Концепция государственной миграционной политики РФ: реалии и перспективы

 В канун юбилейной даты ФМС России Президент Российской Федерации В.В.Путин утвердил Концепцию государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года.

Сегодня и в долгосрочной перспективе проблемы миграции населения являются актуальными и резонансными. Количество мигрантов в мире и в России год от года увеличивается, миграционные процессы приобрели системный характер и стали более сложными. Начиная с 2000 года, в Россию переехало порядка 7 миллионов человек. Благодаря этому была компенсирована естественная убыль населения, подняты некоторые сектора рынка труда, в первую очередь, строительство, услуги, а также торговля, сельское хозяйство и другие сферы. Вместе с тем недостаточный контроль и погоня отдельных предпринимателей за дешевой рабочей силой ведет к росту нелегальных мигрантов. «Это провоцирует всплески ксенофобии и национальных конфликтов, что опасно для нашего государства», – отметил на заседании Совбеза России Д.Н.Медведев, добавив, что сохраняется много проблем с адаптацией мигрантов, защитой их прав и свобод.

          Отсутствие в течение длительного времени Концепции государственной миграционной политики приводило к тому, что, по мнению автора,  в России не было целостной системы взглядов на содержание и основные направления реализации стратегического курса страны в сфере миграции.  Такое положение приводило к тому, что миграционная политика и принимаемые нормативные правовые акты отличались крайностями: либо полная либерализация внешней миграции и взятие на себя непомерных обязательств перед мигрантами (этим «грешили» первые редакции законов «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах»), либо чрезмерное ужесточение позиции государства по отношению к мигрантам и вследствие этого нарушения прав человека. К тому же нередко принимались сиюминутные, непоследовательные нормативные акты, «ухитряющиеся» быть в целом запаздывающими, а в частности – поспешно принятыми, что требовало внесения изменений в недавно принятые акты.  На это указывает, например, даже название закона «Федеральный закон от 6 января 2007 г. №2-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и о признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации"».

          Необходимость выработки и принятия на высоком государственном уровне Концепции государственной миграционной политики, которая бы определяла сущность, цель, приоритетные направления, принципы, основные задачи, механизмы, этапы и ожидаемые результаты реализации государственной политики в этой области была насущным требованием времени, о чем неоднократно публично ставил вопрос автор этой статьи, в том числе на страницах «Капитал страны».

          Вначале государственная миграционная политика России формировалась путем создания административно-управленческой системы, развития правовой базы, разработки и реализации миграционных программ, финансируемых федеральным бюджетом. Впервые основные направления миграционной политики были сформулированы в республиканской долговременной программе «Миграция», одобренной Постановлением Совета Министров Российской Федерации от 18 мая 1992 г. Программа также содержала краткий анализ миграционной ситуации, экспертный прогноз ее развития, формулировала основополагающие принципы миграционной политики и намечала практические меры. Таким образом, Программа явилась одновременно и средством формирования миграционной политики, и инструментом ее реализации.

Позднее цели, принципы и задачи миграционной политики были отражены и уточнены в Федеральной миграционной программе (ФМП), утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 9 августа 1994 г. ФМП неоднократно корректировалась, уточнялась и утверждалась постановлениями Правительства Российской Федерации на последующие краткосрочные периоды вплоть до 2001 г. За эти годы России удалось выполнить большую гуманитарную миссию и создать достаточно разветвленную нормативно-правовую основу регулирования миграционных процессов: вопросов гражданства, выезда и въезда, пребывания; статуса беженца и вынужденного переселенца; прав и обязанностей лиц, получивших статус, и пр.  Из закрытого государства Россия превратилась в активного участника международных миграционных процессов.

Россия взяла на себя обязательства по многим международно-правовым документам в области миграции; присоединилась к основным соглашениям ООН по правам человека. 13 ноября 1992 г. принят Закон о присоединении Российской Федерации к Конвенции УВКБ ООН 1951 г. «О статусе беженцев» и Протоколу 1967 г., касающегося статуса беженцев. Были заключены межправительственные соглашения о регулировании процессов переселения и защите прав переселенцев в рамках СНГ.

Несомненно, было бы неверным утверждать, что все проблемы удалось решить или хотя бы многие из них предусмотреть – это был новый опыт становления государственности, во многом опыт проб и ошибок. Следует признать, что правовое регулирование миграционных процессов в течение многих лет носило реагирующий, «авральный» характер. В ответ на обострение миграционной ситуации и массовый приток в страну различных категорий мигрантов принимались отдельные, срочно подготовленные акты на законодательном и подзаконном уровнях.

