной базе подогревался, прежде всего, вопросами "размера" последней. Если советская теоретическая экономика вообще не имела права интересоваться вопросами удельного веса оборонных производств в общем объеме выпуска и валового продукта, то позднеперестроечная и "демократическая" экономическая мысль постаралась побить все мыслимые и немыслимые рекорды в этом направлении.

Феномен эпигонства неискореним. Подобно тому как многие отечественные монетаристы в своих теоретических описаниях реформ в России стремятся быть "святее римского Папы", т.е. "монетарнее" самого М. Фридмена, освобожденная военно-экономическая мысль постаралась перещеголять самые максималистские оценки западных советологов касательно роли военной промышленности в экономике СССР и России.

Известно, что в течение длительного времени оборонно-промышленный комплекс¹⁰⁰ (ОПК) развивался как обособленный от остальной части народного хозяйства крупный межотраслевой комплекс. Пресловутая «девятка» оборонных министерств включала не только технологические, но и организационно развитые предприятия, объединения, НИИ и КБ.

На излете советского времени ОПК включал в себя:

• Промышленный сектор — около 2000 предприятий;
• Научно-технологический сектор — 960 оборонных НИИ и КБ, осуществлявших фундаментальные, прикладные и доводочные НИОКР, проводивших испытания новой техники;
• Научно-образовательный сектор — в различных Вузах над оборонно-техническими проблемами работало около 40 тысяч специалистов, в том числе примерно 8 тыс. докторов наук.

Отдельно стоит указать научно-информационный и координирующий сектор, обеспечивший эффективную управляемость и межотраслевое взаимодействие в рамках такого гигантского комплекса отраслей. В основании этого сектора отраслевые институты управления и научной информации по соответствующим девяти оборонным министерствам. На следующей ступени межотраслевые институты, координирующие разработки предприятий разных отраслей в целях преодоления ведомственной разобщенности и ускорения цикла НИОКР. Управления Министерства обороны, отвечавшие за приобретение вооружений, применяли конкурсные методы закупок новейших образцов, поэтому уровень конкуренции в оборонной промышленности СССР всегда был чрезвычайно высок.¹⁰¹ Организационное разделение разработчиков — гражданские оборонные министерства и закупщиков — управления Министерства обороны позволяло организовать настоящую конкуренцию и ответственность производителей.

Наконец, на самой верхушке административно-хозяйственной пирамиды межотраслевая координация развития ОПК осуществлялась через межведомственные комиссии Совета Министров и отделы ЦК КПСС. Вершиной пирамиды являлась Военно-промышленная комиссия при Совете Министров СССР.

Однако неправильно полагать, что существовавшая в СССР Военно-промышленная комиссия (ВПК) осуществляла управление оборонными министерствами. ВПК готовила крупные проекты — некоторый аналог современных федеральных целевых программ. ВПК являлся координирующим органом не между Минобороны и промышленностью, а между предприятиями промышленности, «завязывая» их в такие проекты. Благодаря этому на одних и тех же предприятиях выпускались трактора и боевые машины пехоты, пассажирские самолеты и самые совершенные бомбардировщики¹⁰².

«Девятка» оборонно-промышленных министерств представляла собой, говоря современным языком, совокупность управляющих компаний, которые реализовывали необходимые для советского государства функции. Отраслевое управление осуществлялось на уровне крупных головных предприятий, имеющих юридическую или фактическую филиальную сеть. Под фактической филиальной сетью понималась система долгосрочных договорных отношений. Существовали и различные научно-производственные объединения, выполнявшие те же функции отраслевого управления.

В ОПК с 1970 года стала применяться наиболее прогрессивная система долгосрочного планирования разработки и производства вооружений — Планирование — Программирование — Бюджетирование (ППБ). Министерство обороны стало увязывать отраслевые программы в единую 15-ти летнюю программу развития вооружений, согласованную по ресурсным и финансовым возможностям страны. 15-ти летняя программа вооружений обновлялась и уточнялась через 10-ти и 5-ти летние программы, формировавшие основу для ежегодного планирования расходов на закупку вооружений и оборонные НИОКР.

Межотраслевое взаимодействие и развитие ОПК покоилось на таком географическом размещении военно-промышленных мощностей по территории страны, которое диктовалось стратегическими соображениями безопасности и сложившимися исторически кооперационными связями между регионами. Например, очаговая концентрация бронетанковой промышленности в Южно-Уральском регионе (Курганский машиностроительный завод — производство боевых машин пехоты БМП, Челябинский тракторный завод — танков Т-72, Т-80) объясняется как близостью основных поставщиков сырья — крупнейших металлургических заводов страны, так и стремлением разместить важнейшую отрасль оборонной промышленности (по представлениям военной доктрины времен Второй Мировой войны) подальше от границ стран — вероятных противников.

В результате ОПК стал наиболее эффективным результатом построенной в СССР плановой экономики. Несмотря на появлявшиеся в конце 80-х начале 90-х просто умопомрачительные оценки удельного веса и масштабов советской военной экономики, типа 33 % ВНП, более 60 % всех капиталовложений, и т.д., трезвые взвешенные оценки дают другие результаты.

В 1990 г. официальные оценки дали показатель удельного веса оборонных расходов в ВНП СССР в размере 9 %. Как отечественным "альтернативным", так и западным экономистам такая величина показалась совершенно справедливо заниженной. В 1991 г. специалисты по военно-экономическим проблемам из института США и Канады определили этот уровень в 20 %.¹⁰³ В целом, среди реформаторски настроенных экономистов того времени данный показатель расценивался как верхняя граница милитаризации советского планового хозяйства, хотя наиболее рьяные обвинители ВПК умудрялись доходить до отметки 33%.¹⁰⁴ И уже совсем неприличные и необоснованные оценки отечественного оборонного комплекса, появились в солидном учебнике "Общая экономическая теория. Политэкономия" коллектива авторов РЭА им. Г.В. Плеханова. В главе 20, специально посвященной ВПК как элементу мезоэкономики приводятся весьма странные оценки доли военного производства в экономике СССР: " Здесь на создание ВПК и содержание армии тратилось до 80-90% национальных ресурсов — сырьевых, технических, финансовых, интеллектуальных".¹⁰⁵ Можно понять, почему оценки приводятся в обтекаемой категории "ресурсов", а не в ВВП — раздел "Мезоэкономика" предшествует разделу "Макроэкономика" данного учебника и поэтому студенты еще не знакомы с основами национальных счетов. Однако каким образом эта эффектная фраза "90% ресурсов на оборону" согласуется с известными фактами экономического развития и нормальной логикой здравого смысла автор оставляет без ответа.

А как к этому вопросу относились западные исследователи? Всемирно известный экономист Дж. Стиглиц в учебнике по экономике общественного сектора 1988 года выдал сдержанную оценку 12.6% доли военных расходов в ВНП СССР середины 90-х гг.¹⁰⁶ Известный английский специалист по советскому ВПК Джулиан Купер оценил объем производства продукции военного назначения в общем промышленном выпуске 1988 года в 16 %.¹⁰⁷

Следующая таблица дает представление о месте ОПК в структуре народного хозяйства в 1990 году.¹⁰⁸

Несмотря на значительный разброс экспертных оценок, ОПК предстает перед нами отнюдь не как некий “всепожирающий монстр”, высасывающий все соки из экономики. К тому же следует учитывать, что в границах ОПК было сосредоточено подавляющая доля производства некоторых товаров народного потребления, таких как телевизоры, фотоаппараты, велосипеды, пылесосы, и т.д. Даже, по мнению серьезных зарубежных исследователей, размеры милитаризации советской экономики не столь чудовищны как представляется непосвященному взгляду. 12 % продукции ОПК от ВНП, и 12 % от общего количества занятых в обрабатывающей промышленности — это неплохой результат для страны — абсолютного лидера в производстве и поставках на экспорт большей части номенклатуры военной продукции¹⁰⁹. Наконец, следует помнить, что некоторые страны с более милитаризированной экономикой демонстрируют немалые экономические успехи, например, Израиль и Южная Корея, где доля военного производства доходит до 20 % ВНП.

Несомненно, огромная военная экономика, созданная в СССР, со временем стала тормозом на пути инновационного развития страны. Но не за счет огромных размеров потребляемых ресурсов как таковых, а по причине того, что вся гражданская экономика социалистической экономики не имела стимулов к внедрению инноваций из-за отсутствия конкурентного режима хозяйствования. Система социалистической экономики как хозяйства затухающих инноваций, внедряемых центральными органами управления, уже хорошо известна и описана как отечественными, так и зарубежными учеными.¹¹⁰ Суть её заключается в постепенном и безрезультатном "поглощении" консервативной технической структурой промышленности СССР инвестиций в обновление производственной базы в результате полного отсутствия стимулов к освоению новых технологий предприятиями, функционировавших во внеконкурентной среде. В этих условиях постепенно нараставший поток ресурсов в пользу ОПК сокращал абсолютные и относительные размеры инвестиций в новые технологии, направлявшиеся в гражданский сектор. Тогда как сам ОПК развивался в условиях конкуренции соперничавших организаций разработчиков военной техники, гражданская промышленность была лишена каких-либо конкурентных стимулов к заимствованию и внедрению технологических разработок, созданных в военных исследованиях.

5.2. Критика радикально-либеральной концепции реформирования ОПК на рубеже 80-90-х гг.

В рамках данного параграфа попытаемся провести критический анализ концептуального метода реформирования отечественной военно-промышленной базы (ВПБ), просматриваемого в реформаторских акциях и аналитических рекомендациях некоторых исследовательских центров. Этот метод можно охарактеризовать как радикальную деконцентрацию оборонного комплекса, т.е. дробление крупных оборонных предприятий на мелкие инновационно-венчурные компании, способные к настоящей конверсии, т.е. полному перепрофилированию оборонных мощностей на выпуск гражданской продукции.

Идейные истоки подобной концепции, родившейся в начале 90-х, были связаны с проявившимися фактами провала советской ("горбачевско-рыжковской") концепции конверсии военной промышленности СССР 1988-1991 гг., вызвавшей явное сопротивление военно-промышленного истеблишмента страны. Напомним, что в те годы для девяти оборонных министерств политика конверсии правительства Н.И. Рыжкова означала увеличение выпуска товаров гражданского назначения за счет дополнительных инвестиций и перераспределения производственных мощностей в пользу оборонных отраслей. Например, в те годы было принято решение о передаче более ста заводов от гражданского Министерства легкой и пищевой промышленности в систему оборонного министерства авиационной промышленности. В результате, вместо ожидавшейся конверсии военного производства, т.е. замещения производства вооружений и военной техники товарами гражданского назначения, происходила диверсификация, т.е. увеличение доли производства гражданских товаров на предприятиях оборонных министерств при сохранении оборонно-промышленных мощностей.

Именно данное обстоятельство, т.е. естественная консервативность менеджмента советских предприятий и руководителей оборонных министерств, которые не хотели (да и не могли) полностью перепрофилировать уникальное оборудование для производства лазерных прицелов и ракетных двигателей в линии по производству кастрюль и бытовых стиральных машин, заставили поднять вопрос в начале 90-х о переходе к более радикальной концепции конверсии. К тому же развал плановой экономики и распад СССР в 1991 г. перенесли основной акцент концепций конверсии от централизованного планирования заданий по выпуску гражданской продукции оборонным заводам к проблемам адаптации последних к условиям рынка. Сторонники концепции деконцентрации оборонных предприятий совершенно логично рассуждали о невозможности конверсии военных производств в рамках существующих заводов, встроенных в отраслевые цепочки разработки и производства вооружений. Действительно, после распада системы отраслевого управления советской экономики структура производственных активов на каждом оборонном предприятии явно противоречила как задачам увеличения выпуска гражданских товаров, так и условиям функционирования в рыночной среде с распадом прежней системы поставщиков и потребителей.

