Россия страдает от высокой неравномерности развития своих регионов. Но как она решает эту проблему? Какое значение имеют реализуемые федеральные целевые программы? Каковы приоритеты федерального финансирования и какова их природа?
1. Плюрализм инструментов развития регионов. Государственная региональная политика реализуется через комплекс программ и проектов по поддержке федеральных округов, отдельных регионов и городов России. Данная поддержка может выражаться в непосредственном инвестировании средств федерального бюджета в экономику субъекта Российской Федерации и в косвенной форме, а именно, в предоставлении региону льготного налогового режима в целях стимулирования экономической активности. Помимо этого, поддержка регионов со стороны федерального центра может носить не только территориальный, но и отраслевой характер.
В целом, комплекс мер государственной региональной политики можно разделить на три блока:
- федеральные целевые программы (ФЦП),
- фондовая поддержка и
- особые экономические зоны.
Какая ситуация складывается в России с точки зрения результативности перечисленных инструментов регулирования?
2. Структура финансовых приоритетов. Проведем анализ важности федеральных целевых программ по региональному развитию.
Федеральные целевые программы (краткосрочные и долгосрочные) являются главным механизмом реализации приоритетов социально-экономического развития России. Информационный сервер по федеральным целевым программам, осуществляющий мониторинг их финансирования, выделяет 7 приоритетных направлений ФЦП: «Развитие социальной инфраструктуры», «Развитие транспортной инфраструктуры», «Новое поколение», «Безопасность и экология», «Развитие науки и технологий», «Развитие регионов», «Развитие государственных институтов».
Имея данные о финансировании ФЦП по указанным направлениям за 2006-2008 гг., можно оценить степень приоритетности направления «Развитие регионов» в краткосрочном и среднесрочном аспектах государственной политики. Однако здесь необходимо сделать одно замечание.
Дело в том, что возможна альтернативная группировка программ, направленных на региональное развитие - по критерию участия Министерства регионального развития России либо его агентств в этих программах в статусе государственных заказчиков, государственных заказчиков-координаторов. В этом случае состав ФЦП будет шире и объем их финансирования будет больше, чем у перечня ФЦП из направления «Развитие регионов».
В табл.1 и табл.2 приведены объемы финансирования ФЦП из федерального бюджета за 2006-2008 гг., а также планируемые расходы на 2009-2010 гг. соответственно в абсолютном и относительном выражении.
Таблица 1. Объемы финансирования ФЦП, млн. руб.
Источник: рассчитано по данным http://fcp.vpk.ru на 16 ноября 2008 года.
Таблица 2. Структура финансирования ФЦП, %
Источник: рассчитано по данным http://fcp.vpk.ru на 16 ноября 2008 года.
Данные табл.1 и табл.2 позволяют сделать следующие выводы.
Во-первых, сравнительный анализ уровня приоритетности направлений социально-экономического развития России через призму объемов финансирования соответствующих ФЦП показывает, что направление «Развитие регионов» в 2006-2008 гг. было в 2 раза менее значимым, чем «Развитие науки и технологий»; более чем в 4 раза уступало по своей приоритетности «Развитию транспортной инфраструктуры». Фактически сугубо региональная тематика по своей приоритетности находится далеко не на первом месте и опережает только «Новое поколение» и «Развитие государственных институтов».
Во-вторых, что касается динамики абсолютных объемов финансирования ФЦП по развитию регионов, то в 2008 году выделенные федеральным бюджетом средства (63 млрд. руб.) превысили аналогичный показатель 2006 года почти в 2 раза (табл.1). Даже делая поправку на 2-летнюю инфляцию, увеличение объема финансирования является очень существенным.
В-третьих, относительно доли блока «Развитие регионов» в общем объеме расходов федерального бюджета на ФЦП можно сказать, что уровень актуальности региональной тематики на федеральном уровне достаточно устойчив во времени, но не высок. В 2006-2008 гг. степень приоритетности не превышала 10% (табл.2). Исключение составляет 2010 год, однако ввиду прогнозного характера оценок на среднесрочную перспективу, значение 14,3% вряд ли стоит рассматривать как финальную цифру.
