Почему за два года Россия не научилась отстаивать национальные интересы в ВТО

Спор власти и бизнеса: различие логик и риторик накануне вступления в ВТО

До вступления России в ВТО диалог власти и аграрного бизнеса проходил в форме ожесточенного спора. Чиновники говорили о неотвратимости вступления в ВТО и позитивных, хоть и отдаленных, последствиях этого шага, тогда как агробизнес в своем большинстве доказывал ненужность этого присоединения, неотвратимые потери для сельского хозяйства и всего агропромышленного комплекса страны. После вступления в ВТО характер дискуссии несколько изменился. С одной стороны, бизнес был вынужден принять как данность новые экономические условия, и перенаправить энергию критики на адаптацию к новым экономическим условиям. С другой стороны, власть заметно сократила свое присутствие в публичной сфере, в т.ч. в СМИ, поскольку дело было сделано и пропагандистская роль «дебатов» была исчерпана. Дискуссии между властью и бизнесом перешла с публичных площадок на уровень каждодневных рутинных контактов, сохранив общий тон несогласия между бизнесом и властью: власть трактовала членство в ВТО как окно возможностей, а значительная часть аграрного бизнеса видела в этом, прежде всего, риски, проблемы и препятствия развитию.

Анализ публичных выступлений представителей власти показывает, что их аргументация апеллировала к таким категориям, как «все цивилизованные страны», «единые правила игры», «мировое сообщество», «цивилизованные способы разрешения торговых споров», «интеграционные процессы» и т.д. То есть в основе лежали убеждения в полезности встраивания в мировые структуры и губительности изоляционизма. Эти убеждения имели статус аксиом и не нуждались в доказательствах. Под давлением оппонентов были озвучены цифры о «минимальных потерях для бюджета страны от вступления в ВТО» (230-240 млрд руб.). Но отнюдь не эти расчеты питали уверенность чиновников. Если бы расчетов не было вообще или они показывали бы другие цифры, мало что изменилось бы. Влияние этих цифр на позицию власти можно считать минимальным, что доказывается как крайне небрежным объяснением того, каков был их алгоритм, так и полным игнорированием альтернативных расчетов, приведенных оппонентами.

Уверенность чиновников в правильности этого шага носила, с одной стороны, конъюнктурный характер и определялась установками «наверху», с другой стороны, имела фундаментальной идеологический характер и восходила к оправданности жертв во имя «прогресса». Интеллектуальный настрой этой позиции сводился к понятию «высокого модернизма», если пользоваться терминологией Дж. Скотта. Это понятие включает в себя космополитизм (не в оценочном, а в содержательном смысле), стремление к стандартизации, особую эстетику универсального «порядка», устремленность в будущее, энтузиазм перехода в «цивилизованное» состояние, готовность пойти на жертвы во имя прогресса, подчеркнутую аполитичность бюрократической машины. Речевым девизом этой позиции можно считать фразу «это нужно сделать», что может сопровождаться (или не сопровождаться) разъяснениям, для чего это нужно («войти в мировой тренд», «приобрести опыт решения споров на другом уровне», «научиться торговать по общим правилам», «повысить доверие торговых партнеров» и пр.). Заметим, что при такой постановке проблемы нет места вопросу «кому это нужно?», он становится избыточным, так как затрагивает конкретные интересы, тогда как власть выступает в роли преобразователя, вооруженного идеями высокого модерна.