В известной и нашумевшей в 1992 г. статье¹¹¹ о проблемах конверсии в СССР-России её авторы, К. Эделман и Н. Огастин, анализируя неудачный опыт конверсии при Горбачеве, рассмотрели несколько идентифициуемых моделей конверсии в условиях Запада и России. Первая модель — это "модель введения", сходная с той, что безуспешно пытались применить в СССР в последние годы его существования. Суть её в том, что центральное правительство выделяет оборонным предприятиям коммерческий бизнес и рыночную долю. Это неработоспособный подход, т.к. именно тем, кто менее всего желал или мог производить потребительские товары, была дана власть делать именно это. "Наихудшего подхода к проблеме конверсии трудно придумать. Пятилетние усилия Горбачева мало что дали для увеличения производства потребительской продукции… они привели каким-то образом к снижению и без того ужасного качества потребительских товаров при одновременном повышении цен на них"¹¹².

Вторая модель — "модель конверсии" — практика использования оборонными подрядчиками своих технологий и производственных мощностей для того чтобы протиснуться в коммерческий сектор. Этот подход неоднократно опробовался в США в 1944, 55 и 69 гг. и регулярно проваливался.

Третья — "модель эволюции" — в отличие от первых двух не заканчивалась неудачей. Эта версия характеризуется постепенным продвижением на отдельные коммерческие рынки, близко связанные с основной специализацией оборонных фирм. И все же этот подход дает только ограниченную возможность возместить потерю рабочих мест в оборонном секторе, поскольку он исключает большие секторы рынка и мало что дает потребителю. Тем не менее, это наилучшая модель для США, по мнению авторов статьи.

Четвертую "модель замены" авторы рекомендуют бывшим социалистическим государствам. Она заключается в предоставлении правительственной помощи и стимулов малым быстрорастущим предприятиям из числа т.н. коммерческих структур с предпринимательским духом, которые затем избирательно нанимают работников существующих оборонных фирм и в некоторых случаях даже покупают или арендуют части существующих оборонных заводов. Но для того чтобы эта модель была эффективной, авторы считают необходимым смести прочь (буквальный перевод названия статьи звучит как "пройтись бульдозером по менеджменту") старый менеджмент и заменить его кадрами новых руководителей.

Таким образом, концепция деконцентрации военно-промышленной базы представлена в данной публицистической статье предельно ясно и даже цинично, без ретуширующей фразеологии теоретического лексикона академических изданий. Тем не менее, подобный вариант реформирования ВПБ по сути частично реализовывался в 90-е годы. Известны как успешные, так и неудачные примеры деконцентации предприятий ОПК. Иногда на базе этих предприятий действительно возникали передовые инновационные компании, например, носитель торговой марки "Билайн". Однако в подавляющем большинстве случаев речь шла о возникновении компаний-однодневок, занятых непроизводительным использованием запасов материально-технических ресурсов оборонных предприятий или чисто паразитических посреднических структур, перекачивающих доходы предприятия в карманы нескольких учредителей. Согласно социологическому исследованию конца 90-х гг.¹¹³ 34% опрошенных директоров российских оборонных предприятий заявили, что наиболее вероятно разделение их предприятия на несколько самостоятельных организаций. В то же время подавляющее большинство директоров посчитало, что сегодня важно не продолжать дробление оборонных предприятий, а наоборот осуществлять создание крупных корпоративных структур. Об этом заявили 77 % опрошенных директоров российских оборонных предприятий.¹¹⁴

Самый важный и принципиальный недостаток концепции "деконцентрации" состоит в её противоречии с гомогенной природой самой ВПБ. Расщепление единого организма ВПБ на обособленные части разрывает системные связи внутри военной промышленности, что, в свою очередь, выводит из равновесия всю метасистему управления военными закупками. Если политика конверсии полностью подчиняется идее "управления потребностями" (need-driven conversion) как предлагали в своей статье Эделман и Огастин, если вся ВПБ действительно реорганизуется по заказу сиюминутных краткосрочных потребностей рынка, то через некоторое время при условии успешной реализации такой политики исчезает сама ВПБ. Непоследовательность политики рыночной конверсии ВПБ России, связанной с последовательной деконцентрацией оборонных предприятий, частично объясняется как уже отмечалось естественной (и, добавим, здоровой) реакций противодействия менеджмента самих предприятий, а частично, нехваткой инвестиционных ресурсов. В начале 90-х гг. авторитетные источники подсчитывали валовые объемы этих затрат. По данным одних авторов на осуществление союзной программы конверсии 1988 г. требовалось 150 млрд. долл.¹¹⁵, по подсчетам других - на осуществление конверсии в российской экономике в начале 90-х требовались затраты от 125 до 190 тыс. долл. на одного занятого в военной промышленности.¹¹⁶

Таким образом, как практическая неосуществимость, так и теоретическая противоречивость концепции деконцентрации естественным образом выдвигают иной вариант трансформации отечественной ВПБ. Он связан с рациональным сжатием производственной базы производства вооружений за счет межотраслевой интеграции производителей с образованием диверсифицированных военно-ориентированных концернов. Здесь автор имеет веские основания полагать, что он одним из первых в стране заявил о необходимости перейти на интегративные принципы реформирования ВПБ. В статье 1993 г.¹¹⁷, в период разгула "конверсионной эйфории" нами было предложено закрепить в профессиональном лексиконе сам термин "военно-промышленная база", а также предпринята попытка концептуального обоснования межотраслевой интеграции ВПБ. Данный путь реорганизации ВПБ необходимым условием предполагает постановку государством ориентиров развития оборонно-промышленного потенциала. Последнее может быть осуществлено в форме государственной научно-технической и структурной политики в ВПБ.

Теоретическое обоснование реструктуризации ВПБ России на межотраслевых принципах, предпринятое в данной работе, вполне согласуется с мнением известного специалиста по ВПК России, бывшего помощника Президента по вопросам военно-технического сотрудничества, д.э.н., профессора Б.Н. Кузыка. В одной из своих работ он писал: " Нам нужен интегрированный в рыночную экономику и диверсифицированный оборонно-промышленный комплекс, предприятия которого будут восприимчивы к высоким технологиям и будут способны стимулировать развитие отечественного научно-технического потенциала; комплекс, способный существовать в системе развитых кооперационных связей, в том числе в рамках международного сотрудничества со странами ближнего и дальнего зарубежья; компактный экономически эффективный, способный удовлетворять потребности оборонной безопасности России и быть обильным источником валютных поступлений в государственный бюджет от экспорта вооружений".¹¹⁸

Укрупнение предприятий ВПБ России с сопутствующим сжатием последней представляется совершенно естественным способом реорганизации избыточной оборонной промышленности. Данный путь стал предельно очевидным к концу 90-х, когда стало окончательно ясно, что о государственных конверсионных программах в военной промышленности нужно просто забыть, ввиду огромной ресурсоемкости инвестиционных проектов, связанных с перепрофилированием оборонных мощностей на выпуск гражданских товаров. Как известно, с 1998 г. государственная политика в оборонном комплексе поменяла ключевое слово "конверсия" на "реструктуризация". Суть политики реструктуризации сводится к административно-организационному воздействию на предприятия ВПБ, принудительное укрупнение последних с отделением значительной части оборонных производителей от новой структуры ВПБ.

С точки зрения критериев рыночной эффективности государственная реструктуризация, разумеется, имеет весьма уязвимые характеристики. Да, в результате того, что реструктурированные предприятия не будут ориентированы непосредственно на удовлетворение явных потребностей рынка, как это происходит в случае рыночной конверсии предприятий, существенная часть общественных ресурсов будет по-прежнему выведена из сектора быстроокупаемых вложений. Да, государственные бюрократы хуже, чем частные предприниматели ориентируются на рынке быстроокупаемых проектов. Они не рискуют собственными капиталами, поэтому склонны к таким управленческим решениям, которые не обещают быстрой и надежной прибыли. Однако рынок быстроокупаемых проектов не задумывается над долгосрочными инвестициями в новые базовые технологии с неясными перспективами реализации. Только в крупнейших экономиках с высокой долей суммарного спроса на новые технологии (пример США, может быть единственный) частный капитал заинтересован в долгосрочных инвестициях в базовые технологии. В других странах развитие сектора по производству базовых технологий, к каковым, безусловно, относится ВПБ страны, базируется на создании государством как условий спроса на инновации, так и исходных перспектив предложения новых технологий.

Возвращаясь к фундаментальным теоретическим вопросам военной промышленности, отметим, что концепция межотраслевой интеграции согласуется с тезисом гомогенности ВПБ. Консолидация ВПБ на межотраслевой основе укрепляет системные связи внутри этой структуры и делает её более устойчивой и управляемой. Во времена когда военная промышленность СССР была структурирована по отраслевому принципу, она постоянно нуждалась в межотраслевом управляющем органе, координирующим отраслевые планы оборонных министерств в целях отбора и продвижения наиболее перспективных технологий. Организационное отделение разработчиков от производителей вооружений выступало главным инструментом управления конкурентным отбором новых технологий. Межотраслевая интеграция оборонных предприятий с обязательным объединением разработчиков и производителей позволяет запустить иной способ продвижения новых технологий, основанный на конкуренции нескольких диверсифицированных компаний за ограниченные бюджетные фонды оборонных и других высокотехнологичных программ. К тому же межотраслевая интеграция, как отмечалось выше, создает необходимые предпосылки для реализации политики военно-гражданской интеграции. В результате ВПБ должна получать мощную технологическую и организационно-управленческую поддержку от гражданского сектора экономики. Следовательно, межотраслевые военно-ориентированные компании получают возможность оптимизировать уровень загрузки производственных мощностей по отдельным оборонным программам, направляя высвобождаемые мощности на реализацию иных проектов.

Наконец, межотраслевая интеграция ВПБ с образованием незначительного числа военно-промышленных концернов, конкурирующих за правительственные заказы, согласуется с концепцией эффективного управления такой конкуренцией со стороны государственных контрактных органов, исследованной в главе 4. Правительству выгодна конкуренция между оборонными компаниями как на стадии НИОКР, так и на стадии серийного производства оружия в том случае, если она приводит к снижению издержек производства при сохранении и развитии научно-технического потенциала компаний. Интеграция разработчиков и производителей в единую компанию позволяет правительству сохранять возможности для т.н. пролонгированной конкуренции, т.е. поддерживать конкурентные условия выполнения контракта на обеих указанных стадиях. Несколько конкурирующих компаний (их количество как правило обратно пропорционально уровню сложности проекта и доле ассигнований на него в бюджете оборонных закупок), способных обеспечивать весь жизненный цикл данной системы оружия, попеременно получают наибольший доступ к бюджету программы в зависимости от демонстрируемых результатов на каждой стадии проекта. Компании, проигравшие на определенной стадии, не лишаются окончательно доступа к бюджетным фондам программы. В случае если компания-победитель снижает показатели эффективности выполнения проекта (рост издержек, отставание от графика поставок, несоответствие технических показателей и пр.) правительство вправе подключить к выполнению контракта ранее проигравших компаний путем передачи им части бюджетных фондов программы. Отметим, что необходимым условием поддержания конкуренции на рынке военных закупок является существование нескольких (немногих) крупных широкодиверсифицированных концернов, способных замещать друг друга при выполнении ряда военных программ.