Подчеркнем, что данные выводы сделаны относительно группировки ФЦП по направлениям социально-экономического развития России. Рассматривая альтернативную группировку ФЦП по региональной тематике, обнаруживаем более весомые абсолютные и относительные показатели финансирования федеральным бюджетом региональной тематики. Очевидным плюсом альтернативной группировки ФЦП, направленных на развитие регионов, является учет программ, имеющих межотраслевую специфику, например, ФЦП «Жилище» и ее подпрограммы, ФЦП «Сохранение и развитие архитектуры исторических городов» и др.
Конечно, в выборку можно включить и такую финансово емкую ФЦП, как «Модернизация транспортной системы России», поскольку транспортные пути непосредственно связаны с конкретными регионами и направлены на ускорение товарных потоков в стране. Однако неучастие в этой программе Минрегиона России подчеркивает ее сугубо отраслевую специфику, в которой вопросы регионального развития носят второстепенный характер.
Оценка степени приоритетности региональной проблематики по альтернативной группировке ФЦП за 2006-2008 гг. показывает, что, во-первых, абсолютные объемы финансирования возросли в номинальном выражении в 2,2 раза. Во-вторых, доля затрат федерального бюджета на региональное развитие в общем объеме расходов на ФЦП, находившаяся в интервале 15,7-18,5%, на 6,8-9,3 процентных пункта превышала значения аналогичных показателей при группировке ФЦП по разделам.
Таким образом, мы получили две краткосрочные оценки приоритетности блока «Развитие регионов» в совокупности ФЦП. Чтобы подвести черту под оценками приоритетности региональной тематики среди ФЦП и перейти к единому значению, на наш взгляд, следует использовать среднеарифметическое значение расчетных долей по двум форматам оценки. Проведенные расчеты показывают, что усредненное значение приоритетности регионального направления в рамках ФЦП составляет 12-14%.
В целом, приведенные агрегированные цифры позволяют сделать вывод о том, что непосредственное инвестирование средств федерального бюджета в экономику регионов является постоянной, но не первостепенной задачей по сравнению с некоторыми отраслевыми направлениями (наука и развитие технологий, развитий транспортной инфраструктуры).
3. Природа финансовых приоритетов. Углубляя анализ непосредственной поддержки федеральным бюджетом ряда регионов России, перейдем к исследованию объемов и структуры финансирования отдельных программ в рамках блока «Развитие регионов». Это позволит выявить конечных получателей бюджетных средств и оценить характер предоставляемой поддержки. В табл.3 и табл.4 представлены абсолютные и относительные показатели по финансированию ФЦП из направления «Развитие регионов» за 2007-2008 гг.
Таблица 3. Финансирование ФЦП из федерального бюджета в 2007 году по направлению «Развитие регионов».
Источник: рассчитано по данным http://fcp.vpk.ru на 26 октября 2008 года.
Таблица 4. Финансирование ФЦП из федерального бюджета в 2008 году по направлению «Развитие регионов».
Источник: рассчитано по данным http://fcp.vpk.ru на 16 ноября 2008 года.
Данные табл.3 и табл.4 позволяют сделать следующие выводы.
Во-первых, структура ФЦП рассматриваемых лет не выглядит достаточно динамичной. Например, программа по развитию Курильских островов вообще берет свое начало в начале 1990-х годов, Дальнего Востока - с 1996 года, а финансирование ФЦП по Чеченской Республике - с 2002 года.
Во-вторых, если изучить причины возникновения этих программ, то многие из них имеют неэкономические корни. Например, развитие Дальнего Востока преимущественно обусловлено подготовкой Владивостока к внешнеполитическому событию - саммиту АТЭС 2012 года (23,8% финансирования в 2008 году). Восстановление Чеченской Республики продиктовано разрушениями и экономическими последствиями военных действий в 1990-х годах (27% и 22% финансирования в 2007 г. и 2008 г. соответственно). Долгосрочная поддержка Курильских островов (более 10 лет) также носит политический характер в связи с тем, что эти территории являются предметом неразрешенного спора между Россией и Японией о государственной принадлежности (4-5% годового объема финансирования). Программа развития города Сочи связана с крупным международным спортивным событием - Зимними олимпийскими играми 2014 года (36% в 2007 году). Расходы федерального бюджета на поддержку Калининградской области можно объяснить стремлением государства придать этому региону дополнительный импульс к развитию и особый статус, учитывая его геополитическое значение и окружение странами Евросоюза (порядка 4% годового объема финансирования).
