Е.В.БАЛАЦКИЙ, В.А.КОНЫШЕВ

РОССИЙСКАЯ МОДЕЛЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА ЭКОНОМИКИ

МОСКВА

Экономика

2005

В монографии рассматривается генезис российского государственного сектора на фоне международных закономерностей. Показана противо-речивость данного сегмента отечественной экономики как с точки зрения его роли в формировании современной модели общества, так и с точки зрения эффективности и результативности его функционирования. Особое внимание в монографии уделено госсектору как одному из инструментов формирования новой экономической стратегии развития страны и построения «новой экономики» в условиях глобализации и информатизации мировой экономической системы. Большое значение занимают вопросы функционирования российского государственного сектора в контексте системы управления им. Показано, что многие проблемы отечественного госсектора вызваны либо отсутствием соответствующей системы, либо ее неадекватностью. Это касается и механизма приватизации, и системы бюджетного планирования, и законодательного закрепления статуса госсектора и его отношений с другими хозяйствующими субъектами, и комплекса мероприятий по институциональной поддержке предприятий госсектора.

Работа адресована как теоретикам государственного регулирования, так и государственным служащим, связанным с использованием государ-ственного имущества. Книга может быть также полезна студентам и аспирантам, специализирующимся на вопросах экономики общественного сектора.

Предыдущие полтора десятилетия экономических реформ, направ-ленных на построение в России рыночной экономики, со всей очевидно-стью продемонстрировали неэффективность запущенного механизма стихийной галопирующей приватизации и ошибочность стратегии реформирования государственного сектора. Весь опыт хозяйственных преобразований убедительно доказывает, что тотальная капитализация экономики сама по себе не решает проблем, стоящих перед обществом и страной. Значительно большее значение имеет не форма собственности, а конкретные механизмы управления ею. Сейчас уже бессмысленно не только спорить, но и ставить сам вопрос о том, какой строй является более правильным и эффективным – капиталистический или социалистический. Важно другое: какая модель капитализма и социализма выбирается властью и как она проводится в жизнь. То же самое справедливо и в отношении такого элемента национальной экономики, как государственный сектор: важно не то, большой он или маленький, а то, какой он и как им управляют.

В настоящее время вопросы, связанные с выбором конкретной модели отечественного госсектора и построения системы его управления, имеют особую актуальность из-за наметившегося пересмотра отношения к нему как со стороны научного сообщества, так и со стороны власти. Слишком много фактов и примеров, свидетельствующих о том, что как в свое время в стране была построена нерациональная модель социализма, так и сейчас воплощена в жизнь совершенно недееспособная модель капи-тализма. И совершенно очевидно, что для построения эффективного гос-сектора необходимо постепенно пересматривать многие базовые вопросы в области стратегии и тактики экономических преобразований.

К настоящему моменту в научной литературе уже накопился огромный арсенал работ, посвященных проблемам функционирования госсектора и методам его управления. Имеются и работы обобщающего характера, в частности монографии [35], [39], [65] и [66]. Тем не менее, потребность в синтетической работе, охватывающей разные аспекты деятельности государственного сектора экономики, по-прежнему ощущается. Восполнение существующего пробела и является целью настоящей монографии. Разумеется, наша работа не претендует на исчерпывающее изложение проблемы; это, скорее, подведение некоторых предварительных итогов.

В тексте книги используется следующая система обозначений: в квадратных скобках указаны ссылки на соответствующий номер источника в списке литературы с соответствующими страницами (например, [15, с.23]); в круглых скобках указывается соответствующий номер формулы, которые в работе имеют сквозную нумерацию; таблицы также имеют сквозную нумерацию. Библиография работы не претендует на полноту; в ней используются только те источники, на которые имеются непосредственные ссылки.

ГЛАВА 1. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЕКТОР КАК ЭКОНОМИЧЕСКАЯ КАТЕГОРИЯ

1.1. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЕКТОР И СМЕЖНЫЕ ПОНЯТИЯ: ДИАЛЕКТИКА ЭКОНОМИЧЕСКИХ ВЗАИМОСВЯЗЕЙ

В настоящее время радикально меняется роль государства в управлении всеми экономическими процессами. Уже стала совершенно очевидной несостоятельность идеи «тотального» рынка, когда все процессы отпущены на откуп рыночным механизмам. Такой подход чреват катастрофическими кризисами и не оправдывает себя практически ни в одной стране. Вместе с тем не вызывает сомнений невозможность и бессмысленность построения общества «тотального государства», когда все регулируется и контролируется государством, а естественные рыночные механизмы блокированы. В этом случае утрачивается эффективность всей экономики и ее отдельных звеньев. В связи с этим в новых условиях возникает необходимость построения более гибкой и вместе с тем более мощной системы государственного регулирования, базирующейся на принципах всестороннего взвешенного подхода к самой проблеме, не позволяющих впасть в ука-занные выше крайности.