5.3. Итоги рыночных реформ и современное состояние ОПК

Непредвзятый анализ результатов двадцатилетних драматических реформ ОПК, осуществлявшихся с конца 80-х годов, показывает, что почти весь данный срок они осуществлялись вне учета закономерностей стратегического планирования в сложных межотраслевых комплексах. Крайне негативное отношение к ОПК, пропагандировавшееся на рубеже 80-90-х гг., базировалось на одностороннем представлении о нем как о пожирателе ресурсов, необходимых для производства товаров гражданского потребительского назначения. Поэтому первые 10 лет реформ ОПК были связаны с идеями перераспределения ресурсов и перепрофилирования оборонных производств на выпуск гражданской продукции. Неудачи всех конверсионных программ¹¹⁹ отечественного ОПК были многократно проанализированы в публикациях отечественных ученых, в том числе в работах автора данных строк.¹²⁰ Не вдаваясь в такие «мелочи» как отсутствие полного финансирования государственных инвестиционных программ, отметим, что глубинной причиной неудач выступило игнорирование стратегического подхода к ОПК как воплощению источника технологических инноваций для всей промышленности.

ОПК выступил крупнейшей жертвой радикальных рыночных реформ. За несколько лет с 1991 года финансирование снизилось почти до 20% от необходимого уровня. Министерство обороны приобретало все в долг, обещая рассчитаться когда-нибудь потом. Привыкшие к тому, что оборонная промышленность — главная отрасль экономики, никто из директоров даже не пытался что-либо предпринять. Предприятиям предложили самим искать источники финансирования. Долги министерства обороны покрыли векселями, что в лучшем случае составило 60% от затраченных средств. В итоге, к середине 90-х годов большая часть предприятий оказалась на гране развала. Численность работающих сократилась в десятки раз, средний возраст с 28 лет увеличился до 64, прекратились новые разработки. В довершение всего началась криминализация отрасли.

Разрушение кооперации и технологических связей между огромным количеством предприятий отечественного оборонно-промышленного комплекса, отсутствие оборотных средств, неэффективность менеджмента привели к тому, что ОПК в начале 1990-х годов как единый научный и производственный организм практически перестал существовать.

К концу 90-х положение несколько улучшилось. Денег на “оборонку” стали выделять все больше, и к 2001 году финансирование военного бюджета составило 95% от заявленного. На 70% обновился состав директората. Однако изменения прошедшего десятилетия во многом стали необратимыми. Часть предприятий так и не оправилась от кризиса. Некоторые предприятия вообще перестали выпускать военную продукцию и в режиме конверсии полностью перешли на гражданские изделия. Другие сдали свои помещения и средства труда в аренду коммерческим структурам. Физический и моральный износ оборудования перевалил за все разумные пределы. Нехватка профессионалов стала катастрофической. Смена поколений прекратилась.

К началу 1997 года органы российского государства, так или иначе, курировали около 2000 предприятий, вовлеченных в оборонное производство. Из них в полной государственной собственности находилось более 400, около 500 с контрольным пакетом акций у государства и примерно столько же с «золотой» акцией у государства, примерно 800 предприятий — с преобладанием негосударственной собственности.¹²¹

В начале 1998 года правительство Российской Федерации приняло, рассчитанную на три года (1998-2000) Программу реструктуризации и конверсии оборонной промышленности, являющуюся первым этапом крупномасштабной перестройки ОПК, в соответствии с которой к 2005 году планировалось сформировать ядро оборонной промышленности — около 700 наиболее сильных предприятий, на которых будет размещаться оборонный заказ. Механическое сокращение численности предприятий ОПК дополнялось структурной перестройкой последнего, идеология которого определялась правительством следующим образом, «создание крупных интегрированных структур должно обеспечить концентрацию военного производства и ликвидацию малорентабельных и дублирующих производств»¹²².

Следующая программа реформ в ОПК была запущена в 2001 году, когда была принята «Федеральная программа реформирования и развития оборонно-промышленного комплекса (2002—2006 годы)". В ней предполагалось создание 40 интегрированных промышленных комплексов к 2006 году. Стоит напомнить, что на тот момент в реестре госимущества значилось 175 унитарных предприятий и 428 открытых акционерных обществ с государственным уставным капиталом. На базе этих предприятий предполагалось создать крупные холдинги, объединяющие предприятия, занимающиеся изготовлением комплектующих, конструкторские бюро и испытательные станции. По замыслу разработчиков программы она была призвана модернизировать производство и повысить конкурентоспособность российского ОПК за счет приватизации и активного привлечения иностранных инвестиций.

Тем не менее, за пять лет, прошедших с момента начала реализации этой программы, в России было создано только четыре настоящих холдинга: "Сухой" (производство самолетов), "Алмаз-Антей" (производство зенитных установок), "Гранит-Электрон" и корпорация "Тактическое военное вооружение". Предприятия не торопились интегрироваться, поскольку вполне справедливо восприняли попытку подчинить их управляющим компаниям как средство изъятия доходов. В государстве не был создан механизм, дающий возможность предприятиям, поставляющим для основных производителей вооружений комплектующие детали, механизмы и многое другое, заключать самостоятельные контракты с зарубежными покупателями. Отсюда и незаинтересованность очень многих руководителей промышленности и целых коллективов входить в холдинги.¹²³

В настоящее время в состав ОПК входят 1355 организаций, из которых более 990 относятся к оборонным отраслям промышленности, обеспечивающих работой около 2 млн. человек. На "оборонку" приходится порядка 30% валового производства в машиностроении и 45% машинно-технического экспорта. По удельному же весу в разработке, производстве и экспорте высокотехнологичной и наукоемкой продукции оборонные отрасли занимают доминирующее положение. Они обеспечивают свыше 75% научной продукции России, 100% выпуска авиационной, космической, электронной и оптической техники, 70-90% — по многим другим категориям высокотехнологичной продукции и до 100% — по отдельным видам сложной бытовой техники. Однако на поверку научно-технический потенциал ОПК, который удалось сохранить, позволяет поддерживать современный уровень исследований и разработок в основном собственно в военной сфере, а также в космонавтике и ядерной энергетике.¹²⁴

На Петербургском Международном экономическом форуме 2006 г. С. Иванов отметил, что сейчас на долю ОПК приходится "более 70 процентов всей производимой в России наукоемкой продукции и более половины численности всех научных работников. А такие отрасли промышленности как авиационное машиностроение, гражданский космос и судостроение, оптическое приборостроение, производство изделий электронной техники и промышленных взрывчатых веществ практически полностью представлены предприятиями ОПК». По данным министра, "российская "оборонка" "обеспечивает производство 70 процентов всех средств связи, 60 процентов сложной медицинской техники, а также весомо представляет Россию на мировых рынках программного обеспечения". Он напомнил, что "каждый второй космический аппарат в мире выводится на орбиту с помощью российских ракет-носителей", а 30 процентов оборудования для ТЭК также изготавливается на предприятиях российского ОПК.¹²⁵

Дезорганизацию управления и деградацию научно-производственной базы отечественного ОПК сопровождали возникающие угрозы оборонно-промышленной и соответственно общей экономической безопасности страны, что неудивительно ввиду решающей системной роли ОПК в российской экономике. Первый заместитель председателя Военно-промышленной комиссии при правительстве РФ В. Н. Путилин определил эти угрозы следующим образом:

– разрыв связей кооперации в производстве военной техники, дефицит или отсутствие необходимых сырья и материалов;

– неконтролируемое проникновение иностранного капитала в военное производство;

– попытки незаконного отчуждения имущественного комплекса предприятий «оборонки»;

– увеличение военно-технологического отрыва ведущих государств и наращивание их возможностей по созданию образцов вооружения и военной техники (ВВТ) новых поколений;

– некая деформированность структуры военного бюджета, которая выражается в низкой доле инвестиционной составляющей, что может привести в последующем к необратимым процессам в снижении научно-технического уровня военных разработок и боевого потенциала войск¹²⁶.

Преодоление данных и других угроз технологической и экономической безопасности высокотехнологического комплекса страны немыслимо без восстановления основ стратегического управления ОПК.

1. Какие показатели характеризовали макроэкономическую роль ОПК в СССР.
2. Какие структуры составляли основу ОПК России и в чем заключалась система централизованного управления ОПК?
3. Каковы альтернативные стратегии реформирования ОПК, сложившиеся в конце 80-х гг?
4. В чем состоит противоречие стратегии «деконцентрации» ОПК с гомогенной природой этого комплекса?
5. Каковы основные системные угрозы ОПК, возникшие в результате политики приватизации и либерализации 90-х гг.?

Глава 6. Контуры новой системы стратегического планирования и управления ОПК России

Контуры возрождающегося стратегического подхода к управлению ОПК начинают просматриваться со второй половины 2000-х гг. Хотя для того чтобы вернуться на путь стратегического управления, потребовалось пройти очередной этап бюрократической неразберихи.

Проведенная в 2004 году административная реформа, при которой все министерства замкнуты на председателя правительства напрямую через его единственного заместителя (Александра Жукова), очень быстро убедила всех в ее управленческой ущербности, более того вредоносности. Что можно было бы предвидеть и без такой «реформы» — появилась бюрократическая «бутылка» с узким горлышком, роль которого была отведена этому единственному заместителю. По этой причине такая система функционирования правительства не один раз оказывалась в управленческом ступоре.

Реальность управленческой деятельности правительственного аппарата потребовала введения дополнительных заместителей председателя, что и было сделано учреждением постов первого вице-премьера (Дмитрий Медведев) и вице-премьера (Сергей Иванов). При этом организационная структура и система управления оборонной промышленностью претерпела уже седьмую за последние 8—10 лет реформу, в результате чего вся оборонка в виде структурных управлений была объединена в Федеральное агентство по промышленности (ФАП). Но в это же ФАП вошли и гражданская промышленность, и военно-техническое сотрудничество, и государственные закупки, и международное сотрудничество, и пр. В свою очередь, все это раздутое ФАП вошло в состав Минпромэнерго РФ.¹²⁷

По мнению М.М. Растопшина «Установленный правительством статус агентства по промышленности игнорирует важность обороноспособности государства и не содействует организации системы управления ОПК, а воздвигает ненужные ведомственные барьеры. Резкая разнородность сфер деятельности агентств МПЭ, во-первых, затрудняет министру (если он не из оборонки) управление агентством по промышленности и, во-вторых, усложняет непосредственное взаимодействие директора агентства, например, с руководством Минобороны»¹²⁸.

По мнению советника Президента РФ А.Г. Бурутина «В результате административной реформы такие «органы государственного управления как Минпромэнерго, Минэкономразвития России, Росатом, Роспром, Роскосмос, Росимущество сегодня, к сожалению, не отвечают непосредственно за сроки создания, организацию, производство и качество вооружения и военной техники, лишены четких полномочий для реализации задач по выпуску продукции в интересах обеспечения обороноспособности государства. При этом отраслевые федеральные органы исполнительной власти (Роспром, Роскосмос, Росатом), обеспечивающие в соответствии с распределением функций выполнение Государственной программы вооружений и Государственного оборонного заказа, не распоряжаются федеральным имуществом предприятий и не оказывают решающего влияния на решение вопросов по их банкротству и финансовому оздоровлению. Эти направления деятельности находятся в ведении Минэкономразвития России и Росимущества. Таким образом, в соответствии с действующим законодательством федеральные органы исполнительной власти, которым надлежит регулировать все вопросы деятельности оборонной промышленности, не только фактически не владеют ситуацией, чтобы обеспечить гарантированное выполнение стоящих перед «оборонкой» задач по выпуску требуемой номенклатуры военной продукции, но, что более важно, не несут никакой ответственности за конечные результаты. Как показала практика, по всей видимости, разрешение этих противоречий не было главной задачей инициаторов многочисленных реформ, проводимых в последние 15 лет в ОПК, поэтому Президенту РФ и Правительству России уже в 2005 году, т.е. через год после начала последней административной реформы, потребовалось оперативно внести в действующую систему управления соответствующие коррективы».¹²⁹

6.1. Административно-бюджетное реформирование управление ОПК

Первым практическим шагом по исправлению сложившейся ситуации стало принятое Президентом России решение о создании органа, обеспечивающего координацию всех структур, участвующих в процессе выработки и реализации военно-технической политики государства. Для улучшения системы управления оборонно-промышленным комплексом Указом Президента РФ от 20 марта 2006 года № 231 создана Военно-промышленная комиссия (ВПК) при правительстве РФ под руководством вице-премьера — министра обороны Сергея Иванова.