Таким образом, непосредственное инвестирование федеральных средств в экономику регионов через ФЦП (более половины средств) обусловлено не экономическими, а политическими критериями, когда регионы рассматриваются как места реализации федеральных полномочий.
[1] В 2006 году направление по региональному развитию имело название «Региональный паритет».
[2] Постановление Правительства РФ от 14 января 2008 г. N 10 «О Федеральной целевой программе «Юг России (2008-2012 годы)».
В целом, комплекс мер государственной региональной политики можно разделить на три блока:
- федеральные целевые программы (ФЦП),
- фондовая поддержка и
- особые экономические зоны.
Какая ситуация складывается в России с точки зрения результативности перечисленных инструментов регулирования?
2. Структура финансовых приоритетов. Проведем анализ важности федеральных целевых программ по региональному развитию.
Федеральные целевые программы (краткосрочные и долгосрочные) являются главным механизмом реализации приоритетов социально-экономического развития России. Информационный сервер по федеральным целевым программам, осуществляющий мониторинг их финансирования, выделяет 7 приоритетных направлений ФЦП: «Развитие социальной инфраструктуры», «Развитие транспортной инфраструктуры», «Новое поколение», «Безопасность и экология», «Развитие науки и технологий», «Развитие регионов», «Развитие государственных институтов».
Имея данные о финансировании ФЦП по указанным направлениям за 2006-2008 гг., можно оценить степень приоритетности направления «Развитие регионов» в краткосрочном и среднесрочном аспектах государственной политики. Однако здесь необходимо сделать одно замечание.
Дело в том, что возможна альтернативная группировка программ, направленных на региональное развитие - по критерию участия Министерства регионального развития России либо его агентств в этих программах в статусе государственных заказчиков, государственных заказчиков-координаторов. В этом случае состав ФЦП будет шире и объем их финансирования будет больше, чем у перечня ФЦП из направления «Развитие регионов».
В табл.1 и табл.2 приведены объемы финансирования ФЦП из федерального бюджета за 2006-2008 гг., а также планируемые расходы на 2009-2010 гг. соответственно в абсолютном и относительном выражении.
Таблица 1. Объемы финансирования ФЦП, млн. руб.
| Направление ФЦП |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
| Развитие социальной инфраструктуры |
217 098,6 |
69 588,0 |
93 758,0 |
30 357,5 |
31 273,9 |
| Развитие транспортной инфраструктуры |
184 871,0 |
267 312,7 |
264 484,9 |
4 642,2 |
|
| Новое поколение |
13 293,3 |
18 952,1 |
20 069,9 |
18 497,9 |
18 642,0 |
| Безопасность и экология |
34 832,6 |
89 890,8 |
75 906,4 |
83 626,7 |
80 645,8 |
| Развитие науки и технологий |
62 974,1 |
87 316,9 |
145 710,0 |
191 979,8 |
229 046,3 |
| Развитие регионов[1] |
32 441,0 |
44 293,0 |
63 072,7 |
52 562,6 |
63 656,4 |
| Развитие государственных институтов |
2 961,8 |
14 538,5 |
19 123,2 |
15 679,2 |
16 680,3 |
| Итого |
363 601,4 |
509 450,3 |
684 952,8 |
657 188,5 |
444 586,7 |
| Развитие регионов (альтернативная группировка) |
56 985,8 |
91 034,8 |
126 736,3 |
57 915,0 |
69 555,9 |
Таблица 2. Структура финансирования ФЦП, %
| Направление ФЦП |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
| Развитие социальной инфраструктуры |
59,7 |
13,7 |
13,7 |
4,6 |
7,0 |
| Развитие транспортной инфраструктуры |
36,3 |
39,0 |
40,2 |
1,0 |
|
| Новое поколение |
3,7 |
3,7 |
2,9 |
2,8 |
4,2 |
| Безопасность и экология |
9,6 |
17,6 |
11,1 |
12,7 |
18,1 |
| Развитие науки и технологий |
17,3 |
17,1 |
21,3 |
29,2 |
51,5 |
| Развитие регионов |
8,9 |
8,7 |
9,2 |
8,0 |
14,3 |
| Развитие государственных институтов |
0,8 |
2,9 |
2,8 |
2,4 |
3,8 |
| Итого |
100,0 |
100,0 |
100,0 |
100,0 |
100,0 |
| Развитие регионов (альтернативная группировка) |
15,7 |
17,9 |
18,5 |
8,8 |
15,6 |
Данные табл.1 и табл.2 позволяют сделать следующие выводы.
