Формирование и реализация государственной миграционной политики

Формирование и реализация государственной миграционной политики Российской Федерации в сфере вынужденной миграции и предоставления убежища

В.А. Волох - заместитель заведующего кафедрой управления миграционными процессами Института государственного управления и права Государственного университета управления, кандидат политических наук

В.В. Воробьев - доктор политических наук, профессор Кафедры информационной политики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

М.Р. Деметрадзе - доктор политических наук, ведущий научный сотрудник Института социологии РАН, профессор Кафедры мировой политики и международных отношений Российского государственного гуманитарного университета

Ю.В. Рощин - кандидат экономических наук, профессор заместитель директора Института государственного управления и права, заведующий кафедрой управления миграционными процессами Государственного университета управления.

В монографии рассмотрены основные теоретические проблемы и практические процедуры предоставления убежища (статуса беженца, политического или временного убежища) в Российской Федерации на основании действующих норм международного права и российского законодательства в условиях мирового финансового кризиса. Анализируются международный опыт и международные нормы в сфере предоставления убежища, рассматривается роль УВКБ ООН и особенности вынужденной миграции в современных условиях, прогнозируется возможное развитие миграционной ситуации, а также предлагаются меры по совершенствованию законодательного обеспечения управления этими процессами.

Монография представляет интерес для научных работников, юристов, политологов, экономистов, социологов, представителей неправительственных, общественных и иных организаций, изучающих проблемы миграции или работающих в этой сфере.

Может быть использована в качестве учебного пособия для студентов специальности «Менеджмент организации», специализация «Управление миграционными процессами», а также для студентов других высших учебных заведений, слушателей курсов, семинаров, изучающих проблемы миграции населения и работников органов государственного управления в сфере миграции.

Монография издана к 90–летию Государственного университета управления и 10–летию Кафедры управления миграционными процессами.

© Волох В.А., 2009 г.

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Глобальная проблема беженцев и лиц, перемещенных внутри страны, - один из самых сложных вопросов, стоящих сегодня перед мировым сообществом. Эта проблема является предметом активного обсуждения, как в рамках международного сообщества, так и внутри государств. «Феномен вынужденных массовых потоков» сегодня ставится во главу угла при исследовании миграционных процессов населения.

Резкое увеличение числа беженцев в мире может приводить к политическим и экономическим кризисам в ряде государств. Подобная ситуация чревата внутригосударственными конфликтами, а в ряде случаев и межгосударственными. Иными словами, миграционные потоки населения оказывают большое влияние на внутригосударственные процессы и на международную безопасность в целом. В этой связи данная проблема с каждым годом приобретает все большее правовое и гуманитарное значение.

Написание этой монографии пришлось на сложное для России, да и для всего мира время – мировой финансовый кризис. Все чаще в различных средствах массовой информации высказываются мнения о резком сокращении количества иностранцев на территории России. В период кризиса некоторые радикальные партии и вовсе предлагают отказаться от мигрантов.

Однако миграция для России становится все более значимым фактором демографического, экономического и культурного развития страны. В ближайшие десятилетия значение миграции еще более повысится. В настоящее время миграция населения достигла исторически уникального уровня, формируя особую модель глобализации. В миграционном обмене участвует подавляющее большинство стан мира (218). Численность внешних мигрантов оценивается приблизительно в 175 млн. человек.

По причинам миграция подразделяется на три основных типа – добровольная, принудительная и вынужденная миграция. Первая связана с добровольным принятием индивидом или социальной группой решения о миграции. Принудительной миграцией (депортацией) можно считать насильственные переселения людей.

Что касается вынужденной миграция, то она вызвана политическими, военными преследованиями на этнической и религиозной основе, или иными обстоятельствами (природные катаклизмы), которые вынуждают население менять место жительства. Вынужденная миграция — территориальные перемещения людей, покинувших место жительства вследствие совершенного в отношении их или членов их семей насилия или преследования либо реальной возможности подвергнуться насилию и преследованию, а также вследствие экстраординарных обстоятельств экономического, природного, техногенного или другого характера.

Проблема вынужденного перемещения людей относится к самым острым из тех, с которыми на протяжении всей своей истории сталкивается человечество. Испокон веков людям приходилось в поисках безопасности покидать свои дома и устремляться в другие места, чтобы избежать преследования, вооруженных конфликтов или политического насилия. Это было практически во всех регионах мира. Не случайно в большинстве мировых религий существуют понятия убежища, пристанища, безопасного приюта и гостеприимства по отношению к людям, находящимся в бедственном положении. Однако вплоть до ХХ века, не существовало, каких либо универсальных норм в отношении защиты таких людей. Попытки защитить их и оказать помощь, как правило, предпринимались на местном уровне и применительно к конкретной ситуации.