Существенно повышен статус комиссии, она преобразована в постоянно действующий орган, координирующий деятельность федеральных органов исполнительной власти. Ей приданы дополнительные организационно-распорядительные функции, расширен ее состав и повышен уровень представительства. Определены основные приоритеты деятельности ВПК. Это:

• реструктуризация оборонно-промышленного комплекса с целью оптимизации его состава, структуры, внутрикорпоративных отношений, а также технического перевооружения основных производств. Учет и использование в этих целях интеллектуальной собственности государства;
• своевременное выполнение принятых решений по оснащению войск современным вооружением. Обеспечение его производства стратегическим и дефицитным сырьем, материалами и элементной базой. Упорядочение использования в отечественных системах вооружения импортной продукции;
• обеспечение сбалансированности объемов решаемых задач обороны и возможностей государства по их ресурсному обеспечению в рамках Государственной программы вооружения на 2007 — 2015 годы и федеральных целевых программ;
• повышение эффективности государственного оборонного заказа в условиях трехгодичного бюджетного планирования. Концентрация бюджетных средств на главных направлениях оснащения военной организации государства современным вооружением;
• отлаживание механизма государственного регулирования цен на оборонную продукцию в рамках сопряжения систем технического и тылового обеспечения военной организации. Переход к единому государственному заказчику вооружения и тыловой продукции для Вооруженных Сил и других войск.

Среди главных задач ВПК — разработка и реализация концепций, программ и планов в военно-технической области. А также «развитие оборонно-промышленного комплекса, науки и технологий в интересах обеспечения обороны страны, правоохранительной деятельности и безопасности государства».

Однако уже первый год функционирования ВПК вскрыл управленческую болезнь, указанную выше А. Бурутиным. ВПК не обладает правами распоряжения государственными пакетами акций в оборонных предприятиях и не в состоянии выполнять функцию собственника или ведущего акционера, которая закреплена пока за Росимуществом, не обладающим необходимыми компетенциями в управлении оборонным потенциалом. По мнению первого вице-премьера С.Иванова, почти для половины открытых акционерных обществ из 383, занесенных в Сводный реестр организаций ОПК, "практически все функции по управлению имуществом осуществляет Росимущество, осуществляет зачастую без учета мнений ответственных отраслевых министерств и ведомств. Естественно, мы не намерены мириться с такой ситуацией. И для выхода из нее необходимо принимать незамедлительные решения. Прежде всего, нужно продолжить доработку нормативной правовой базы и упорядочить взаимодействие ведомств, отвечающих за реализацию прав акционера"¹³⁰.

В настоящее время стратегическим ориентиром развития ОПК выступает принятая в 2006 г. новая Государственная программа вооружений (ГПВ) на период 2007—2015 гг. ГПВ — главный плановый документ, разрабатываемый с целью поддержания технического оснащения Вооруженных Сил на уровне, достаточном для эффективной защиты суверенитета и территориальной целостности страны.

Учитывая, что стратегическая основа нашей военно-технической политики на период до 2015 года состоит в том, чтобы, опираясь на минимально достаточный потенциал ядерного сдерживания, предусматривая его постоянное совершенствование, обеспечить поступательное развитие обычных вооружений, осуществить в этот период качественное перевооружение наших Вооруженных Сил, значение новой ГПВ как никогда носит стратегический характер.

Первая особенность новой Программы заключается в том, что 75% средств направляется на серийное производство вооружений и военной техники. В действовавшей до 2007 г. Программе большая часть закупок приходилась на НИОКР. Вторая особенность новой программы заключается в существенном ежегодном росте объема государственного оборонного заказа (ГОЗа) в пределах от 20% до 40%. Третья особенность новой программы состоит в том, что Минобороны станет закупать вооружения комплектно (серийно), а не штучно, как это имело место ранее.

Впервые на практике при формировании Государственной программы вооружений на 2007—2015 годы были проведены системная увязка и согласованная разработка программы вооружения с документами программно-целевого планирования военно-технического обеспечения обороны страны и безопасности государства. В том числе с планами и программами развития оборонно-промышленного и научно-технического комплексов страны, а также осуществления военно-технического сотрудничества.

Тем самым, ГПВ как базовый документ стратегического управления развитием ОПК увязывает целевые функции геостратегического и военного планирования с задачами развития общей промышленно-технической базы страны. Однако для комплексного взаимодействия всех управляющих структур необходима интеграция четвертого элемента — финансово-бюджетного сектора. В реальных условиях отечественной политико-государственной системы роль этого элемента выполняет не законодательный орган власти («парламент — кошелек нации»), а система органов исполнительной власти с высокой степенью автономии Министерства финансов. Гигантские бюджетные профициты последних лет позволяют достаточно бесконфликтно наращивать объемы финансирования в рамках ГПВ, попутно скрывая низкий уровень взаимодействия первых трех элементов с финансовой компонентой. Тем не менее, и в этой области существуют коренные вопросы финансовой достаточности. Советник Президента А.Г. Бурутин отмечает: «При разработке предыдущей ГПВ расходы на национальную оборону планировались в объеме, превышающем 3,5% валового внутреннего продукта, но реально они не превысили 2,3—2,8% ВВП. В рамках ГПВ на 2001—2010 годы на финансирование национальной обороны выделяется в среднем ежегодно около 2,7% ВВП. Сохранение сложившихся принципов, параметров и приоритетов финансового планирования ГПВ неминуемо ведет к недопустимому снижению оборонного потенциала страны и его деградации. Лишь наращивание финансирования национальной обороны, по расчетам независимых экспертов, до уровня 3,5% ВВП и более может поддержать к 2015—2020 годам боевой потенциал Вооруженных Сил на минимально допустимом уровне и обеспечить минимально эффективную загрузку производственных мощностей системообразующих предприятий оборонной промышленности»¹³¹.

Общий уровень взаимодействия геостратегического, военного, промышленно-технического и финансового планирования также страдает значительными недостатками, суть которых А.Г. Бурутин приоткрыл, рассказывая о трудностях подготовки ГПВ: «Государственным заказчикам пока не удалось найти четкого соответствия между прогнозными объемами финансовых ресурсов, мероприятиями, планируемыми к включению в проект ГПВ, задачами, стоящими перед военной организацией государства. Имеется четкое понимание того, что применение при разработке проекта новой ГПВ метода программно-целевого планирования развития вооружения хотя и не является ноу-хау, однако позволяет в наибольшей степени сбалансировать цели и задачи военного строительства с материальными и финансовыми ресурсами государства, а также возможностями научного, технологического и производственного потенциалов отечественной промышленности»¹³².

Председатель Комитета Госдумы по обороне Виктор Заварзин также отмечает наличие проблемы финансирования и правового статуса ГПВ. По словам председателя, «сегодня нормативно-правовая база РФ в области обороны не содержит никакого определения ГПВ и не устанавливает ее статус. Отсутствуют механизмы формирования, управления и реализации этой важнейшей составляющей обеспечения национальной безопасности государства. Не установлен и порядок взаимодействия федеральных органов исполнительной власти при разработке и реализации госзаказа. У ГПВ нет никакой правовой оболочки. А законодательная ветвь власти в ней фактически не участвует»¹³³.

Отмечаются позитивные изменения в системе финансового управления закупками вооружений. 11 марта 2003 г. Указом Президента Российской Федерации № 311 был образован Государственный комитет по оборонному заказу при Минобороны России. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации № 314 от 9 марта 2004 года он преобразован в Федеральную службу по оборонному заказу (Рособоронзаказ).

Руководство деятельностью Рособоронзаказа осуществляет Президент Российской Федерации, а сама служба находится в ведении Министерства обороны России. Задача перед федеральным органом исполнительной власти сформулирована предельно четко — контроль и надзор за эффективным использованием всеми госструктурами бюджетных средств, выделяемых на гособоронзаказ. А это охватывает контроль за правильным проведением тендеров и отбором его участников, ценообразованием и, конечно, точным выполнением как заказчиками, так и поставщиками взятых на себя обязательств.

До создания Рособоронзаказа нарушений и злоупотреблений в данной области было великое множество. При переходе от планового хозяйствования к рынку "советская" система контроля практически прекратила свое существование, а новая (на тот момент) еще не вступила в силу. Создание Рособоронзаказа при Минобороны РФ положило начало процессу восстановления механизма объективного контроля и надзора за строгим соблюдением норм и правил выполнения ГОЗ. Только так можно было добиться высокой отдачи от каждого рубля, вкладываемого государством в программы укрепления и обороноспособности страны и ее национальной безопасности. Объем государственного оборонного заказа с начала века увеличился более чем в пять раз, возрастая каждый год почти на 30%. Госбюджетом-2007 предусмотрено направить на весь гособоронзаказ 734,6 млрд. рублей, а на реализацию Государственной программы вооружения (ГПВ-2015) планируется истратить 5 триллионов рублей.

Прежде всего, Рособоронзаказ призван следить за использованием средств, выделяемых по линии вновь образованного агентства. Указом Президента РФ № 119 от 5 февраля 2007 г. образовано Федеральное агентство по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств ("Рособоронпоставка"), руководство которым осуществляет Правительство Российской Федерации. В ведении силовых ведомств остается функция определения того, какое вооружение и в каких объемах надо заказывать, но все денежные потоки будут проходить теперь через "Рособоронпоставку". Контролировать деятельность агентства призвана Федеральная служба по оборонному заказу.

По задумке руководства страны, новая структура формирования, финансирования и надзора за выполнением гособоронзаказа должна искоренить существовавшую до сих пор порочную практику самостоятельных закупок силовиками необходимого им вооружения, результатом которой становятся разные цены на один и тот же образец. Кроме того, деятельность полностью гражданского Федерального агентства по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств будет способствовать борьбе с коррупцией — то есть с пресловутыми "откатами". Таким образом, унификация ценовой политики и наведение твердого порядка в структуре закупок вооружения должны привести к более эффективному расходованию бюджетных средств, выделяемых на нужды национальной обороны. По оценке первого вице-премьера С. Иванова, создание агентства позволит сэкономить более миллиарда государственных денег¹³⁴.

6.2. Реструктуризация военно-промышленной базы

Управление промышленно-технологической компонентой ОПК активизируется за интеграционных и реструктуризационных процессов предприятий, которые регулируются государством с помощью ФЦП «Развитие ОПК на 2007—2010 годы и период до 2015 года», (далее «ОПК-2015»). В отличие от прошлых лет на программные мероприятия по развитию оборонно-промышленного комплекса предусматриваются значительные бюджетные ресурсы. Если в 2006 году в рамках программы на развитие и реформирование ОПК федеральный бюджет выделил 9,2 млрд. рублей, то по новой ФЦП запланированы ассигнования уже в размере 13,9 млрд. рублей.