Во-первых, сравнительный анализ уровня приоритетности направлений социально-экономического развития России через призму объемов финансирования соответствующих ФЦП показывает, что направление «Развитие регионов» в 2006-2008 гг. было в 2 раза менее значимым, чем «Развитие науки и технологий»; более чем в 4 раза уступало по своей приоритетности «Развитию транспортной инфраструктуры». Фактически сугубо региональная тематика по своей приоритетности находится далеко не на первом месте и опережает только «Новое поколение» и «Развитие государственных институтов».
Во-вторых, что касается динамики абсолютных объемов финансирования ФЦП по развитию регионов, то в 2008 году выделенные федеральным бюджетом средства (63 млрд. руб.) превысили аналогичный показатель 2006 года почти в 2 раза (табл.1). Даже делая поправку на 2-летнюю инфляцию, увеличение объема финансирования является очень существенным.
В-третьих, относительно доли блока «Развитие регионов» в общем объеме расходов федерального бюджета на ФЦП можно сказать, что уровень актуальности региональной тематики на федеральном уровне достаточно устойчив во времени, но не высок. В 2006-2008 гг. степень приоритетности не превышала 10% (табл.2). Исключение составляет 2010 год, однако ввиду прогнозного характера оценок на среднесрочную перспективу, значение 14,3% вряд ли стоит рассматривать как финальную цифру.
Подчеркнем, что данные выводы сделаны относительно группировки ФЦП по направлениям социально-экономического развития России. Рассматривая альтернативную группировку ФЦП по региональной тематике, обнаруживаем более весомые абсолютные и относительные показатели финансирования федеральным бюджетом региональной тематики. Очевидным плюсом альтернативной группировки ФЦП, направленных на развитие регионов, является учет программ, имеющих межотраслевую специфику, например, ФЦП «Жилище» и ее подпрограммы, ФЦП «Сохранение и развитие архитектуры исторических городов» и др.
Конечно, в выборку можно включить и такую финансово емкую ФЦП, как «Модернизация транспортной системы России», поскольку транспортные пути непосредственно связаны с конкретными регионами и направлены на ускорение товарных потоков в стране. Однако неучастие в этой программе Минрегиона России подчеркивает ее сугубо отраслевую специфику, в которой вопросы регионального развития носят второстепенный характер.
Оценка степени приоритетности региональной проблематики по альтернативной группировке ФЦП за 2006-2008 гг. показывает, что, во-первых, абсолютные объемы финансирования возросли в номинальном выражении в 2,2 раза. Во-вторых, доля затрат федерального бюджета на региональное развитие в общем объеме расходов на ФЦП, находившаяся в интервале 15,7-18,5%, на 6,8-9,3 процентных пункта превышала значения аналогичных показателей при группировке ФЦП по разделам.
Таким образом, мы получили две краткосрочные оценки приоритетности блока «Развитие регионов» в совокупности ФЦП. Чтобы подвести черту под оценками приоритетности региональной тематики среди ФЦП и перейти к единому значению, на наш взгляд, следует использовать среднеарифметическое значение расчетных долей по двум форматам оценки. Проведенные расчеты показывают, что усредненное значение приоритетности регионального направления в рамках ФЦП составляет 12-14%.
В целом, приведенные агрегированные цифры позволяют сделать вывод о том, что непосредственное инвестирование средств федерального бюджета в экономику регионов является постоянной, но не первостепенной задачей по сравнению с некоторыми отраслевыми направлениями (наука и развитие технологий, развитий транспортной инфраструктуры).
3. Природа финансовых приоритетов. Углубляя анализ непосредственной поддержки федеральным бюджетом ряда регионов России, перейдем к исследованию объемов и структуры финансирования отдельных программ в рамках блока «Развитие регионов». Это позволит выявить конечных получателей бюджетных средств и оценить характер предоставляемой поддержки. В табл.3 и табл.4 представлены абсолютные и относительные показатели по финансированию ФЦП из направления «Развитие регионов» за 2007-2008 гг.