Оппоненты от бизнеса строили свою аргументацию в другой логической плоскости. Они говорили на языке интересов. А интересы всегда чьи-то – компании, отрасли, страны. Упования на движение «в сторону прогресса» не кажутся им убедительными не в силу дискуссионности базовой категории, а потому, что они вообще мыслят и спорят в другой плоскости смыслов. Вопрос «для чего?» снимается с повестки дня, заменяясь на вопрос «для кого?». «У нас до сих пор нет четкой картины, какие дивиденды получит Россия от вступления в ВТО» (Е. Корчевой, директор Российской ассоциации производителей сельхозтехники «Росагромаш»). Противники ВТО активно использовали патриотический дискурс, подчеркивая выгодность присоединения России к ВТО для других стран, в первую очередь, для США. «Информация о том, как это (вступление России в ВТО – прим. ред.) пойдет на пользу американскому фермеру и прочим производителям, представлена на интерактивной карте по каждому штату на официальном сайте управления торгового представительства США». Патриотическая риторика бизнеса противоречит политэкономическому знанию о принципиальном космополитизме капитала. Но, во-первых, любая схема, даже освященная гением Маркса, слишком абстрактна, чтобы ловить нюансы отдельных ситуаций, а во-вторых, никакого противоречия нет, поскольку капитал, размещенный в России, заботится о положении дел на российском рынке.

Главные опасения, связанные с присоединение к ВТО, представители аграрной сферы видели в следующем:

– рост импорта продовольствия и сельскохозяйственной техники;

– снижение качества продовольствия ввиду ограничения полномочий национальных органов контроля;

– сокращение производства в сельском хозяйстве, переработке и аграрном машиностроении и, как следствие, рост безработицы и снижение налоговых поступлений.

Такая аргументация связывала воедино урон для бизнеса, для населения и для бюджета. Преимущества же вступления в ВТО оценивались как потенциал, который вряд ли удастся реализовать в ближайшем будущем. Например, на радостную готовность чиновников «решать торговые споры в цивилизованном порядке» бизнес парировал вопросом, есть ли в России юристы соответствующего уровня, а если их нет и нужно нанимать иностранных специалистов, то сомнительна их преданность российским клиентам в ущерб своим странам. В итоге все сводилось к спору, в какой последовательности надо учиться плавать и наливать воду в бассейн. Аналогично, чиновники рисовали картину «теперь никто не помешает вам экспортировать продовольствие», а бизнес скептически осведомлялся, на каких рынках нас ждут. Мы не собираемся судить, кто был прав в этом споре. (Хотя стоит отметить полное отсутствие юристов нужной квалификации, например, в Минсельхозе, равно как успешное экспортирование зерна вне членства в ВТО.) Важно то, что оппоненты находились в разных логических плоскостях, и потому спор не имел основ для разрешения. Чиновники исходили из образа «прогресса», «цивилизованного порядка», а бизнес говорил на языке деловых интересов, сложившейся конъюнктуры, ресурсных ограничений. Говоря на разных языках, стороны не слышали друг друга.

Через полтора года после вступления в ВТО мало что изменилось: власть и бизнес не прошли путь на сближение логик и риторик. Участник съезда фермеров России так описывал свои впечатления: «Пришел какой-то хлыщ из министерства, ему фермер говорит о своих проблемах, соображениями делится, а тот всем видом показывает, насколько ему это не интересно. Прямо изнывает от скуки. Разговаривает таким менторским тоном. Мне показалось, что он больной какой-то, вообще не понимает с кем и о чем говорит». «Министерский товарищ говорит, что когда-то в хозяйстве работал. Посмотреть бы на то хозяйство. Невозможно его представить в наших условиях, это как картинки, которые вместе не складываются». Забавно, что на одной встрече по поводу присоединения к ВТО чиновники призывали аграриев прекратить «алармистские настроения», а те переспрашивали друг у друга, чего от них хотят. Равно как обещание сократить время на получение кредита путем дистанционной подачи заявки, для чего нужна электронная подпись, вызвало общее недоумение. Или описание встречи с представителями министерства: «Пришла дамочка, которая заявила, что она свинину вообще не ест. Тогда зачем свиноводом помогать? Пришлось ставить ее на место, что тут государственная политика обсуждается, а не ее холодильник». Довод власти, что вступление в ВТО откроет дорогу в ОСЭР, аграрии перевели на свой язык довольно едко: «Сначала нас пошлют на три буквы, потом на все четыре».

Таким образом, можно с уверенностью утверждать, что бизнес и власть накануне членства в ВТО отстаивали свои позиции с помощью разных риторик и разных логик, что не давало возможности в принципе услышать друг друга и найти компромисс. Между властью и бизнесом были линии разломов.