При этом попытки разработать самостоятельную Концепцию предпринимались  с конца 90-х годов прошлого столетия – еще в бытность ФМС России – гражданского ведомства на уровне министерства. При активном участии общественных организаций, самих переселенцев и научной общественности был подготовлен и широко обсуждался первый проект Концепции. Однако завершить эту работу помешала «ведомственная чехарда». С февраля 1999 г. для миграционного ведомства наступает растянувшаяся на долгие годы череда реорганизаций и смены административной принадлежности, когда ФМС России стали «перебрасывать» из одного ведомства в другое, к тому же за три года сменилось пять руководителей.

Отмена в июне 2002 г. уже подготовленной, научно проработанной очередной Федеральной миграционной программы на последующие пять лет, в которой были подробно расписаны статьи бюджетного финансирования, содержалась информация о планируемой нормотворческой деятельности государства, привела среди прочего и к тому, что миграционная политика в целом стала менее прозрачной для общества.

В феврале 2002 г. ФМС России восстанавливают и передают в ведение  МВД России. Как отмечалось исследователями, негативные последствия сказались сразу же. Была утрачена преемственность и последовательность в деятельности миграционной службы, МВД России не имело опыта в разработке миграционной политики, не владело навыками работы с мигрантами и НПО, деятельность перестала быть транспарентной для общества, приобрела жестко силовой характер.

Работа над Концепцией возобновилась, но уже с другими подходами. Резко выявилось противостояние двух позиций: в то время, как научное и общественное сообщество утверждало и доказывало, что России жизненно необходимы мигранты, ФМС МВД России, теперь уже в структуре силового ведомства, вводила различные ограничительные меры. В борьбе идей в тот период  победили последние – «силовики».

Принимаемые законы стали носить ограничительный характер – смыслом и целью миграционной политики становится борьба с незаконной  миграцией. С 1 января 2003 г. вступил в силу Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», в котором был регламентирован порядок пребывания и трудовой деятельности иностранных граждан на территории России. Вводилась система квотирования рабочих мест. Были приняты или внесены поправки в ряд законов, ужесточившие режим пребывания иммигрантов в России. 

Как верно отмечает в своём докладе на заседании Ученого совета Института государства и права РАН Н.А.Воронина «Приходится констатировать, что в целом миграционная политика России сильно политизирована и этнизирована. Функциональный, хозяйственно-экономический и правовой подходы к миграции нередко заменялись политическими кампаниями по разжиганию мигрантофобий».

Межведомственной рабочей группой в 2003 г. был подготовлен проект Концепции государственной миграционной политики. Проект  прошел все согласования с заинтересованными  ведомствами и субъектами Российской Федерации, был рассмотрен и одобрен на Правительственной комиссии по миграционной политике, на Парламентских слушаниях в Государственной Думе, где в обсуждении Концепции приняло участие около 800 представителей объединений вынужденных мигрантов, общественных и неправительственных организаций, органов федеральной исполнительной власти, научных учреждений. Однако, в конечном итоге, этот проект был отклонен Правительством Российской Федерации.

Единственным документом, определяющим политику в сфере миграции до июня 2012 г., была одобренная распоряжением Правительства Российской Федерации от 01 марта 2003 г. Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации. Этот документ в основном предусматривал борьбу с незаконной миграцией, которая рассматривалась преимущественно как «вызовы и угрозы». В нем не было дано определение сущности и структуры миграционных процессов в России, не выделены основные этапы реализации Концепции и он в целом носил декларативный характер.

Понятие «регулирование миграционных процессов», по нашему мнению, значительно уже понятия «государственная миграционная политика Российской Федерации». Вызывает сомнение уровень принятия данного документа. В соответствии с Конституцией РФ политику государства определяет Президент Российской Федерации. К тому же термин «одобрена» не носит указания обязательного выполнения Концепции для органов  исполнительной власти.

          Автор разделяет мнение исследователя и специалиста Ю.В.Рощина, который считает, что современная миграционная политика – это политика текущего времени, не нацеленная на перспективу – она «сиюминутная, ситуационная».

В целях исправления сложившегося положения дел Совет Безопасности Российской Федерации  решениями от 17 марта 2005 г. и от 18 марта 2006 г. дал поручения заинтересованным федеральным органам исполнительной власти разработать проект Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации. Таким образом, работа над проектом велась с 2005 г.

Утвержденная в настоящее время Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года разработана Межведомственной рабочей группой, в состав которой входили представители  федеральных органов исполнительной власти, ученые из Высшей школы экономики, МГУ, других учебных и академических институтов, а также представители бизнес-структур, таких, как, например, «Опора России». В 2011 г.  Проект концепции  рассматривался на заседаниях Общественного совета при ФМС России, Комитета Государственной Думы по делам СНГ и связям с соотечественниками, Общественной палаты, Правительственной комиссии по миграционной политике, а также в аппарате Правительства и Администрацией Президента Российской Федерации.