Таблица 3. Финансирование ФЦП из федерального бюджета в 2007 году по направлению «Развитие регионов».
| Название ФЦП |
Объем финансирования, млн.руб. |
Доля финансирования программы в разделе «Развитие регионов», % |
| Программа «Восстановление экономики и социальной сферы Чеченской Республики (2002 год и последующие годы)» |
11 853,1 |
26,76 |
| Программа «Развитие г.Сочи как горноклиматического курорта (2006-2014 годы)» |
15 947,3 |
36,00 |
| Программа развития Калининградской области на период до 2010 года |
1 587,8 |
3,58 |
| Программа «Социально-экономическое развитие Республики Башкортостан до 2007 года» |
2 956,5 |
6,67 |
| Программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления |
15,0 |
0,03 |
| Программа «Юг России»[2] |
4 956,8 |
11,19 |
| Программа «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996-2005 и до 2010 года» |
4 595,8 |
10,38 |
| Программа «Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007-2015 годы» |
2 380,7 |
5,37 |
| Итого |
44 293,0 |
100,00 |
Таблица 4. Финансирование ФЦП из федерального бюджета в 2008 году по направлению «Развитие регионов».
| Название ФЦП |
Объем финансирования, млн.руб. |
Доля финансирования программы в разделе «Развитие регионов», % |
| Программа «Социально-экономическое развитие социальной сферы Чеченской Республики на 2008-2011 годы» |
13 828,7 |
21,9 |
| Программа «Юг России (2008-2012 годы)» |
9 000,0 |
14,3 |
| Программа «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996-2005 и до 2010 года» |
35 110,0 |
55,7 |
| в том числе |
|
|
| подпрограмма «Развитие города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе» |
15 000,0 |
23,8 |
| Программа «Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007-2015 годы» |
2 550,4 |
4,0 |
| Программа развития Калининградской области на период до 2010 года |
2 568,6 |
4,1 |
| Программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления |
15,0 |
0,02 |
| Итого |
63 072,7 |
100,0 |
Данные табл.3 и табл.4 позволяют сделать следующие выводы.
Во-первых, структура ФЦП рассматриваемых лет не выглядит достаточно динамичной. Например, программа по развитию Курильских островов вообще берет свое начало в начале 1990-х годов, Дальнего Востока - с 1996 года, а финансирование ФЦП по Чеченской Республике - с 2002 года.
Во-вторых, если изучить причины возникновения этих программ, то многие из них имеют неэкономические корни. Например, развитие Дальнего Востока преимущественно обусловлено подготовкой Владивостока к внешнеполитическому событию - саммиту АТЭС 2012 года (23,8% финансирования в 2008 году). Восстановление Чеченской Республики продиктовано разрушениями и экономическими последствиями военных действий в 1990-х годах (27% и 22% финансирования в 2007 г. и 2008 г. соответственно). Долгосрочная поддержка Курильских островов (более 10 лет) также носит политический характер в связи с тем, что эти территории являются предметом неразрешенного спора между Россией и Японией о государственной принадлежности (4-5% годового объема финансирования). Программа развития города Сочи связана с крупным международным спортивным событием - Зимними олимпийскими играми 2014 года (36% в 2007 году). Расходы федерального бюджета на поддержку Калининградской области можно объяснить стремлением государства придать этому региону дополнительный импульс к развитию и особый статус, учитывая его геополитическое значение и окружение странами Евросоюза (порядка 4% годового объема финансирования).
Таким образом, непосредственное инвестирование федеральных средств в экономику регионов через ФЦП (более половины средств) обусловлено не экономическими, а политическими критериями, когда регионы рассматриваются как места реализации федеральных полномочий.
[1] В 2006 году направление по региональному развитию имело название «Региональный паритет».
[2] Постановление Правительства РФ от 14 января 2008 г. N 10 «О Федеральной целевой программе «Юг России (2008-2012 годы)».
Написать комментарий
Здравствуйте. Меня зовут Запорожко Игорь Иванович. Решил обратиться к Вам за помощью. Уже несколько месяцев не могу найти работу в г. Санкт-Петербурге. Я готов работать в другом регионе. Я узнал, что существуют государственные программы развития регионов, может быть где-нибудь понадобятся мои навыки и знания. Пожалуйста подскажите, куда я могу обратиться в г. С-Петербурге, чтобы поискать вакансии в других регионах в рамках государственных программ. С Уважением к Вам. Запорожко И.И.