В рамках программных мероприятий по реформированию ОПК предусматривается создание организационного корпоративного базиса ОПК в виде 50—60 конкурентоспособных диверсифицированных интегрированных структур (холдингов) с последующим их укрупнением к концу 2015 года. Это один из важных механизмов выстраивания вертикали управления ОПК как для обеспечения в новых условиях влияния государства на функционирование отрасли, так и для консолидации активов организаций ОПК, рационализации финансовых потоков, наращивания конкурентных преимуществ.

При этом речь идет не о простой интеграции участников соответствующих технологических коопераций, а о создании технологических коопераций нового типа, работающих на универсальное сборочное производство, широко использующих современные информационные технологии, оптимизировавших по единому комплексному плану производственные структуры всех организаций-участников.

Целью планомерного реформирования ОПК должна стать переориентация значительной его части на развитие экономики. Для этого необходимо перестроить жесткую отраслевую структуру ОПК и перейти на всевидовую структуру, которая в условиях рыночной экономики несравненно более устойчива, так как содержит в себе механизм самооптимизации. В этом случае действуют механизмы двухстороннего трансфера технологий (из оборонных производств в гражданские и обратно) и, соответственно, ОПК естественным образом выступает локомотивом научно-технического прогресса и инновационного технологического развития.¹³⁵
В последние годы создан ряд интегрированных структур и казенных предприятий, увеличен объем выпуска продукции организациями оборонно-промышленного комплекса, повышена загрузка мощностей, занятых в производстве продукции военного назначения, в муниципальную собственность передано более 900 объектов социальной сферы, создано дополнительно 75 тыс. рабочих мест, оказана финансовая поддержка 190 организациям, на многих предприятиях приостановлен процесс износа основных производственных фондов, увеличена доля экспорта вооружения и военной техники на мировом рынке вооружений.
Для активизации структурных преобразований в ОПК Военно-промышленной комиссией утверждены соответствующие планы-графики создания интегрированных структур и осуществляется контроль за их выполнением. К настоящему времени приняты решения Президентом России и Правительством РФ о создании 24 интегрированных структур в ОПК.

Однако сама по себе политика интеграции и холдингизации не гарантирует достижения тех высот конкурентоспособности, о которых заявляется в программных документах. По словам руководителя Федерального агентства по промышленности Бориса Алешина, «на предприятиях не знают, какие технологии развивать и какой должна стать структура производства, на уровне правительства отсутствует промышленная политика, которая призвана определять вектор развития, идеологию превращения ОПК в высокотехнологичный конкурентоспособный многопрофильный комплекс»¹³⁶.

Из 37 запланированных на конец 2007 года интегрированных структур полностью сформированы только 16. Внутри уже созданных холдингов пока слабо решаются вопросы реструктуризации производства, избавления от промышленных излишков, выбора оптимального пути развития и перспективной продукции, которая в ближайшие годы будет востребована страной и армией¹³⁷.

Несмотря на все указанные положительные сдвиги в управлении ОПК, произошедшие за последние 6 лет, еще нельзя констатировать наличия целенаправленной долгосрочной стратегии развития «оборонки» в увязке с промышленными и стратегическими (военно-политическими) целями и интересами страны. Об этом свидетельствует выступление главы Федерального агентства по промышленности Бориса Алешина на совещании с руководителями предприятий отрасли в Санкт-Петербурге 23 апреля 2007. По его мнению, на сегодня "нет понятия промышленной политики и конечных целей: инструменты, которые используются, многообразны, но несовершенны". В этой связи Алешин считает, что в России должен появиться "серьезный программный документ по развитию промышленной политики с достаточно отдаленными горизонтами с учетом изменений, которые ожидаются в технологиях, и которые перевернут мир. Мы должны подумать, как видоизменить всю промышленную структуру, поскольку мы практически не изменили своего лица с советского времени".¹³⁸ Данное весьма показательное заявление прекрасно иллюстрирует центральное консолидирующее место ОПК в системе построения общегосударственной стратегии развития такой страны как Россия. ОПК не может не быть генератором технологических инноваций для всей промышленности, обеспечивает территориальную целостность и суверенитет страны, поэтому промышленная политика государства как олицетворение комплексного стратегического планирования не может не опираться на оборонно-промышленный комплекс.
6.3. Инфляционная болезнь ОПК

Ускоренные темпы роста расходов на военные закупки не приводят к соответствующему увеличению поступлений на вооружение армии и флота новой техники. Причина этого явления — растущая инфляция в сфере военных закупок. Темпы роста цен на многие виды продукции намного опережают общий уровень инфляции. В последние несколько лет инфляция колебалась в пределах 10—11%. А вот ежегодный рост цен на военную продукцию не только удваивался, но иногда и утраивался. За 5 лет военный бюджет России вырос в 3,5 раза, однако в армию по-прежнему поступает незначительное число новых вооружений¹³⁹. Например, танк, приобретенный в конце 2006 года на «Уралвагонзаводе», обошелся Министерству обороны в 42 млн. рублей, а в начале 2007 года завод запросил уже 58 млн. рублей. По этой причине весной 2007 г. было приостановлено согласование части контрактов на поставки вооружений и военной техники Министерству обороны¹⁴⁰. Вряд ли, данный факт никак не связан с созданием бронетанкового холдинга во главе с Уралвагонзаводом — единственным производителем танков Т-90 в России. Его конкурент — омский «Трансмаш», выпускавший газотурбинные Т-80, превращается в ремонтное предприятие. Головная атомная подводная лодка проекта 955 класса "Борей" (для нее сейчас создается стратегический ракетный комплекс "Булава") несколько лет назад стоила в разы дешевле аналогичной субмарины, что заложена на стапелях Северодвинского завода сегодня. Новая стратегическая ракета "Тополь-М" за последние два года выросла в цене в три раза. И так по каждому показателю. Получается даже так, что закупать, к примеру, танки в Белоруссии стало выгоднее, чем в России. Там их производство обходится на 40 процентов дешевле, чем у нас¹⁴¹.

Причины роста цен нельзя объяснить только простым злоупотреблением монопольным положением производителей конечной продукции, объединяемых в холдинги. В российских реалиях важное влияние оказывает монополизм поставщиков — производителей комплектующих, электроэнергии и сырья. Например, уже установлено, что за счет увеличения расходов бюджета на государственный оборонный заказ происходит рост цен на металл, используемый в «оборонке». «…увеличение объема средств, поступающих из федерального бюджета в ОПК, моментально «съедается» скачком цен на сырье и комплектующие. Внутренние цены на металл, потребляемый ОПК (алюминий, медь, титан и другой), выше, чем на мировом рынке. Одно из самых известных в России предприятий космической промышленности — Государственный космический научно-производственный центр им. М.В. Хруничева — закупает дюралюминий в Германии: там дешевле. Парадокс»¹⁴².

Уникальные кооперационные связи российских производителей оружия являются наследством плановой системы, где монополизм отдельных поставщиков культивировался в целях облегчения отраслевого управления. Гораздо проще закрепить единственного производителя каких-нибудь трансформаторов за единственным производителем конечной системы вооружений с точки зрения контроля и ответственности. Например, кооперация разработчиков и производителей ракетного комплекса стратегического назначения (РКСН) "Тополь-М" включает в себя более четырехсот предприятий различного профиля, каждое из которых является по сути уникальным"¹⁴³. Четыреста (!) незаменимых для финального сборщика «Тополей» монополистов и каждый хочет урвать свою долю от растущего оборонного пирога!

Генеральный директор ФГУП «Рособоронэкспорт» С. Чемезов на первой Всероссийской научно-практической конференции "Актуальные проблемы развития машиностроения в России" в сентябре 2007 г. отметил, что за три последних года некоторые предприятия оборонно-промышленного комплекса искусственно поднимают цены на свою продукцию в три, а то и в четыре раза, стараясь таким образом покрыть издержки, связанные с низкой загруженностью производства. Агрессивную политику ведут владельцы частных предприятий, поставляющих комплектующие. Ежегодный рост цен на их продукцию значительно превышает индекс-дефлятор ВВП. Поэтому С. Чемезов призвал к разработке и государственной концепции регулирования цен как для конечной продукции по госзаказу, так и для поставщиков комплектующих.¹⁴⁴

В связи с очевидным злоупотреблением монопольным положением со стороны поставщиков в военно-промышленных кругах обсуждается вопрос ужесточения государственного регулирования цен и тарифов на их продукцию (услуги) для оборонных предприятий. Председатель Комитета Госдумы по обороне Виктор Заварзин предложил ввести для предприятий ОПК «государственные преференции, особенно по оплате ТЭК, железнодорожных перевозок и тому подобное, соответственно доле выпускаемой ими оборонной продукции. Это положительно скажется на уменьшении цены, особенно для предприятий, где доля ГОЗ небольшая, но в ее цену закладываются усредненные по предприятию накладные расходы»¹⁴⁵. А доля накладных расходов в оборонной промышленности традиционно зашкаливает за 1000 %. Это означает, что важнейшим средством снижения издержек и цен является крупносерийное производство и закупки военной продукции, что и происходило в советский период. В настоящее время, несмотря на бурный рост ГОЗа количество закупаемых вооружений совершенно недостаточно для реализации положительного эффекта масштаба. «Вооружения закупаются единичными образцами, деньги «размазываются» по сотням предприятий и расходуются неэффективно. Индия, расходы на оборону которой сопоставимы с российскими, намерена приобрести 1200 танков Т-90С. Эта огромная партия будет изготавливаться в течение нескольких лет, и конечная цена танка окажется меньше, чем у первых образцов»¹⁴⁶. Основные производственные фонды, которые используются сегодня от силы на 20—35 процентов, не могут не генерировать инфляцию издержек. Если, к примеру, упоминавшийся Нижнетагильский вагоностроительный завод (Уралвагонзавод), единственное сегодня в стране предприятие, серийно выпускающие танки, способен делать их несколько тысяч в год, а закупает армия, в лучшем случае, тридцать штук, то становится понятно, что каждый Т-90, сошедший с конвейера, оказывается золотым. За 2003—2006 гг. было закуплено для Сухопутных войск танков: в 2003 году — 80 Т90С; в 2004 году — 31 танк, в 2005 — 17 танков Т90; в 2006 — 31 танк Т-90¹⁴⁷.

Военно-промышленной комиссией уже организованы разработка и реализация Концепции государственного регулирования цен на продукцию военного назначения. Этим документом определен комплекс мер по совершенствованию ГОЗа, перечень для актуализации нормативных правовых актов, инструкций и методик, регламентирующих порядок прогнозирования и формирования цен. Однако, по словам Первого заместителя Председателя ВПК В. Путилина «здесь мы встречаем серьезное сопротивление тех, кому не нужен порядок на правовом поле поставок вооружений, военной и специальной техники (ВВСТ) в требуемом количестве»¹⁴⁸. Высокий чиновник не раскрывает этих таинственных «тех», видимо, руководствуясь аппаратными правилам «не выносить сор из избы», однако независимо от мотивов «тех», кто противостоит усилению государственного регулирования в сфере оборонных закупок, «им» должны быть предельно понятны все негативные последствия существующей практики для состояния ОПК и оборонно-промышленной безопасности страны.