Как отмечают современные исследователи, первые беженцы в Европе появились в результате балканский войны 1912-1913 гг. После окончания Первой мировой войны из Прибалтики в Германию переселилось около 1 млн. немцев. В Польшу хлынул поток беженцев из восточной Украины и Белоруссии. Эмиграция из России составляла от 1,5 до 3 млн. беженцев. На последнюю четверть XX – начало XXI веков приходится многократное увеличение масштабов и расширение географии вынужденной миграции, что является результатом сохраняющихся и вновь возникающих очагов политической напряженности, войн, этнополитических конфликтов, экологических катастроф. Основную категорию вынужденных мигрантов составляют беженцы. Комиссия ООН по проблемам беженцев, считает, что речь идет о почти 20 млн. человек.

В настоящее время количество государств, присоединившихся к Конвенции 1951 года о статусе беженцев и Протоколу 1967 года, касающегося статуса беженцев увеличилось и составляет в общей сложности более 140 стран мира. УВКБ ООН оказывает правовою защиту приблизительно 50 млн. человек и помощь нескольким миллионам перемещенных лиц. Конвенция явилась первым международным соглашением, которое касалось основополагающих аспектов жизни беженцев.

Можно утверждать, что вынужденная миграция как одна из тенденций, характеризующих современные мировые миграционные потоки, приобрела глобальный характер.

На постсоветском пространстве вооруженные конфликты и социально-экономический кризис в конце 1980 – начале 1990 годов породили также проблему вынужденной миграции. «Только численность остающихся за пределами России русских и представителей других российских национальностей колеблется в пределах 23-25 млн. человек. А если учесть всех русскоговорящих, то их намного больше». Большинство из них в связи с распадом союзного государства стали нежелательными гражданами в местах постоянного проживания и были вынуждены искать защиту в других государствах, прежде всего в России, которая сыграла для многих сотен тысяч из них роль общего дома.

В связи с межнациональными конфликтами в Азербайджане, Армении, Узбекистане в конце 1980 годов на территории Российской Федерации появились первые вынужденные мигранты. Уже в январе 1990 года в Россию прибыло более 70 тысяч лиц, покинувших места постоянного проживания, а осенью 1991 года их было более 208 тысяч. Всего, начиная с 1992 года, «статус беженца или вынужденного переселенца получили около 1,6 млн. человек».

Для оказания помощи пострадавшим власти СССР принимали соответствующие нормативные правовые акты. Например, Совет Министров СССР 17 января 1990 г. принял Постановление № 56 «О мерах по неотложной помощи гражданам, вынужденно покинувшим Азербайджанскую ССР в результате обострения межнациональных отношений», а 13 апреля 1990 г. - Постановление Совета Министров СССР от № 117 «О мерах по оказанию помощи гражданам, вынужденно покинувшим Азербайджанскую ССР и Армянскую ССР».

Однако эти меры не могли обеспечить решение в полной мере всех возникших проблем в области вынужденной внешней миграции населения. В этой связи власти России и других новых независимых государств вынуждены были разрабатывать и принимать меры по созданию совершенно нового миграционного законодательства, формированию соответствующих государственных структур, подбору кадров, способных организовать эту работу.

Как известно, Верховный Совет Российской Федерации 13 ноября 1992 г. принял Постановление «О присоединении к Конвенции ООН о статусе беженца и Протоколу, касающемуся статуса беженцев» (далее соответственно Конвенция и Протокол). К этому времени эти документы были ратифицированы 114 государствами мира. Советский Союз не входил в число государств-участников, присоединившихся к этим документам. К сожалению, в период холодной войны противники СССР использовали положения конвенции в этом противостоянии. Например, вплоть до 1988 г. всем выезжающим из СССР в США автоматически предоставлялся статус «беженца».

Молодое российское государство посчитало необходимым присоединиться к этим общепризнанным международным документам. Российская Федерация 2 февраля 1993 г. обратилась с заявлением о присоединении к Конвенции и Протоколу без каких-либо ограничений и оговорок. В этой связи Российская Федерация приняла на себя все вытекающие из этого обстоятельства международные обязательства о предоставлении убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с нормами международного права.