Спустя два года, или что показало членство в ВТО

По прошествии двух лет имеет смысл подвести некоторые итоги. Очевидно, что у каждой аграрной отрасли свой список проблем, связанных с ВТО. Но есть и общие вопросы, выходящие за рамки отдельных отраслей. Речь идет о системных проблемах адаптации к ВТО, которые в разных ракурсах проявились в разных сферах.

1. Отсутствие однозначности в интерпретации норм ВТО. Российские аграрии – от ученых до бизнесменов – полагали, что вступление в ВТО означает переход в пространство четких директив и однозначно трактуемых понятий. Однако быстро выяснилось, что единые правила игры написаны «пунктиром» и вокруг их интерпретации разворачивается серьезная борьба.

Например, есть формальные критерии отнесения мер поддержки к «желтой» или «зеленой» корзинам. Однако их интерпретация вызывает споры. «Мы проводили учебу, разбились на группы. Я объясняю, почему погектарные выплаты – мера зеленой корзины, у нас так все считают. Слышу, как в соседней группе руководитель, приглашенная из FAO, говорит, что это желтая корзина. Я потом ей пишу письмо, прошу объяснить, почему это не зеленая корзина, ссылаюсь на все пункты определения. Она мне отвечает в том духе, что “итак понятно, что это желтая”. Писем было несколько, но все на уровне “итак понятно”. Я прекратила переписку, через какое-то время получаю от нее письмо: “я рада, что Вы наконец поняли, что это желтая корзина”. Каждый остался при своем».

Наши интервью изобилуют примерами о неоднозначности норм ВТО. Показательна история с поставками картофеля из стран Евросоюза. Россельхознадзор попытался получить от Евросоюза информацию о «чистых» зонах, то есть о зонах, где картофель не подвержен заболеваниям. «Запрос нашего Россельхознадзора вызвал большое удивление, хотя мы действовали согласно директивам ВТО. Это был запрос не от фонаря, а подтвержденный статистикой об обнаружении карантинных объектов в проверяемых партиях. Полгода шло толкование друг другу этих директив. Нам были запрещены все “сепаратные” переговоры, только через Брюссель. Потом вдруг Брюссель резко поменял позицию и разрешил вести переговоры с той страной, к которой у нас есть претензии». «Наши карантинные органы пытаются защитить внутренний рынок, но в процессе выясняется, что страны, члены ВТО, по-разному читают эти директивы, которые не мы выдумали».

2. Присоединение к ВТО обозначило проблему неумения или нежелания властей защищать интересы отечественных сельхозтоваропроизводителей на внешних рынках.

Фактически, из продуктов сельского хозяйства в крупных масштабах Россия экспортирует только зерно. Некоторые отрасли претендуют на экспортную деятельность (например, птицеводы). Однако очевидно, что сами производители не смогут решить множество бюрократических вопросов, открывающих доступ к мировым рынкам. Надо отметить, что зерновые рынки устроены наиболее «демократично», на них работает тендерный принцип, то есть страны выставляют лоты с ценой, привлекательность которой обеспечивает сделку. На рынке мяса дело обстоит сложнее: «По мясу без политической поддержки не получится. <…> Там нет тендерных механизмов. Невозможно использовать интерес покупателей к понижению цен. ВТО в определенном смысле призвано содействовать и облегчать эти проблемы. Но только для тех, кто этим умеет пользоваться. Мы не научились пока…»

У России нет права на экспортные субсидии, но это не означает, что нет других каналов поддержки экспортной деятельности, включая консультации и документальное сопровождение переговоров. Эти каналы практически не работают, бизнес остается один на один с задачей, решение которой ему не под силу.

Неумение квалифицированно защищать свои интересы на внешних рынках в рамках ВТО часто вызывало аналогию с Таможенным союзом: «Наша идея единого таможенного пространства, по сути правильная, но реализована как всегда. Все плюсы от интеграции в рамках таможенного союза легли на казахские и белорусские территории, а все минусы – на российскую». «Взять тот же семенной картофель. Мы не можем поставлять его в Белоруссию, потому что в их национальном реестре сортов, разрешенных для выращивания, буквально 2–3 наших разработки. Зато в нашем реестре из 353 сортов примерно 20% – это белорусские сорта». То есть опыт, доказывающий, что интеграция сам по себе не решает проблемы, более того, способна усугубить их, у страны уже был. Но выводы не были сделаны.

