В 2013 году резко вырос дефицит региональных бюджетов, а вместе с ним стали нарастать долги регионов. Как действует в этой ситуации федеральная власть? Чем грозит дефолт регионов российской экономике и как это сказывается на стабильности?
«Ручное» финансирование
При выстраивании взаимоотношений между федеральным и региональными бюджетами приходится решать сразу несколько задач. Основные из них это выравнивание бюджетной обеспеченности регионов (при том что природные, экономические и социальные условия в них очень разные), и управление территориальным развитием.
Порядок распределения налоговых доходов между федеральным и региональными бюджетами может быть самым разным. Выделяют две основных модели. В американской модели каждый из налогов закреплен за бюджетом того или иного уровня, то есть федеральные, региональные и местные бюджеты формируются за счет «своих» (федеральных, региональных и местных) налогов. Межбюджетные трансферты (то есть финансовая помощь бюджета вышестоящего уровня нижестоящему) при такой системе мало используются. В германской модели общенациональные (фактически федеральные) налоги «расщепляются» между бюджетами трех уровней, каждый действующий унифицированный налог перераспределяется между федеральным, региональными и муниципальными бюджетами в строго определенных пропорциях.
В России действует смешанная модель, при этом время от времени доминирует то один принцип, то другой. Например, с 1994 года налог на добавленную стоимость (НДС) «расщеплялся» между федеральным (75%) и региональными (25%) бюджетами с явным перевесом в пользу центра, действовала германская модель. В 1999 году доля бюджетов субъектов РФ была сокращена до 15%. Однако и при таком раскладе регионы, обеспеченные природными ресурсами неправомерно богатели за счет общенационального достояния. Поэтому с 2001 года эта схемы была отменена, и весь НДС стал изыматься в федеральный бюджет, осуществился переход к американской модели. С тех пор перераспределение налогов продолжается – причем, как правило, в пользу центра, куда отправляются самые «доходные» и хорошо собираемые налоги. Если в 2001−2002 годах соотношение налоговых поступлений, распределяемых между федеральной казной и бюджетом регионов, составляло примерно 50/50, то к 2006 году на местах оставалось немногим более 30% от собранных налогов. Сегодня более 80% налоговых поступлений в бюджеты регионов – это отчисления от федеральных налогов.
Аккумулирование налогов в центре позволяет перераспределять федеральные средства и поддерживать убыточные регионы. Для этого используются всевозможные трансферты, субсидии и целевые программы. Поскольку система в целом крайне непрозрачна, то с ее помощью можно обеспечивать лояльность и покорность региональных властей. Высказываются даже мнения, что это обстоятельство заранее обрекает на неудачу все попытки добиться увеличения доли налоговых поступлений в региональные бюджеты.
Доходы падают
Сейчас к региональным налогам (100% которых остаются в регионе) относят три налога: налог на имущество организаций, транспортный налог и налог на игорный бизнес (который собирается только в четырех субъектах). Кроме того, в региональные бюджеты отчисляются также часть налога на прибыль, налога на доходы физлиц (НДФЛ) и поделенные с федеральным центром акцизы. Собираемость этих налогов – а значит и наполняемость региональных бюджетов – зависит от экономической ситуации. В кризисные 2008-2009 гг. доходная база регионов резко сократилась. Перекраивать систему распределения тогда не стали, а просто раздали в 2010 году множество бюджетных кредитов. Планировалось, что к 2013 году положение улучшится, и регионы эти кредиты вернут. Однако на сегодняшний день задолженность регионов не только не уменьшилась, но и стремительно растет. Причин тому сразу несколько.
Во-первых, практически во всех сферах происходит сокращение производства, особенно усилившееся после вступления в ВТО – и это самым печальным образом отражается на региональных бюджетах. Во-вторых продолжается перераспределение налогов в пользу центра. Сегодня, например, производители могут создавать консолидированные группы для уплаты налога на прибыль с учетом совокупного финансового результата. В результате происходит перераспределение налога между бюджетами регионов, и какие-то из них оказываются «в минусе». Недропользователям с этого года разрешили уменьшать платежи в бюджет с учетом затрат на полезное использование попутного нефтяного газа – в итоге поступления в региональные бюджеты за негативное воздействие на окружающую среду сократились. Уменьшились и поступления от акцизов на нефтепродукты, поскольку нефтеперерабатывающие предприятия перешли на производство топлива более высокого класса, для которого установлены более низкие ставки акцизов.
По данным Федерального казначейства, по итогам первого полугодия 2013 года совокупные доходы регионов сократились в годовом выражении на 5% (при этом поступления налога на прибыль уменьшились на 26%, а помощь из федерального бюджета – на 16%). Более существенного общего падения удалось избежать только благодаря росту поступлений налога на доходы физлиц (на 11%), который связан с увеличением зарплат работников госсектора. По данным Минфина, суммарные доходы регионов в 2013 году выросли на 1%, а расходы увеличились почти на 6%.