Определение правового положения иностранных граждан или лиц без гражданства, ищущих убежище на территории Российской Федерации, которое регулируется Федеральным законом от 19 февраля 1993 г. N 4528-I «О беженцах» (с изменениями от 28 июня 1997 г., 21 июля 1998 г., 7 августа, 7 ноября 2000 г., 30 июня 2003 г., 29 июня, 22 августа 2004 г., 18 июля, 30 декабря 2006 г., 23 июля 2008 г.), возложено на Федеральную миграционную службу. В книге рассматривается процесс развития российского законодательства в этой области на основе международной и российской правоприменительной практики о предоставлении убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства на территории Российской Федерации.

Понятие «убежище» имеет широкое значение. Российская Федерация предоставляет убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства, ищущим убежище на ее территории, путем:

1) признания беженцем;

2) предоставления временного убежища;

3) предоставления политического убежища.

К этому понятию также следует относить лиц еще не получивших любой из указанных статусов, но подавших ходатайство о получении убежища не в своей стране. Статус претендента согласно международным документам сохраняется за ними до тех пор, пока их ходатайство не будет рассмотрено и по нему не будет вынесено соответствующее решение.

Отсутствие в начале 90-х годов прошлого столетия необходимого международного опыта в области миграции населения и понимание, что проблемы вынужденной миграции невозможно решить только на национальном уровне побудило Россию активно включиться в процесс конструктивного международного сотрудничества по проблемам лиц, ищущих убежище, получившим статус беженца, временное или политическое убежище.

К сожалению, проблемы вынужденной миграции, являются актуальными и в настоящее время. Так, во втором полугодии 2008 г. проведена большая работа по оказанию гуманитарной помощи лицам, пострадавшим в грузино-югоосетинском конфликте. Приказом ФМС России от 9 августа 2008 г. № 208 «О содействии в размещении граждан, прибывших из Южной Осетии в экстренном массовом порядке» утверждена процедура учета граждан, прибывших в экстренном порядке. С 7 августа в круглосуточном режиме осуществлялся учет по установленной форме 1-ЧС (мужчин, женщин, детей по возрастным группам). Зарегистрированные лица, начиная с 10 августа 2008 г., направлялись в места временного размещения на территории Южного федерального округа, в том числе в Республику Адыгея, Кабардино-Балкарскую Республику, Карачаево-Черкесскую Республику, Республику Дагестан, Краснодарский и Ставропольский края, Ростовскую область. Для их размещения на территории перечисленных субъектов Южного федерального округа был образован 61 пункт временного размещения, которые до 1 октября были организованно вывезены на прежнее место жительства на территории Южной Осетии (на 5 956 человек).

В целях обеспечения прибывающих в Российскую Федерацию из Южной Осетии лиц мерами социальной поддержки разработано и 11 августа 2008 г. подписано постановление Правительства Российской Федерации № 585 «О содержании в 2008 году граждан, временно покинувших места постоянного проживания на территории Южной Осетии и находящихся в местах временного размещения на территории Российской Федерации». Во исполнение указанного постановления граждане, находящиеся в местах временного содержания, получают продовольствие, проживающим в частном секторе компенсируется плата за коммунальные услуги.

Федеральной миграционной службы постоянно ведется работа по определению правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства, ищущих убежище на территории Российской Федерации.

Только за 2008 г. были приняты и рассмотрены ходатайства о признании беженцем, поступившие от 3 967 (АППГ – 2 173) иностранных граждан – выходцев из 55 государств. Произошло увеличение количества рассмотренных ходатайств по сравнению с АППГ в 1,8 раза. Значительный рост количества обращений произошел в августе – сентябре 2008 г., после начала грузино-югоосетинского конфликта за счет обращений выходцев из Грузии, в основном в Республике Северная Осетия – Алания. Начиная с 7 августа на территории 27 субъектов Российской Федерации, было принято ходатайств о признании беженцем 1 745 граждан Грузии и лиц без гражданства, в том числе 1 414 взрослых и 331 несовершеннолетних. Только в УФМС России по Республике Северная Осетия – Алания были приняты ходатайства от 1 372 человек.

В 2008 г. были признаны беженцами 350 выходцев из 17 государств. Большую часть признанных беженцев составляют выходцы из Афганистана и Грузии, соответственно 74% и 13%. По состоянию на 1 января 2009 г. на учете территориальных органов ФМС России состояли 713 беженцев, выходцев из 24 государств (АППГ – 475 человек увеличение в 1,5 раза).