Определенный вклад в повышение цен по ГОЗу вносит нестабильность финансирования со стороны заказчиков, обусловленная бюрократизацией ведомственного управления. Бумажная волокита, процедуры согласований в многочисленных кабинетах приводят к тому, что реальное поступление средств на счета исполнителей происходит во второй половине года, ближе к концу. Необходимость оплаты заказов субпоставщикам приводит к банковским займам под немалые проценты или к наращиванию кредиторской задолженности. Например, в 2005 году в результате различных перераспределений денег ГОЗ контракты на производство вооружений заключались позднее запланированных сроков. Поэтому в первом квартале прошедшего года «оборонка» почти не финансировалась, да и позднее были задержки. Это привело к тому, что многие предприятия отрасли влезли в долги, общий объем их кредиторской задолженности на конец года был приблизительно равен 20 процентов всего объема госзаказа!¹⁴⁹

В результате противостояния монопсонии заказчика и монополии постав-щика реально страдает обороноспособность государства, не получающего вовремя необходимые вооружения. На начало 2008 г. стапелях страны уже 11-й год строят головные РПК СН «Юрий Долгорукий» и 14-й год — АПЛ «Северодвинск». В отличие от серийной продукции головные атомоходы потребовали огромных затрат на подготовку и техническое перевооружение не только генерального подрядчика ФГУП «Производственное объединение «Северное машиностроительное предприятие» («Севмаш»), но и заводов-субподрядчиков судостроительной кооперации. За прошедшие годы цены на материалы и комплектующие для этих кораблей неоднократно поднимались. Особенно «злоупотребляют моментом» акционерные предприятия. Цены на их продукцию не регулируются государством и даже не регистрируются госзаказчиком и Федеральной службой по тарифам (ФСТ) России. Кроме того, существуют достаточно объективные причины непредвиденного роста издержек. Стоимость любого корабля к концу строительства или ремонта всегда оказывается выше первоначальной. Ее рост провоцируют индексация, неучтенные работы, затраты на приобретение дополнительного оборудования и несение дежурно-вахтенной службы на корабле в связи с увеличением срока работ, обучение сдаточной команды, материально-техническое обеспечение швартовых, заводских, ходовых, государственных и приемо-сдаточных испытаний, гарантийное обслуживание, продление гарантийных обязательств оборудования и выплаты по лицензионным договорам. Однако в Минобороны не хотят замечать экономических условий и причин удорожания конечной продукции. Более того, военное ведомство отказывается соблюдать тот порядок формирования, согласования и регистрации цен, который определен инструкцией и приказом Минэкономики и Минпромэнерго. У МО один аргумент: затраты на строительство кораблей не должны превышать сумм, предусмотренных в Государственной программе вооружения на период до 2015 года (ГПВ-2015).¹⁵⁰.

6.4. Модель метасистемы стратегического управления ОПК Рос-сии

Анализ вышеизложенного фактического материала позволяет нам обрисовать складывающуюся модель стратегического управления ОПК с позиций научно-обоснованных закономерностей формирования и реализации стратегии сложной социально-хозяйственной структуры.¹⁵¹

Исходя из того, что стратегическое управление — это не просто заранее оставленный план, но ещё и модель поведения в условиях постоянно меняющихся условий развития системы, долгосрочное управление ОПК должно быть представлено как разработка и реализация некоего мобилизационного плана хозяйственного строительства.

Отрадно констатировать, что в настоящее время прослеживается принцип выработки стратегии развития ОПК со стороны высшего руководства. Четко определены роли и функции высших чиновников страны в системе управления ОПК.

Принцип оптимизации затрат времени на разработку и реализацию стратегических планов стал особенно актуален после осознания политико-экономической элитой страны полномасштабных угроз экономической безопасности страны, связанных с нарастающим технологическим отставанием от ведущих стран, исчерпанием природных ресурсов в обозримый исторический период, растущей поляризацией доходов и уровня жизни населения страны, наконец, чисто военные угрозы национальной безопасности в виде международного терроризма и продолжения гонки вооружений со стороны США и НАТО.

Наконец, принцип преобладания качественных показателей над количественными реализуется в формировании динамичного инновационного облика ОПК, которому надлежит стать не только материальной базой обороноспособности страны, но и источником распространения инноваций во всей экономике. Именно в русле данного принципа в рамках ФЦП «ОПК-2015» поставлена задача создания ядра ОПК в виде широкодиверсифицированных интегрированных комплексов предприятий с загрузкой гражданскими заказами на уровне 70 %.

Анализ представленного выше фактологического материала позволяет описать формирование современной модели стратегического управления ОПК России в формате метасистемы управления военными закупками, вскрытой в главе 1.

Напомним, что рис. 1.1. раскрывал функциональные взаимосвязи в метасистеме управления военными закупками. Следующий рисунок 6.1. иллюстрирует сложившуюся с начала 2000-х гг. российскую общегосударственную модель управления ОПК как метаорганизационной системы.

Рис. 6.1. Процесс выработки стратегических решений в системе управления ОПК (Основные институты и программные документы)

Функцию долгосрочного прогнозирования внешних угроз национальной безопасности страны, решение которых требует развития отечественного ОПК выполняют ряд консультативных органов при Президенте и Правительстве РФ во главе с Советом Безопасности. На основе анализа основных угроз осуществляется выбор стратегических приоритетов развития ОПК, где основную роль играют Министерство обороны, отвечающее за военное планирование и Министерство экономического развития и торговли в задачи которого входит долгосрочное планирование всего промышленно-технологического комплекса страны. МО вырабатывает Военную доктрину, а МЭРТ Стратегию экономического развития страны. В качестве национальной программы развития ОПК выступает Государственная программа вооружений. Федеральные целевые программы выступают основным инструментом реализации стратегического планирования в среднесрочном, а Государственный оборонный заказ — в краткосрочном периодах. Функцию финансового планирования в среднесрочном и краткосрочном периодах выполняет блок «Бюджет», где, как было отмечено выше, ведущую роль играет министерство финансов. Основная проблема финансового планирования в современной российской метасистеме управления ОПК заключается в чрезмерной автономности этого блока, абсолютном приоритете финансово-бюджетных планов над промышленными и даже стратегическими планами страны.

1. Как повлияла административная реформа 2003—04 гг. на управление ОПК?
2. Каковы основные функции военно-промышленной комиссии в стратегии управления ОПК?
3. В чем заключаются основные особенности Государственной программы вооружений с точки зрения стратегического управления ОПК?
4. Какова основная цель программы реструктуризации промышленной базы ОПК?
5. Каковы основные причины ускоренного роста цен в ОПК в последние годы?

Глава 7. ОАО «Объединенная авиастроительная корпорация» как новая система управления российской авиационной промышленностью

Нынешнее положение в российской авиационной отрасли можно назвать неприлично затянувшимся кризисом, радикальную попытку пресечения которого призвана осуществить программа создания Объединенной авиастроительной корпорации компании (ОАК), принятая в феврале 2006 г. 15 лет реформирования авиационной отрасли по канонам рынка прошли под знаком её чудовищной деградации. В сегменте гражданских самолетов разобщенность авиастроительных компаний России привела к тому, что доля мирового рынка для российских машин сократилась с 25% времен СССР до долей процента сегодня. Авиапромышленность во всём мире пользуется мощной поддержкой государства (с 1986 года в Боинг вложено порядка 6 млрд долларов), поскольку развитие авиации — приоритетная обязанность государства, если оно хочет сохранить статус независимого и суверенного. Без финансирования новых проектов со стороны государства развитие авиапрома невозможно. Правительство же России оставило отрасль без поддержки государства, сделав ставку на экономически невыгодную политику — продажу сырья, хотя если 1 кг нефти стоит, условно говоря, 1 единицу, 1 кг самолёта — 100 единиц. (Оценка Виктора Ливанова, директора КБ Ильюшина). В настоящее время 89,4% рынка пассажирских самолётов поступает в Россию из-за рубежа.

7.1. Истоки нынешнего кризиса отрасли

В январе 1992 года было расформировано Министерство авиационной промышленности СССР и все реальное управление промышленностью со стороны государства передано авиационному департаменту Минпромышленности России. В этом министерстве были собраны вместе соответственно все остальные семь отраслей военно-промышленного комплекса. Численность его в угоду моде того времени на сокращение числа бюрократов составила около 600 человек при формальном сохранении предыдущих функций. Для справки: численность одного МАП СССР в 1990 году составляла 1000 чел. Естественно, новый монстр просуществовал чуть больше года и ничего путного для управления оборонным комплексом сделать не смог, поскольку его работники год только пытались разобраться, кто, где сидит и за что отвечает.

Реальные рычаги управления промышленностью: материально-технические ресурсы, контроль за использованием основных средств, формирование единой кадровой политики, практически все финансирование, а главное ответственность перед страной за единую политику в науке и проектировании авиатехники, были у бывших государственных руководителей отобраны. Все передали предприятиям. Все, кроме денег. Деньги, как главный ресурс в новой экономической формации в основной своей массе куда-то исчезли. Остались небольшие крохи неустойчивого, мизерного госзаказа и нескольких целевых программ стоимостью в десятки раз меньшей, чем бывшее государственное финансирование. В промышленности возник парадокс — экономические взаимоотношения изменились и все имеющиеся ресурсы вроде бы в руках руководителей предприятий, а сделать они ничего не могут, поскольку нет оборотных средств и теперь уже главного ресурса, денег. Государство же в лице своих чиновников помочь тоже ничем не может.

Дальше больше. Началось беспрерывное реформирование системы госуправления с ежегодной сменой высшего руководства и ярко выраженной профессиональной деградацией госслужащих. Сейчас уже и не упомнишь количество и названия оборонпромов, роскомоборонпромов, госкомоборонпромов и просто минпромов того периода. И, наконец, негосударственный Росавиакосмос — организация с одной государственной функцией регулирования авиационной промышленности — формирование и контроль программы развития гражданской авиатехники. Остальные провозглашенные функции носили больше декларативный характер. Да и не могли они в полной мере выполняться имеющимися работниками. В результате административной реформы 2004 г., опять как в 1991 г. распределение госфинансов передано в суперминистерство, которое теперь уже объединяет не только оборонку, но и всю российскую промышленность с энергетикой.

Так, произошел полный отход государства не только от системы государственного регулирования, даже частичного, но и вообще принцип централизованного управления авиационной промышленностью был поставлен под сомнение.

В чем состояла суть централизованной модели управления авиационной отраслью в советское время и чем заключались её определенные преимущества, которые собирается возродить программа создания ОАК?

Старая схема управления базировалась на получении авиапродукта через основные производственные ресурсы и распределение их в одном центре. Все, от чего зависит производство, т.е. три его основополагающих средства: сырье с материалами, основные фонды с оборудованием и кадры были главным при рассмотрении любого нового проекта и контроле его выполнения. Только эти три ресурса в полной и достаточной мере могут охарактеризовать любую производственную продукцию, поскольку только они определяют из чего, каким инструментом и с какой долей человеческого труда продукт сделан. Причем финансы всегда имели второстепенное значение, поскольку безналичные производственные деньги были отделены от сферы потребления и фактически являлись средством оценки, эффективности и общественной ценности работы, выполняемой предприятием.

Сегодня же, авиационного сырья и материалов для организации настоящего серийного производства в резерве у промышленности нет. Квалифицированные кадры практически потеряны, а главное, произошел "разрыв поколений" в навыках и знаниях. Оборудование и технологическая оснастка морально и физически устарели настолько, что вряд ли можно всерьез говорить об их полноценном использовании. И это может подтвердить большинство руководителей предприятий, которые в душе понимают, что не дай бог сегодня получить серьезный заказ. Выполнять-то его нечем, а главное некому. Конечно, многое можно купить, кроме квалифицированных специалистов. И на это была основная ставка. Но главное, что нет нового ресурса, определяющего по замыслу реформаторов сегодняшнее производство — денег. Финансы из "безнала" ушли в "черный" или "серый нал" и практически выведены из производственной сферы. Так что, итоги реформы авиапрома с точки зрения производства довольно безрадостные.