После широкого обсуждения 27 апреля 2012 года под председательством Д.А.Медведева состоялось заседание Совета Безопасности Российской Федерации по вопросу «О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации и мерах по ее реализации». С докладом выступил Директор Федеральной миграционной службы России К.О.Ромодановский. На этом заседании была одобрена Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации до 2025 года и представлена на утверждение Президенту России. Как отмечалось ранее, Президент Российской Федерации В.В.Путин 13 июня 2012 г. утвердил Концепцию государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года (далее Концепция).

Утвержденная Концепция представляет собой систему взглядов на содержание, принципы и основные направления деятельности Российской Федерации в сфере миграции, в ней определяются цели, принципы, задачи, основные направления и механизмы реализации государственной миграционной политики Российской Федерации. Концепция разработана в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами страны во взаимосвязи с Концепцией государственной национальной политики РФ, Концепцией демографической политики РФ на период до 2025 года, Концепцией долгосрочного социально-экономического развития РФ до 2020 года, Стратегией национальной безопасности РФ до 2020 года и другими документами стратегического планирования, а также с общепризнанными принципами и нормами международного права и обязательствами России, вытекающими из международных договоров в сфере миграции.

Разработка Концепции осуществлена с учетом отечественного и международного опыта в сфере управления миграционными процессами и обусловлена необходимостью обозначения стратегических ориентиров миграционной политики во взаимосвязи с ожидаемыми перспективами экономического, социального и демографического развития Российской Федерации, внешней политики Российской Федерации и интеграционными процессами на территориях государств–участников Содружества Независимых Государств, Таможенного союза и Единого экономического пространства, а также с общемировыми тенденциями глобализации. Реализация настоящей Концепции должна способствовать разрешению проблем, препятствующих эффективному регулированию миграции и снижению социокультурных, экономических и политических рисков, связанных с притоком мигрантов.

Структура Концепции состоит из 7 разделов: 1. Общие положения. 2. Условия формирования и реализации государственной миграционной политики Российской Федерации. 3. Цели, принципы, задачи и основные направления государственной миграционной политики Российской Федерации. 4. Международное сотрудничество. 5. Информационно-аналитическое обеспечение реализации государственной миграционной политики Российской Федерации. 6. Основные механизмы реализации государственной миграционной политики Российской Федерации. 7. Этапы реализации государственной миграционной политики Российской Федерации.

Концепция определяет следующие цели государственной миграционной политики Российской Федерации:

а) обеспечение национальной безопасности Российской Федерации, максимальная защищенность, комфортность и благополучие населения Российской Федерации;

б) стабилизация и увеличение численности постоянного населения Российской Федерации;

в) содействие обеспечению потребности экономики Российской Федерации в рабочей силе, модернизации, инновационном развитии и повышении конкурентоспособности ее отраслей.

Принципами государственной миграционной политики Российской Федерации являются:

а) обеспечение прав и свобод человека и гражданина;

б) недопустимость любых форм дискриминации;

в) соблюдение норм национального и международного права;

г) гармонизация интересов личности, общества и государства;

д) взаимодействие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, развитие институтов социального партнерства и гражданского общества;

е) защита национального рынка труда;

ж) дифференцированный подход к регулированию миграционных потоков в зависимости от целей и сроков пребывания, социально-демографических и профессионально-квалификационных характеристик мигрантов;

з) учет особенностей регионального развития;

и) открытость и доступность информации о миграционных процессах и принимаемых решениях в области реализации государственной миграционной политики Российской Федерации;

к) научная обоснованность принимаемых решений.

Концепция устанавливает следующие задачи государственной миграционной политики Российской Федерации:

а) создание условий и стимулов для переселения в Российскую Федерацию на постоянное место жительства соотечественников, проживающих за рубежом, эмигрантов и отдельных категорий иностранных граждан;

б) разработка дифференцированных механизмов привлечения, отбора и использования иностранной рабочей силы;

в) содействие развитию внутренней миграции;

г) содействие образовательной миграции и поддержка академической мобильности;

д) выполнение гуманитарных обязательств в отношении вынужденных мигрантов;

е) содействие адаптации и интеграции мигрантов, формированию конструктивного взаимодействия между мигрантами и принимающим сообществом;

ж) противодействие незаконной миграции.

В соответствии с целями и задачами государственной миграционной политики сформулированы ее основные направления, которые включают следующие блоки проблем:

а) создание для соотечественников, проживающих за рубежом, эмигрантов и отдельных категорий иностранных граждан условий и стимулов для переселения в Российскую Федерацию на постоянное место жительства;

б) разработка дифференцированных механизмов привлечения, отбора и использования иностранной рабочей силы, востребованной российской экономикой;

в) содействие развитию внутренней миграции граждан Российской Федерации;

г) содействие образовательной (учебной) миграции в Российскую Федерацию и поддержки академической мобильности;

д) выполнение гуманитарных обязательств в отношении вынужденных мигрантов;

е) содействие адаптации и интеграции мигрантов, формированию конструктивного взаимодействия между мигрантами и принимающим сообществом;

ж) противодействие незаконной миграции.