За год были приняты и рассмотрены заявления о предоставлении временного убежища 1 829 человек, выходцев из 43 государств, (АППГ – 889 человек, рост в 1,2 раза). В 2008 г. временное убежище предоставлено 797 иностранным гражданам – выходцам из 10 государств. Одновременно с определением правового положения выходцев из Грузии осуществляется документирование лиц, утративших в период грузино-югоосетинского конфликта документы, удостоверяющие личность.

Вынужденная миграция в мире продолжает оставаться одной из наиболее исследуемых тематик на протяжении трех последних десятилетий. К числу важных зарубежных работ, исследующих проблемы глобальных процессов миграционной политики, следует отнести труды таких авторов, как: Д. Пападемиетриу, А. Инкельса, Д. Левинсона, Гая С. Гудвина-Гилла и других.

Вновь возникшие в начале 1990-х гг. и видоизменяющиеся традиционные миграционные проблемы инициировали появление теоретических исследований в этой области в Российской Федерации. С распадом СССР и крушением социалистической системы массовый характер миграции отразился на количестве исследований.

Вместе с тем анализ проведенных исследований выявил, что, несмотря на большой вклад ученых в разработку проблем миграции на рубеже ХХ-ХХI веков, существует ряд дискуссионных вопросов. К сожалению, следует отметить, что различные аспекты миграционной проблематики исследованы неравномерно. В период мирового финансового кризиса нуждаются в дальнейшем изучении вопросы формирования и реализации государственной миграционной политики Российской Федерации в сфере вынужденной миграции и предоставления убежища, механизмов воздействия миграционных процессов на социально - экономическое развитие регионов и социальный климат в районах сосредоточения вынужденных мигрантов, реализации международных обязательств Российской Федерации в отношении беженцев.

Чтобы миграция давала положительные результаты, а ее негативные последствия были минимальными, по мнению автора, миграционными процессами следует грамотно управлять. Необходимо готовить специалистов в области управления миграционными процессами - менеджеров. Это касается как внутренней, так и внешней миграции. Необходимость совершенствования современной государственной миграционной политики Российской Федерации в условиях финансового кризиса диктуется не только требованием решать имеющиеся проблемы, связанные с современными миграционными процессами, но и с точки зрения перспектив развития России.

Поскольку в соответствии с Конституцией Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, а в случае, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора, в первой части работы автор рассматривает международный опыт и нормы в сфере предоставления убежища, представляющие большой интерес для их использования в российской законотворческой деятельности и правоприменительной практике.

Далее в монографии рассматриваются проблемы вынужденной миграции на постсоветском пространстве, создание органов управления миграцией в России, формирование политики Российской Федерации в области вынужденной миграции и самые современные вопросы, связанные с проведением процедуры предоставления статуса беженца, временного или политического убежища, права и обязанности лиц, получивших искомый статус, вопросы их документирования, интеграции и адаптации. Отдельные главы посвящены особой категории вынужденных мигрантов, характерной для России в постсоветский период – вынужденным переселенцам, а также роли международных, неправительственных и общественных организаций в решении проблем предоставления убежища.

В монографии приводятся последние изменения в сфере предоставления убежища с учетом всех нововведений на день сдачи работы в печать, наиболее значимые изменения, происходящие в законодательстве в новых условиях, проводится анализ российской практики, даются соответствующие рекомендации.

Читателям предлагается удобный способ ознакомления с материалом. Большинство разделов иллюстрируется таблицами, схемами, образцами документов. Причем для наглядности они приводятся в контексте изложения вопроса, а не в конце книги, в приложениях. Вместе с тем читатель самостоятельно может в подлиннике ознакомиться с содержанием большинства действующих нормативных правовых актов как международных, так и национальных в сфере предоставления убежища, в том числе последних, принятых в период написания этой книги в 2007 - 2009 годах. Все данные по состоянию на 15 сентября 2009 года.

Также в целях удобства читателей автор использует ряд сокращений, в частности, полное наименование нормативного правового акта с внесенными изменениями и дополнениями приводится в тексте только один раз, при первом его изложении, а в дальнейшем используется сокращенное название.

Работа является обобщением и осмыслением существующих научных исследований по проблемам предоставления убежища, равно как и накопленного автором практического опыта в вопросах формирования и реализации государственной миграционной политики в сфере вынужденной миграции и предоставления убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства в Российской Федерации. Исследование подготовлено на основе многолетнего опыта работы автора в Федеральной миграционной службе и преподавания на кафедре управления миграционными процессами Института государственного управления и права Государственного университета управления.