Расходы растут
Рост расходов неизбежен, поскольку все больше задач регионам приходится решать своими силами. При этом все большую часть составляют текущие расходы, а доля капитальных вложений и инвестиций в инфраструктуру уменьшается. «Если в 2007 году на расходы приходилось 77%, а на капитальные вложения 23%, то в 2012 году это соотношение составило 87% на 13%», – сообщил глава Минрегиона Игорь Слюняев. «Существующая система такова, что региону передают очень много полномочий, а денег на исполнение этих полномочий почему-то не дают, – отметил в интервью "Новым известиям" директор Центра развития регионов Игорь Меламед. – Нагрузка на регионы растет год от года. А в городах вообще ничего не остается. Если кто-то хочет построить в городе завод, то это хорошо, но город со всех этих денег от завода получит 10%. А городу для того, чтобы завод работал, надо провести дорогу, прочие коммуникации, рабочих где-то расселить. Город для этого завода должен сделать несколько миллионов инвестиций, чтобы потом получать в казну несколько тысяч. При существующей системе, чем ниже "уровень" территории, тем меньше руководители заинтересованы в том, чтобы у них на территории что-то развивалось».
Парадоксальным образом, дотационность регионов на руку всем: и центру, и местной власти. Управление зачастую сводится к выкачиванию денег. Такая политика приводит к тому, что число регионов-доноров (тех, кто не получает дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности) неуклонно сокращается. В 2007 году их было 19, в 2012 – 11, сегодня – пока 10 (Татарстан, Москва, Санкт-Петербург, Московская, Ленинградская, Сахалинская, Тюменская области, Ненецкий, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа). Остальные 73 российских региона – дотационные.
Суммарный дефицит региональных бюджетов с 2011 года вырос более чем в 4 раза и в 2013 году, по прогнозам аналитиков «Сбербанка», может превысить 800 трлн руб. По данным федерального казначейства, за первые 8 месяцев текущего года дефицит консолидированных бюджетов регионов (региональных бюджетов и всех бюджеты муниципальных образований на соответствующих территориях) составил 1,4 трлн руб. – это на 200 трлн руб. больше соответствующего прошлогоднего показателя. Дефицитными являются бюджеты 77% российских регионов. Самым дефицитным, по итогам первых восьми месяцев 2013 года, стал бюджет Чукотского автономного округа – дефицит составил 91,4%. Наименьшим дефицитом бюджета может похвастаться Чеченская Республика.
Прогнозы на будущее неутешительны. По некоторым оценкам, к 2018 году дефицит региональных бюджетов может достичь отметки в 2 трлн руб.
Долговая яма для регионов
Из-за увеличивающегося дисбаланса доходов и расходов регионам приходится все больше влезать в долги. По итогам 2012 года у половины регионов размер долга превысил доходы бюджета (без учета безвозмездных поступлений) – что напрямую нарушает ст. 107 Бюджетного кодекса РФ. Сейчас, согласно докладу международной рейтинговой компании Standard & Poor’s (S&P), самую большую долговую нагрузку имеют Республики Мордовия (192%) и Чукотский АО (159,1%), почти равен 100% долг Белгородской и Саратовской Областей.
Правительство, выражая обеспокоенность таким ростом задолженности, на деле толкает регионы в еще более глубокую долговую яму. Дмитрий Медведев, представители Минфина и Минэкономразвития настойчиво советуют региональным властям активнее пользоваться рыночными механизмами – занимать средства в коммерческих банках и выпускать долговые бумаги.
Рынок первичных размещений региональных и муниципальных облигаций в 2012 году почти удвоился и продолжает быстро расти. Правительство РФ разрешило двум крупнейшим в мире клиринговым компаниям Euroclear и Clearstream проводить расчеты на российском рынке и открывать счета для инвесторов. С февраля 2013 года иностранцы уже могут торговать ОФЗ через эти системы. Чиновники поясняют, что такого рода иностранные инвестиции помогут региональным бюджетам, умалчивая однако, что регионы попадают в зависимость от частного, и что еще хуже, иностранного бизнеса.
Увеличиваются и объемы кредитов, взятых регионами в коммерческих банках. Доля банковских кредитов составляет треть от общего объема регионального долга, заявил председатель Счетной палаты РФ Сергей Степашин в марте 2013 года. Поскольку рыночные займы дороже бюджетных, расходы региональных бюджетов на обслуживание долгов тоже резко возрастают. При этом рыночные механизмы, за которые так ратует правительство, рассчитаны не на длинные, а на короткие кредиты, так что ни о каких крупных проектах, модернизации и развитии и речи быть не может.
Как регионы будут выполнять указы президента?
Повышение зарплаты бюджетникам, которого требует во исполнение своих обещаний Президент РФ, уже привело к резкому росту региональных долгов в конце 2012 года. Как посчитали аналитики S&P, в 2014-2015 гг. зарплатные обязательства приведут к росту региональных расходов на 18% и возникновению совокупной бюджетной дыры в 1,7 трлн руб. Это примерно равно объему трансфертов из федерального бюджета в регионы в последние годы. Таким образом, чтобы исполнение указов не пробило брешь в бюджетах регионов, трансферты должны быть увеличены вдвое. Ничего подобного не предполагается: на следующий год на повышение зарплат регионам планируется выплатить из федерального бюджета всего 80 млрд руб., а объем трансфертов, как сообщила Валентина Матвиенко, снизится при этом на 6%.