Концепция определяет основные направления международного сотрудничества Российской Федерации в сфере миграции, в числе которых предусматривается:

- расширение взаимодействия с международными организациями;

- создание условий для свободного перемещения и трудоустройства граждан в соответствии с международными соглашениями;

- гармонизация и унификация миграционного законодательства Российской Федерации;

- формирование правовой базы сотрудничества с иностранными государствами с целью обмена информацией по вопросам миграции;

-  выработка единых подходов по вопросу реадмиссии граждан третьих государств;

- развитие многостороннего и двустороннего взаимодействия в сфере миграции.

Предусматривается также заключение международных соглашений:

- в сфере миграции, способствующих притоку иностранных инвестиций в Российскую Федерацию;

- с компетентными органами иностранных государств о сотрудничестве в борьбе с незаконной миграцией;

- о приеме, возврате и транзитном проезде лиц, нелегально находящихся на территории Российской Федерации и территориях иностранных государств (о реадмиссии);

- об организованном привлечении иностранных работников;

- о взаимном признании медицинских документов.

В Концепции большое внимание уделяется информационно-аналитическому обеспечению реализации государственной миграционной политики Российской Федерации. В этих целях предусмотрено:

а) совершенствование предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в сфере миграции, в том числе с использованием информационных технологий (инфраструктуры, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме);

б) совершенствование способов получения, формирования, хранения и использования дактилоскопической информации об иностранных гражданах с последующим использованием полученной информации компетентными органами, в том числе в правоохранительных целях;

в) расширение использования информационных технологий для анализа миграционной ситуации и обеспечения реализации государственной миграционной политики Российской Федерации, в том числе: развитие системы статистического наблюдения на основе административных систем учета населения и системы выборочных исследований по вопросам внутренней и международной миграции; совершенствование механизмов сбора, хранения, обработки и распространения информации в сфере миграции; информационное обеспечение различных миграционных программ и мониторинг их эффективности;

г) проведение научно-исследовательских разработок для анализа и прогноза миграционной ситуации, мониторинга и оценки эффективности различных миграционных программ;

д) научное сопровождение изменений в инструментах и механизмах государственной миграционной политики Российской Федерации.

Основными механизмами реализации государственной миграционной политики Российской Федерации являются:

а) дальнейшее совершенствование законодательства Российской Федерации в сфере миграции с учетом норм международного права;

б) развитие международного сотрудничества Российской Федерации в сфере миграции, гармонизация миграционного законодательства Российской Федерации и унификация статистического учета в этой сфере в рамках межгосударственных объединений;

в) включение задач и мероприятий по реализации государственной миграционной политики Российской Федерации в государственные, федеральные и региональные программы;

г) учет задач государственной миграционной политики Российской Федерации при формировании федерального и региональных бюджетов, концентрация финансовых и материальных ресурсов на реализации приоритетных направлений и задач государственной миграционной политики Российской Федерации;

д) формирование приоритетных направлений государственной миграционной политики Российской Федерации для различных типов регионов с учетом складывающейся миграционной ситуации;

е) совершенствование системы взаимодействия между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и институтами гражданского общества в сфере миграции;

ж) постоянный мониторинг и анализ происходящих на территории Российской Федерации миграционных процессов и их влияния на социально-экономические, демографические и иные аспекты развития страны, а также последующая корректировка конкретных мер государственной миграционной политики Российской Федерации;

з) развитие научных исследований в сфере миграции.

К несомненным достоинствам Концепции следует отнести конкретизацию и определение основных этапов реализации государственной миграционной политики Российской Федерации: первый этап – 2012-2015 гг., второй – 2016-2020 гг., третий – 2021-2025 гг.

Проведение эффективной государственной миграционной политики играет важную роль в обеспечении национальной безопасности, в социально-экономическом и демографическом развитии, способствует сохранению стабильности в обществе.

Поэтапный план по реализации Концепции государственной миграционной политики РФ до 2025 года будет утвержден Правительством Российской Федерации. Концепция призвана активизировать процессы внутренней миграции в стране и повысить экономическую мобильность населения, значительно расширить возможности для переселения в Россию на постоянное место жительства соотечественников, проживающих за рубежом, отдельных категорий иностранных граждан, а также обеспечить разработку дифференцированных механизмов привлечения, отбора и использования иностранной рабочей силы.