Монография представляет интерес для научных работников, политологов, юристов, экономистов, социологов, представителей неправительственных, общественных и иных организаций, изучающих проблемы миграции или работающих в этой сфере.

Может быть использована в качестве учебного пособия для студентов специальности «Менеджмент организации», специализация «Управление миграционными процессами», а также для студентов других высших учебных заведений, слушателей курсов, семинаров, изучающих проблемы миграции населения и работников органов государственного управления в сфере миграции.

Автор выражает глубокую благодарность и признательность за действенную помощь в подготовке издания заведующему кафедрой управления миграционными процессами ГУУ профессору Ю.В. Рощину, коллективу кафедры управления миграционными процессами: кандидату экономических наук Т.И. Куценко, кандидату политических наук В.А. Суворовой, кандидату психологических наук С.А. Гришаевой, кандидату юридических наук С.Б. Ягодину, кандидату исторических наук Н.В. Лахаревой, кандидату экономических наук Ю.В. Дмитриевой, кандидату экономических наук А.И. Лебедевой, старшему преподавателю Ю.А. Архипову, М.В. Ботовой, Т.И. Чопко, К.А. Шахвердиевой, ведущему научному сотруднику Института государства и права РАН, кандидату юридических наук Н.А. Ворониной и всем ученым, коллегам, сотрудникам государственных, неправительственных, общественных организаций и частных структур, принявшим активное участие в подготовке и издании этой книги.

Отдельное спасибо работникам международных организаций и, прежде всего Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев, а также Международной организации по миграции, Международной организации труда и их представительств в Москве, исполкомов МПА СНГ и МПА ЕврАзЭС.

Автором использовались труды известных ученых в области миграции населения, в частности: Ю.А. Архипова, Г.С. Витковской, А.Г. Вишневского, О.Д. Воробьевой, Н.А. Ворониной,

А.В. Дмитриева, Ж.А. Зайончковской, И.В. Ивахнюк,

В.А. Ионцева, В.А. Каламанова, А.Н. Каменского, Е.С. Красинца, О.Е. Кутафина, Т.И. Куценко, В.П. Лукина, Е.А. Лукашовой, И.А. Малахи, В.И. Мукомеля, А.Д. Назарова, В.И. Переведенцева, Т.М. Регент, Ю.В. Рощина, Л.Л. Рыбаковского, С.В. Рязанцева, В.А. Суворовой, В.А. Тишкова, А.В. Топилина, М.Л. Тюркина,

Е.В. Тюрюкановой, О.С. Чудиновских, Т.Я. Хабриевой, Т.Н. Юдиной, С.Б. Ягодина и ряда других ученых.

Консультативную и организационную помощь при подготовке этой работы оказали заместитель начальника Управления по делам переселенцев А.И. Левин и начальник Отдела по вопросам убежища Управления по вопросам гражданства Федеральной миграционной службы В.К. Ручейков, а также члены Общественного и Научного советов ФМС России.

ГЛАВА I. СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТА УБЕЖИЩА В МИРОВОЙ ПРАКТИКЕ

 1.1. Мировой опыт и эволюция международных подходов к формированию института убежища

С начала ХХ века международное сообщество столкнувшись с проблемой беженцев, из гуманитарных соображений стало брать на себя функции по их защите и оказанию помощи. Одновременно с заключением первых международных соглашений в интересах беженцев создавались институты для реализации этих соглашений. В 1921 г. Председатель Международного Комитета Красного Креста Креста Гюстав Адор обратился к Совету Лиги наций от имени около 8000 тыс. русских, разбросанных по всей Европе и не имевших ни защиты, ни статуса, в результате чего в июне того же года Совет постановил назначить Верховного комиссара по делам русских беженцев, а спустя два месяца на этот пост был назначен Фритьоф Нансен.

В задачи Верховного комиссара входили: определение правового статуса беженцев, организация их репатриации или «направления» в потенциальные страны расселения, а также оказание помощи совместно с частными организациями.

В тот период Лига Наций помогала и другим группам лиц; среди них армяне, массовое перемещение которых из Турции в соседние страны началось в 1915 г. и возобновилось в 1921 г.; ассирийцы и ассиро-халдеи, а также 150 человек турецкого происхождения, которым Лозаннским протоколом от 24 июля 1923 г. было прямо запрещено возвращаться в страну происхождения. В 1920-х годах также началось бегство людей от фашизма: сначала из Италии, затем из Испании и, наконец, в 1930-е годы - из Германии и территорий, завоеванных ею или включенных в ее состав.