3. Остро встал вопрос нехватки квалифицированных специалистов для защиты отечественных производителей в правовом пространстве ВТО.

Надо признать, что накануне вступления в ВТО проблема квалификации юристов и чиновников не была в центре внимания. В дискуссии преобладали сюжеты, связанные со снижением пошлин, отменой квотирования импорта, запретом на экспортные субсидии и пр. Теперь же квалификационные проблемы стали трактоваться как наиболее острые, лимитирующие возможности адаптации страны к условиям ВТО. «Мы даже бумажку нормальную составить не можем, которую бы приняли в Евросоюзе». «В Минсельхозе старые спецы под валом бумаг собираются сваливать, а новые в сельском хозяйстве только цифры видят, они сути процессов не понимают». «Вопросы поставлены, но компетенции и выстроенной управленческой структуры нам не хватает. <…> Кто-то говорил, что ВТО – это смерть, а кто-то, что ВТО – это праздник. А ВТО – это молоток, которым нам надо учиться пользоваться. Мы пока не умеем».

4. Ведомственная рассогласованность, недостаток координации в деятельности различных государственных служб не позволяют воспользоваться возможностями ВТО.

Показателен пример с запретом на ввоз семенного и продовольственного картофеля из стран Евросоюза с 1 июня 2013 г. «Однако по данным ФТС за 3 квартал 2013 года из стран Евросоюза было поставлено 730 тонн картофеля. Это только официально, не говоря о контрабанде. Естественно, мы возмутились. Обратились в Россельхознадзор, те – в таможню, начались разбирательства, последовали наказания. Но тем не менее. <…> Нормы ВТО позволили нам ограничить ввоз больного картофеля на официальном уровне, а то, как работают у нас внутренние службы, сделало это защиту абсолютно дырявой».

5. Деятельность Минсельхоза неадекватна задаче выработки аграрной политики в условиях ВТО. Отсутствует понимание стратегии как таковой. Фактически, деятельность Минсельхоза сводится к распределению бюджетных денег в соответствии с условиями членства в ВТО и формированию отчетных показателей.

«Им надо спокойно себя чувствовать: получить средства, довести до регионов, чтоб отчетность в порядке была. А фактически выработкой аграрной политики занимается правительство». «Что вы думаете, программа формируется исходя из того, что население нужно накормить? Черта с два. Исходя из того, сколько денег выделил Минфин. <…> Вот сейчас иду на встречу с одним деятелем из Минсельхоза. Они как считают? Если соя дает хороший урожай и такая рентабельная, то зачем вам помогать? А как ты будешь развиваться на новых площадках? А это, говорит, не наш вопрос, если бы она была нерентабельная, тогда бы мы давали деньги. Тупо так. Это не государственный подход, а бухгалтерский».

«Бухгалтерский» подход приводит к фетишизации отчетных показателей, к тиражированию фиктивной статистики. О приписках в сельском хозяйстве говорят открыто. «Минсельхоз отчитывается, что по картофелю мы впереди планеты всей, на третьем месте после Китая и Индии. И произведено в этом году 31 миллионов тонн. Это 80% приписок, связанных с ЛПХ. В лучшие годы валовый сбор картофеля в товарном секторе – не более 7 миллионов тонн. То же самое по молоку, уже почти признали, что у нас не 30 миллионов тонн молока производится, а только 18. Наша аграрная политика основана на дутых цифрах. Наш Минсельхоз ни информацией не владеет, ни рычагов влияния не имеет».

6. Сохраняющийся разрыв логик и риторик власти и аграрного бизнеса. Раскол власти и аграрного бизнеса резко обозначился в ходе дискуссии, предваряющей вступление в ВТО. По прошествии полутора лет власть не смогла сформировать образ союзника аграрного бизнеса. Напряжения, проявившиеся в условиях ВТО, не сплотили аграрный сектор и власть, а, скорее, усугубили демаркацию между ними.