Президент рекомендует региональным властям повысить эффективность расходов, оптимизировать бюджетную сеть, внедрять подушевое финансирование, искать ресурсы в конкретных секторах, правильно расставлять цели и приоритеты. Минфин советует, во-первых, бороться с серыми зарплатами, чтобы повысить объем собираемого НДФЛ, и во-вторых, взимать налог на имущество, используя рыночную стоимость недвижимости. Как пояснил глава Минрегиона Игорь Слюняев, новый механизм будет вводиться постепенно, в первую очередь «под эксперимент» планируется отдать торговые объекты и офисы. Замминистра экономического развития Андрей Клепач предлагает регионам подумать о введении новых налогов – например, налога с оборота на розничные продажи (подчеркивая, однако, что это его личное мнение).
Регионам приходится прислушиваться к рекомендациям. Подушевое финансирование и без того уже вводится в образовании и здравоохранении, закрытие малокомплектных школ и так уже идет полным ходом, теперь же закрываются «лишние» больницы и поликлиники, сокращаются «лишние» врачи и преподаватели – у оставшихся в разы увеличивается нагрузка, но зато и зарплата, как обещано, немного повышается. В основном же указы финансируются за счет сокращения других статей расходов: на инфраструктуру и дороги, на здравоохранение и образование, на ЖКХ они уже сократились в среднем на 8-10%, а в отдельных регионах и вообще на треть. По прогнозам S&P, доля расходов на зарплату увеличится с 24% в 2012 году до 35% в 2015 году, а примерно в 10 регионах превысит 50%.
Конечно, можно еще сократить расходы на пиар местных властей – в среднем поддержка СМИ региональными администрациями составляют около 200 млн руб. в год и для некоторых регионов уже сопоставимы с расходами на обслуживание долгов. Придется также отменить льготы – что вместе с ростом ставок по налогам послужит еще большим антистимулом для бизнеса, особенно малого.
Но очевидно, что, даже экономя на всем, выполнять президентские указы регионам придется в долг. При этом Минфин настаивает, чтобы решения о дополнительной финансовой помощи из федерального центра субъекту РФ принимались лишь при условии, что рост региональной экономики достиг 5%. Кроме того, глава Минфина Антон Силуанов заявил еще в апреле 2012 года: «У нас есть такой механизм, когда в случае роста кредиторской задолженности в субъекте вводится режим временной администрации. Предлагаю в таком случае, если администрация региона допускает невыполнение своих обязательств, увеличение кредиторской задолженности, ставить вопрос о доверии губернатору со стороны президента Российской Федерации. По сути дела, доведение региона до банкротства — это серьезное основание для того, чтобы говорить о квалификации руководителя». Впрочем, в декабре 2013 года в интервью «Ведомостям» представитель того же Минфина признал, что возможен и более оптимистичный сценарий, не исключено, что до 2018 года будут реструктурированы все бюджетные кредиты: Есть и такой вариант, как рефинансирование коммерческого долга бюджетным.
Далее читайте:
Универсиада-2013: Спортивные методы развития регионов
Итоги 2013-го: Как закалялась сталь на фоне стагнации?
Искусственная дотационность регионов как залог единства России
Написать комментарий
давайте прямо скажем,непрофессионализм младшего чиновничьего аппарата и жадность высшего выгоден нынешним высшим эшелонам власти.если центр не будет держать в жесткой экономической кабале регионы, откуда в таком случае он сможет получать доходы.я считаю, что до сих пор на многих серьёзных и ответственных постах сидит рекет 90-х.а любой человек пришедший в госаппарат любого уровня сталкивается с так называемым "корпоративным" этикетом,где или ты будешь слушать босса и получать бонусы от своего положения,или пшёл вон халоп.население это рабы,нас не берут в расчет,и не считаются с нашим мнением.попробуй прийди к "народному избраннику" с воей проблемой, получишь в лучшем случае вежливый отказ.
Пора начать реально сокращать расходы на содержание аппарата правительства России и субъектов федерации, т.е. протягивать ножки по одежке.
Союз ССР развалился в 1991 году ровным счетом по тем же самым экономическим причинам. Ничему не научились.
Борьба с коррупцией и возврат наворованного дадут казне достаточно денег, да и оппетиты некоторых господ нужно уменьшить. Только тогда страна может вздохнуть.
Бюджет регионов - это всегда неоднозначная тема, и особенно его распределение. Необходимо отметить, что есть факторы, которые могут повысить эффективное использование того бюджета, которые имеется, а именно - взвешенный подход к управлению финансами, выработать механизм контроля за использованием бюджетных средств, внедрить антикоррупционный механизм, например, таким способом, как повышение профессионализма ключевых чиновников и персональной ответственностью.