7.2. Экономическое состояние авиационной промышленности России

Охарактеризуем вкратце современное экономическое положение авиационной промышленности России. Отечественная авиапромышленность за пятнадцать лет «реформ» ввергнута в состояние глубоко кризиса, который характеризуется следующими фактами.

1. Крупнейшие предприятия, производившие в свое время до 50 крупных самолетов в год каждый, за десять с лишним лет выпустили всего 22 самолета нового поколения — всего 2 процента от наличного парка авиалайнеров. В результате самолетный парк не просто морально и физически состарился и отстал от западных аналогов по экономическим показателям, но и попал под нетарифные ограничения со стороны конкурентов — согласованное с собственными автостроителями ужесточение экологических стандартов (в первую очередь речь идет об ограничениях по шумам).
2. Гражданская авиация России продолжает эксплуатировать около 6 тысяч быстро морально и физически устаревающих воздушных судов, которые дорабатывают свой ресурс и через 2—3 года будут списаны.
3. Большинство предприятий сократились до 10—20% от своего первоначального состава. Основные серийные авиазаводы, будучи загружены не более, чем на 30% своей мощности, находятся на грани остановки, т.к. не имеют отечественных заказов на производство новой техники. Работающие заводы на 75% загружены иностранными заказами на военную технику. На сегодня в работоспособном состоянии, позволяющем развернуть серийное производство, находятся только три завода: Воронежский, выпускающий Ил-96, Ульяновский (Ту-204) и Казанский (Ту-214).
4. Проектирование самолётов не осуществляется уже 10 лет. Научно-технический потенциал авиапромышленности стремительно падает, а по некоторым вопросам уже приблизился к нулевой отметке. Ещё осуществляемые разработки уходят за рубеж — созданием нового дальнего магистрального самолёта А380-800 консорциум Эрбас обязан новейшим разработкам головного НИИ ЦАГИ, которые были за бесценок переданы французской стороне. Более того, крупнейшие мировые фирмы самолётостроения Боинг и Эрбас, ведущие между собой жестокую конкурентную борьбу за обладание мировым рынком по дальними пассажирским перевозкам, организовали в Москве свои представительства, в которых трудятся сотни наших квалифицированных специалистов, собранные из наших ОКБ, где они стали не нужны вследствие отсутствия заказов.
5. По оценкам экспертов, если отечественные авиастроители в ближайшее время не смогут поднять производство авиалайнеров до 30 единиц в год, то через пять лет вся российская гражданская авиапромышленность, которая может дать работу 2.5 миллионам человек, исчезнет (в настоящее время в авиапромышленности работает 0.5 млн. человек). Для производства этих 30 самолётов необходим гарантированный госзаказ, которого пока нет. Минимальная производственная программа на тридцать самолетов стоит 1 миллиард долларов? в год и обещает вернуться с прибылью, а гарантированные потери при утрате отрасли будут многократно больше, причем будут нарастать из года в год.¹⁵²

6. Острейшей проблемой отрасли становится дефицит кадров. Отток "умов" уже достиг 70%. Ни для кого не секрет, по его мнению, что большинство бывших сотрудников ведущих НИИ и выпускников профильных институтов сегодня трудятся в США, Иране и Китае. Из каждых 10 выпускников МАИ прошлого года только 8 защищались по авиационной тематике.¹⁵⁴

Разговоры о возрождении отечественного авиапрома идут не первый год, однако последствия удара, понесенного им в ходе реформ начала 90-х (плюс распад СССР и потери традиционных рынков) становятся только тяжелее. Во всяком случае, если речь идет о гражданском авиастроении: в конце 80-х предприятия РСФСР выпускали несколько сотен ближне-, средне- и дальнемагистральных лайнеров в год. Сейчас — единицы. При этом налицо усиливающееся технологическое отставание авиапрома от ведущих западных корпораций. А между тем в Европе, да и в других уголках земного шара принимаются все более жесткие правила по безопасности, шумности, комфорту самолетов, приземляющихся в их аэропортах. И многие отечественные самолеты под эти требования уже не подходят.

Авиаотрасль могут спасти лишь многомиллиардные инвестиции, но их нет у государства, их не дает ни отечественный, ни западный бизнес. Причем последний ясно намекает на то, что его не устраивает прописанная в законе максимально возможная доля участия в предприятиях авиапрома (25%), хотя не дает и гарантий того, что предоставит необходимые инвестиции после изменений закона. К тому же американские власти давят на Россию на переговорах по вступлению последней в ВТО: снизьте или обнулите ввозные пошлины (20%) на «Боинги». Судя по всему, западные авиакомпании — и не только производители дальнемагистральных лайнеров дожидаются, что российский авиапром тихо «умрет своей смертью», пошлины снизят, а перевозчики просто вынуждены будут покупать импортную технику. Они и так уже ее покупают (или берут в лизинг), добиваясь для этого льготных условий от правительства.

В чем же заключаются современные организационные проблемы авиационной отрасли (авиапрома), с которыми призвана совладать программа ОАК?

Главная проблема российского авиапрома состоит в отсутствии стратегии его развития. Предварительно одобренный 20 сентября 2005 года правительством вариант "Стратегии развития авиационной промышленности на период до 2015 года" не дает системного представления ни о перспективной схеме организации авиапрома, но о планируемой системе действий федерального органа управления авиапромом по его реформированию, ни о конкретных целях, объемах и механизмах расходования бюджетных и внебюджетных средств. Несистемность и незавершенность этого документа признается даже его разработчиками".

Как отмечается в рекомендациях парламентских слушаний, "сложилась ситуация высокой неопределенности процессов реформирования авиапрома, в которой дальнейшие практические шаги сопряжены с рисками принятия нерациональных и даже ошибочных решений". Правительство страны не может сформулировать цели и задачи государственной политики в этой области, в его действиях прослеживается желание переложить принятие принципиальных решений по реформированию отрасли на ОАК.¹⁵⁵

Вторая важнейшая проблема авиапромышленности РФ, вытекающая из первой — это разобщенность отрасли, которая приводит к тому, что российские авиастроительные компании начинают конкурировать между собой на внешнем рынке, сбивая цену и переманивая покупателей. Председатель Федерального агентства по промышленности (ФАП) Борис Алешин привел пример, как конкурируют "МиГ" и "Сухой", предлагая одному и тому же иностранному покупателю машины разных типов и назначения, пытаясь перещеголять друг друга ценой и услугами. При этом компании "МиГ" и "Сухой" не должны быть конкурентами. У них малопересекающиеся рыночные сегменты. Первая компания производит легкие истребители, а вторая — тяжелые.

На рынке гражданских самолетов "Туполев", "Ильюшин" и другие компании выходят на рынок порознь и "конкурируют" друг с другом. Между тем им противостоят крупные национальные холдинги: Boeing, Airbus, Bombardier, Ebraer. И пока действия российских авиапроизводителей на внешнем рынке не будут четко согласованы, о возврате былых позиций можно даже не мечтать. Российский авиапром, в 2004 году пока произвел всего 17 новых самолетов. Из них всего шесть самолетов последнего поколения — Ту-204 и Ил-96".¹⁵⁶

Благодаря стихийно возникшей конкуренции, вместо эффективной и экономичной авиапромышленности сейчас существует набор КБ и заводов, выпускающих за свои средства целую плеяду авиатехники, которую никто не покупает и целесообразность выпуска которой, мягко говоря, не просчитана и не обоснована. В гражданской авиации, вместо трех типов самолетов: Ил-96, Ту-204 и Ил-114, которые в начале 80-х при централизованной системе управления были стратегически определены для закрытия всех потребностей в авиаперевозках и своевременной замены устаревающего парка самолетов, в настоящее время имеется целый набор недоведенных модификаций и новых моделей, дублирующих друг друга. А ведь тогда, при старой системе управления этот вопрос тщательно рассматривался, и взвешивались все "за и против", особенно с экономической точки зрения. Для этого и предусматривалась унификация двигателей и бортового оборудования. И задача была реальной, поскольку просчитывалась экономически по всем параметрам, срокам и требуемым ресурсам, а не "на пальцах".

В авиационной промышленности в настоящее время сложилась ситуация, когда 90% всех усилий тратятся на внутреннюю конкуренцию за доступ к государственным ресурсам и на конкуренции между российскими фирмами на внешнем рынке, отметил руководитель департамента ОПК Юрий Коптев. Это, по его мнению, оправдано с точки зрения субъектов авиапромышленности, борющихся за выживание, но не является нормой с токи зрения государственной политики и авиапромышленности в целом. "Индивидуальное выживание за 12 лет существования нашей новой политической и экономической формации показало, что мы отстали от развитых стран на десятки лет в области авиации и ракетной техники и на 50-60 лет в области электроники. Мы потеряли желание государства руководить процессами авиапромышленности и влиять на них, при том что "Эрбас" и "Боинг" судятся друг с другом из-за превышения нормативов господдержки. Дальнейшее существование в индивидуальном варианте бесперспективно, — заявил Юрий Коптев. — У нас сегодня нет ни одного авиационного КБ, кроме "Сухого", способного самостоятельно выполнить полномасштабную разработку", — подчеркнул он.¹⁵⁷

О финансовой проблеме отрасли даже трудно напоминать. В 2005 году были предприняты меры по поддержке авиапрома. Бюджетное финансирование ФЦП "Развитие гражданской авиационной техники России" в прошлом году увеличилось в полтора раза. Кроме того, по итогам расходования бюджетных средств удалось получить 800 млн руб дополнительных средств. На 2006 г. этот показатель ожидается на уровне 2 млрд руб .

В целом государственное финансирование авиапрома в 2006 году увеличится на 183%. Однако эти изменения, хотя и носят позитивный характер, не решают проблемы в целом. Для нормального развития объемы госфинансирования должны быть увеличены многократно.

7.3. ОАК как новая система государственно-частного партнерства

Решение о создании государственного авиахолдинга было принято еще в 1999 году. Однако тогда все уперлось в структуру собственности компаний — одни из них являлись ОАО с долей участия государства, другие — ФГУПами. О реализации принятого решения вспомнили в 2004 году, и, поскольку вопросом заинтересовался сам президент, то о нем больше не забывали. Это хороший пример неимоверно низкого качества государственного управления, безинициативности чиновников и отсутствия должной политической воли. В феврале 2005 года президент поручил правительству подготовить проект указа о создании объединенной авиастроительной компании (позднее корпорации), и в сентябре министр промышленности и энергетики Виктор Христенко рапортовал Владимиру Путину, что подготовка пакета документов по созданию корпорации "находится на завершающей стадии". Вскоре правительство рассмотрело стратегию развития авиационной промышленности. Подготовленная стратегия, уверял министр Христенко, "позволит создать условия для выхода из кризиса, сохранения российского авиастроения как компетентного интегратора, начиная от конструирования, производства до запуска самолетов в серию". Тогда же Минпромэнерго направило в правительство и пакет нормативных актов, определяющих процесс создания авиакорпорации.