«На совещании в ТПП были важные персоны от власти, а когда начались выступления “пострадальцев” из регионов, которые специально приехали рассказать о ситуации, они ушли».

7. Отечественному агробизнесу потребовалось время, чтобы расстаться с иллюзией о том, что все члены ВТО выполняют правила этой организации.

Российский бизнес ожидал увидеть в пространстве ВТО образцы четкого следования директивам ВТО. Эта планка ожиданий была сформирована принятым в обществе противопоставлением российского бизнеса, не вполне законопослушного, и «правильного» бизнеса, существующего за рубежом. Именно восприятие норм ВТО как обязательных к исполнению объясняет накал дискуссии накануне присоединения к этой организации. Мысль о том, что нормы можно нарушать, могла бы примирить с членством в ВТО даже самых горячих противников. Постепенно формируется понимание, что следование нормам ВТО не является безусловным обязательством и что степень и продолжительность нарушений создает пространство для маневренности бизнеса. Учитывая опыт и изобретательность российского бизнеса можно ожидать быстрого овладения технологией нарушений и минимизаций санкций.

«В рамках ВТО есть такой стандарт как чистые свободные зоны. Евросоюз заявил – у нас все на сайтах. Наши начинают разбираться, и выясняется, что из этих свободных зон импортируется зараженная продукция. За три года был пресечен ввоз порядка 11 тысяч тонн зараженного картофеля, в основном из стран Евросоюза. Вся их информационная база давно уже устарела и не соответствует действительности. И они делают вид, что не знают об этом».

«Как выглядит статистика в органах по рассмотрению споров? Большая часть претензий против Китая. Все судятся с Китаем – Америка, Европа, Латинская Америка. А Китай страдает от этого? <…> Они нарушают правила ВТО, против них заводится спор, но в ходе рассмотрения спора они выигрывают время и убирают почву для спора. И спор не заканчивается ничем. А американцы не пользуются такой стратегией? А мы что, такие не сообразительные? ВТО – это не жесткое табу, это некий диапазон границ, в рамках которых мы можем маневрировать. Почему не пользуемся? Не умеем. Но куда мы денемся – научимся. Вопрос времени. Мы никогда не страдали отсутствием соображаловки».

Итак, членство России в ВТО не стало для российского аграрного бизнеса катастрофой, как предвещалось наиболее активными противниками присоединения к этой организации. Однако тот позитив, который рекламировали сторонники ВТО (приток иностранных инвестиций, снижение цен на продовольствие, выход российских производителей на мировые рынки и пр.), также не реализовался. Другими словами, аграрный бизнес не умер, но и кислородной подушки в лице ВТО не получил.

В бизнес-среде растет понимание того, что ВТО не является сосредоточением жестких норм. Скорее, это набор принципов, реализуемых с высокой вариативностью, а зачастую и вовсе нарушаемых. Правила жесткие, но способы их интерпретации довольно эластичные. Растет решимость бизнеса освоить эти правила, то есть овладеть искусством манипулирования нормами ВТО для продвижения своих интересов. Бизнес предъявляет новые требования к власти: списки «пострадальцев» от ВТО и раздача им бюджетных денег уже не устраивает бизнес, который хочет видеть в лице чиновника правового зубра, отстаивающего интересы отечественных производителей в международных спорах. Низкая компетенция и квалификация чиновников оказалась недооцененным риском вступления в ВТО.

Таким образом, сюжет с ВТО оказался частным случаем, демонстрирующим проблемы более общего порядка. Аграрная политика России оказалась тем «кривым зеркалом», которое многократно увеличило негативные последствия вступления в ВТО и преуменьшило возможный позитив, связанный с этим шагом.

Статья написана в рамках совместного проекта РГНФ и ФДНЧ (Дом наук о человеке, Франция), 2012-2014, «Реформы в России: от законодательства к практикам (2000-е годы)» (№ 12-23-08001).