Одним из важнейших элементов «новой» системы государственного регулирования в России является государственный сектор экономики, роль которого практически во всех странах мира не просто велика, но и продолжает возрастать. Однако опыт показывает, что в России в период становления рыночной экономики были допущены грубые ошибки в государственном регулировании и в том числе в «работе» с государственным сектором (подробнее об этом в последующих разделах). На наш взгляд, одной из ключевых причин такого положения дел является стихийно сформировавшаяся и принципиально неверная экономическая идеология государственного регулирования, основанная на смешении основополагающих экономических категорий.

Среди таких категорий можно выделить следующие: государствен-ный сектор; государственная собственность; государственные финансы; государственное регулирование; государственное вмешательство. Все эти понятия являются, с одной стороны, взаимопересекающимися, а с другой – комплиментарными. Данным фактом и обусловлена определенная путаница, возникшая с понятием государственного сектора.

Рассмотрим вопрос о сущностном определении госсектора. Здесь, вообще говоря, имеются бесконечные разночтения и, как это ни странно, характерны они в основном для научной литературы. Дело в том, что никаких унифицированных подходов для определения и вычленения госсектора в самостоятельное понятие не существует. Как справедливо указывали Э.Б.Аткинсон и Дж.Э.Стиглиц, само понимание государственного сектора зависит от используемых нами критериев: рыночное и нерыночное производство; степень государственного контроля и т.д. [5, с.32]. Однако все возможные различия между секторами очень часто оказываются не очень явными и по некоторым признакам деятельность государства весьма похожа на частную деятельность. К примеру, в США администрация долины Теннесси, Федеральное агентство жилищного строительства и Агентство по атомной энергии являются вполне автономными организациями и могут трактоваться как элементы частного сектора экономики [5, с.32].

В ряде случаев, чтобы очертить сферу деятельности госсектора, ис-пользуются критерии общественной полезности и общего интереса. Однако в свое время Р.Барр совершенно справедливо отметил, что такая концепция туманна и трудноуловима, так как содержание указанных критериев со временем может меняться [6, с.23]. Кроме того, поправка на общий интерес сейчас вводится в большое число традиционных видов деятельности частного сектора.

Однако, как бы ни было трудно определить госсектор, на практике это сделать совершенно необходимо и это порождает различные версии жестких и довольно однозначных определений. Так, например, Л.И.Якобсон еще в 1995 г. писал, что «государственный сектор – это не только сфера государственной собственности, но также бюджет и другие ресурсы, находящиеся в непосредственном распоряжении государства» [5, с.5]. С таким определением можно спорить буквально по всем пунктам. Так, здесь вместо собственно госсектора фигурирует государственная собственность плюс государственные финансы (бюджет), что, вообще говоря, неправомерно.

В контексте сказанного остановимся на указанных экономических категориях. Дело в том, что из самого названия «государственный сектор экономики» следует, что это некая часть, «кусок» национальной экономики, которая состоит из множества хозяйствующих субъектов. Государственные финансы являются одним из результатов функционирования экономики и всех ее секторов, и они никак не могут попасть под определение самого госсектора. Государственная собственность точно также представляет собой кумулятивный (накопленный) результат деятельности хозяйствующих субъектов и смешивать ее с понятием госсектора столь же неправомерно.

Учитывая сказанное, гораздо ближе к правильному пониманию гос-сектора стоит определение, согласно которому «государственный сектор – это совокупность государственный предприятий, организаций и учреждений» [6, с.24]. Данное понятие базируется на понятии «управляемости» юридических лиц и, следовательно, отталкивается от четкого разделения капитала-собственности (собственника производства) и капитала-функции (управляющего производством). При такой трактовке из приведенного определения становятся довольно прозрачными различия между тремя рассмотренными категориями.

Так, например, государственная собственность характеризует, как было сказано, кумулятивный (накопленный) материально-вещественный потенциал государства. Сюда относится все движимое (оборотный и ос-новной капитал, нематериальные активы) и недвижимое (здания, соору-жения) имущество государства