21 февраля 2006 г. Президент России Владимир Путин подписал указ о создании ОАО "Объединенная авиастроительная корпорация", в уставном капитале которой государству будет принадлежать не менее 75% акций. В состав корпорации войдут Казанское авиационное производственное объединение имени С.Горбунова, Российская самолетостроительная корпорация "МиГ" (которым предстоит преобразоваться в 100-процентные государственные акционерные общества), а также Авиационная холдинговая компания "Сухой" (100% акций принадлежит государству), Авиационный комплекс имени С.Ильюшина (51%), Комсомольское-на-Амуре авиационное производственное объединение имени Ю.Гагарина (25,5%), Нижегородский авиастроительный завод "Сокол" (38%), Новосибирское авиационное производственное объединение имени В.Чкалова (25,5%) и "Туполев" (65,8%). Для ОАК выбрана вертикально-интегрированная дивизионально-функциональная схема с механизмом управления целевыми проектами и программами. Приоритетными направлениями объединения станут разработка, производство, реализация, сопровождение эксплуатации, гарантийное и сервисное обслуживание, модернизация, ремонт и утилизация авиационной техники военного и гражданского назначения, а также внедрение новых технологий и разработок в области самолетостроения.¹⁵⁸

Структура ОАК предполагает дивизионный принцип построения с выделением четырех направлений: "Боевая авиация", "Гражданская авиация", "Военно-транспортная и специальная авиация" и "Узлы и компоненты". Объявленная цель объединения — вытащить из пропасти отечественный гражданский авиапром и придать импульс развитию военного. Корпорации обещано щедрое государственное финансирование, взамен ожидается, что объединение авиастроителей позволит к 2013 году наладить выпуск только гражданских самолетов до 120 в год, а ежегодный оборот ОАК к 2015 году достигнет $8,2—8,5 млрд.

Дивизион "Узлы и компоненты" касается сервисного обслуживания и производства запасных частей к выпускаемой техники. Все солидные западные фирмы сопровождают воздушные суда с момента их рождения и вплоть до списания, отечественные производители, с распадом Советского Союза, практически бросили на произвол эксплуатантов наших самолетов.

В концепции ОАК сервисному обслуживанию наших самолетов уделяется особое внимание, это четко прописано. Конечно, если задуманное будет реализовано, мы совершим большой шаг вперед, встанем в ряд с мировым авиационным сообществом, их системой послепродажной поддержки своей авиационной техники.

Состав бизнес единиц в предлагаемой структуре ограничен самолетостроительными активами. Предполагается, что другие виды бизнеса, связанные с разработкой и производством узлов и комплектующих (двигатели, авионика и др.) будут независимы (в смысле участия в капитале).

Для всех основных бизнес единиц должна быть создана структура владения, предусматривающая владение материнской компанией голосующими пакетами акций основных бизнес единиц в размере от 50,1% до 100%. Владение остальной частью соответствующих пакетов может быть распределено между портфельными или стратегическими инвесторами, заинтересованными в участии в отдельных бизнесах.

Таким образом, новый суперхолдинг будет трехступенчатым. Сверху — головная компания. Она определяет стратегию и решает ключевые финансовые вопросы. Вторая ступень — субхолдинги, выпускающие разные виды готовой продукции — четыре дивизиональных направления. И, наконец, последняя ступень — заводы, производящие определенные компоненты, узлы и агрегаты.

После подписания Указа Президента начинается процесс акционирования ФГУ-Пов, которые будут входить в состав компании, а также процесс оценки и консолидации активов, которые принадлежат государству и частному бизнесу и войдут в состав ОАК, который займет примерно 1,5 года.

Амбициозной целью создания ОАК является, утроение к 2015 году Россией объема своего авиапромышленного рынка, увеличение его до 16 миллиардов долларов. Процентное соотношение военной и гражданской продукции будет 50 на 50. Сейчас — 70 на 30 в пользу военной. Бизнес и государство станут в новом холдинге партнерами. Но под контролем госкапитала останется до 70 процентов акций.

Подобный оптимизм вряд ли соответствует реальному развертыванию событий даже в наилучшем варианте. Сегодня в России производится от 4 до 8 гражданских самолетов в год, и очень сомнительно, что можно достичь к 2013 году упоминавшуюся цифру — 120 воздушных судов ежегодно. Мировой цикл конструирования самолета, от начала его разработки до запуска в серийное производство, составляет — 6-8 лет, двигателя — порядка 8-10 лет. По статистике, в России этот цикл еще дольше, а сегодня в нашей стране нет ни одной новой, даже теоретической, задумки. До 2013 года осталось семь лет, за это время основные мировые производители уйдут вперед, учитывая тот задел, который у них уже имеется. Так, у Airbus есть проект Airbus-380, у Boeing — Boeing-787, в которых участвуют наши российские конструкторы, а у российских компаний нет ни одного проекта дальнемагистрального самолета. За исключением проекта по выпуску гражданских региональных самолетов RRJ, проекта, в котором участвует "Сухой" и Boeing. Но RRJ — ближнемагистральный самолет. Остальные проекты — Ил-96, Ту-204, Ту-214 и проект Ту-334, который планируют серийно производить в Казани на заводе Горбунова, — это разработки 80-х годов прошлого века.

7.4. Интересы и противоречия ведущих игроков авиационной отрасли в проекте ОАК.

Реализация столь амбициозного проекта государственно-частного партнерства как ОАК, особенно в условиях драматического падения уровня государственного управления и невысокого еще уровня частного корпоративного менеджмента заключает в себе немало трудностей и опасностей. Поскольку все участвующие стороны (государство, отечественные частные компании и инвесторы, зарубежные авиастроительные компании, трудовые коллективы и профсоюзы авиаотрасли) рассчитывают извлечь собственную выгоду от реализации проекта, найти взаимоприемлемое решение будет достаточно трудно, тем более, что налицо несовпадение интересов ведущих игроков.

Начнем с интересов государства. Допуск частных и, в том числе, особенно, иностранных инвесторов к капиталу ОАК не соответствует представлениям о национальной технологической безопасности и конкурентоспособности такой стратегической отрасли как авиастроение. Приход к управлению авиационной промышленностью частного бизнеса в планируемых объемах таит такие опасности, как, например, закрытия очевидно нерентабельных производств, связанных с производством самолетов дальней или стратегической авиации, таких, как "Туполев", или угрозы ликвидации целого ряда научных школ — конкурентов (к примеру, "Сухой" — "МиГ" — "Яковлев" или "Миль" — "Камов")". В результате неэффективного управления государственной собственностью в 1994-1999 годах от акционирования 71% предприятий авиационной отрасли ни государство, ни предприятия так и не получили столь необходимых финансовых ресурсов. Стратегических инвесторов у отрасли не появилось.

Нельзя не отметить высокий риск продажи активов OAK западным конкурентам "Боинг" и "Эрбас". Имеющийся опыт «стратегического» сотрудничества отечественных и зарубежных компаний не убедителен. За 10 лет сотрудничества Пермского моторного завода и американской двигателестроительной корпорации "Пратт энд Уитни" так и не появилась предназначенная для гражданских авиалайнеров современная модель двигателя ПС-90А2. Сотрудничество ОАО "Миль" с европейским "Еврокоптером" до сих пор не привело к выходу на рынок вертолета Ми-38.

В случае снятия ограничений на участие иностранного капитала в активах отечественного авиастроения существенно возрастает риск обострения недобросовестной конкуренции. Опасность такого развития ситуации имеется и на более развитых рынках. Видимо, не зря ограничения на продажу активов ОПК зарубежным инвесторам имеются практически во всех развитых странах Запада.

Государство не заинтересовано еще и в снижении конкуренции производителей. Со стороны ведущих министерств (Минэкономразвития, Минобороны, и др.) высказываются опасения в том, что ОАК задушит соревновательное начало, традиционную конкуренцию между авиастроительными компаниями России. Но при этом забывается, что такая конкуренция полезна и плодотворна при поставке оборудования для самолетов, комплектующих, материалов, на рынке услуг и эксплуатации, но вредна и разрушительна на стадии готового продукта — самолета. Поэтому, ОАК призвана ликвидировать эту нездоровую конкуренцию между авиастроительными компаниями одной страны. Конкуренция должна быть среди поставщиков второго и третьего порядка, а в верхнем подразделении компании должно быть консолидированное управление.

Однако конкуренция между разработчиками новых образцов самолетов может действительно пострадать. Поскольку авиастроительные предприятия объединяются в корпорацию по сути административным способом, из-за этого теряется умело выстроенная еще в советское время конкуренция между различными НИИ и КБ. Объединившись в корпорацию, отрасль теряет внутреннюю конкуренцию, что грозит появлением риска утраты наиболее слабых конструкторских бюро. По мнению некоторых экспертов в наихудшем положении может оказаться КБ им. Яковлева. Производственные мощности РСК «МиГ» и компании «Сухой» будут в наиболее выгодном положении с точки зрения распределения финансовых ресурсов.

Поскольку все-таки реализацию проектов OAK будет финансировать государство, оно вправе претендовать на контроль в создаваемом объединении. В свою очередь частный бизнес, который вкладывает свои собственные средства, а не деньги налогоплательщиков, в гораздо большей степени заинтересован в высокой эффективности работы новой компании. Частные инвесторы в свою очередь в современных условиях могут быть заинтересованы высокой и быстрой окупаемостью вложений, который вряд ли обеспечит проект ОАК, требующий огромных долгосрочных вложений. «Частные инвестиции также не пойдут в объединенный авиахолдинг до тех пор, пока бизнес не получит контроль над потоками, а ему предлагается роль миноритарного акционера. Да и обозначенную сумму необходимых инвестиций в 35 млрд долл., увы, не собрать ни государству, ни бизнесу. Столько не привлечь даже в нефтяную отрасль, а то, что может быть привлечено, не реанимирует обескровленный авиапром в короткие сроки».¹⁵⁹

При организации частно-государственного партнерства в ОАК очевидна потенциальная опасность коллективной безответственности и неподконтрольных финансовых потоков. Поэтому необходимо четкое разграничение полномочий и функций ответственности частного бизнеса и государства, а также частных и государственных финансовых потоков. На первом этапе функционирования ОАК необходимо определиться с товарным рядом воздушных судов, который должен быть предельно коротким. В силу критичности ситуации нельзя исключить рассмотрения чисто инвестиционного варианта организации производства этого товарного ряда, в котором непосредственно государство выступает заказчиком, а финансирование производства ведется из государственного бюджета. Как считает председатель Экспертного совета Госдумы России по вопросам авиационно-космического комплекса Александр Белоусов, структура ОАК позволит применить "вариант чисто мобилизационного производства кризисного товарного ряда самолетов". В этом варианте заказчиком является государство, заказы оплачиваются из госбюджета, а лизинговым компаниям передаются уже готовые воздушные суда. Для решения неотложной задачи обновления самолетного парка, считает Белоусов, можно даже оставить в действии современные правила полетной безопасности, применяемые в России и СНГ, а не гнаться за европейскими нормами.

И все-таки, несмотря на все вскрытые противоречия, создание ОАК на наш взгляд способно принести гораздо больше положительных последствий, выражающихся в консолидации авиапромышленности и мобилизации ресурсов для сохранения остатков научно-производственного потенциала отрасли. Наши исследования¹⁶⁰ мирового опыта консолидации военной промышленности стран Запада свидетельствуют о безусловной оправданности этих процессов. Более того, в статье 1993 года¹⁶¹ мы предлагали для России вариант межотраслевой консолидации оборонных отраслей, способствующий сохранению научно-производственного потенциала и повышению их конкурентоспособности в условиях резкого сброса государственного финанси-рования. Отрадно констатировать, что проект ОАК наконец-то следует в русле наших предложений, также как и в русле разработок многих других авторов, экспертных центров, институтов и пр.

1. В чем заключалась суть централизованного управления авиационной отраслью в советские годы?
2. Каковы основные характеристики кризиса в авиационной отрасли?
3. В чем суть холдинговой структуры ОАО «ОАК»?
4. В чем заключаются стратегические интересы государства при реализации проекта «ОАК»?
5. Каковы основные интересы частных инвесторов, входящих в «ОАК»?