В соглашении 1928 г. рекомендовалось, чтобы представители Верховного комиссара оказывали беженцам услуги, обычно оказываемые гражданам страны за границей консульскими службами. Для того, чтобы придать законную силу этим рекомендациям, Франция и Бельгия - заключили соглашение, уполномочившее представителей Верховного комиссара выдавать соответствующие документы.

В 1923—1929 гг. оказание некоторых «технических услуг», в основном в сфере помощи, было поручено Международной организации труда, а Верховный комиссар продолжал нести ответственность за политическую и правовую защиту беженцев.

После смерти Нансена в 1930 г. Лига Наций учредила Бюро Нансена для проведения гуманитарных мероприятий в интересах беженцев и поручила их защиту Генеральному секретарю. Затем органы сменяли друг друга: в 1933 г. было создано Управление Верховного комиссара по делам беженцев, прибывающих из Германии; в 1938 г. - Управление Верховного комиссара по делам всех беженцев. В задачи последнего входили правовая и политическая защита беженцев, отслеживание вступления в силу соответствующих конвенций, координация гуманитарной помощи и помощь правительствам и частным организациям в их усилиях по содействию эмиграции и постоянному расселению.

Кроме того, в 1938 г. после Эвианской конференции с участием 32 стран, созванной по инициативе Соединенных Штатов для рассмотрения «вопроса о принудительной эмиграции», был учрежден Межправительственный комитет по делам беженцев (МКБ). В то же время сохранялся поток беженцев из Германии и Австрии, и было признано, что решением проблемы будет согласование действующих иммиграционных законов и практики по вынужденной иммиграции при координации со страной происхождения.

С октября 1939 г. МКБ фактически бездействовал, хотя после встречи представителей Великобритании и США на Бермудских островах в апреле 1943 г. он был существенно реорганизован. В ноябре того же года союзники создали Администрацию Объединенных Наций по вопросам помощи и послевоенного восстановления (ЮНРРА); как показывают его название и время основания, оно должно было оказывать помощь миллионам людей, перемещенных из-за Второй мировой войны, и в частности тем, кто хотел бы вернуться на родину.

ЮНРРА было задумано как временное учреждение и занималось беженцами только в рамках своих функций по оказанию чрезвычайной помощи. Несмотря на значительные успехи в организации возвра-щения перемещенных лиц, к июню 1947 г. не были решены проблемы почти 650 тыс. человек; большинство их составляли восточные европейцы, многие находились на положении беженцев после войны.

В 1946 г. Организация Объединенных Наций признала основополагающий принцип, согласно которому ни один беженец, представивший веские возражения против возвращения в страну происхождения, не может быть принужден к этому. Кроме того, по рекомендации Экономического и Социального Совета Организации Объединенных Наций (ЭКОСОС) была создана Международная организация по делам беженцев (МОБ), которая определила лиц, подпадавших под действие ее мандата. В ее Уставе были закреплены следующие функции: репатриация, установление личности, регистрация и классификация лиц, подлежавших компетенции Организации, попечение о них и оказание им помощи, правовая и политическая защита, а также их перевозка, расселение и окончательное возвращение к обычной жизни.

Хотя имелось общее согласие помогать жертвам нацистских, фашистских и других подобных режимов, многие страны продолжали решительно выступать против международной защиты так называемых политических диссидентов. Те же страны утверждали, что число лиц, «не подлежащих репатриации», значительно сократилось бы, если бы в лагерях прекратилась враждебная пропаганда и если бы пресекались действия военных преступников и им подобных лиц. Эти протесты вылились в отказ финансировать крупномасштабные операции по расселению.

Весь период деятельности МОБ и особенно ее работа по расселению беженцев подвергались резким нападкам - прямым и косвенным - в Организации Объединенных Наций. Прямые нападки касались, прежде всего, «соучастия» МОБ в деятельности по переселению, якобы призванной удовлетворить спрос на рабочую силу и прикрыть эмигрантские организации, которые вынашивали заговоры и угрожали миру во всем мире. Ответы выглядели слабо: делались в основном заявления о принципах (свобода возвращаться или не возвращаться), и лишь изредка на страны Восточной Европы возлагали ответственность за исход беженцев. МОБ продолжала работать в период обострения напряженности между Востоком и Западом. Ее продолжали финансировать лишь 18 из 54 правительств государств, входивших тогда в Организацию Объединенных Наций, и неудивительно, что ее политика подчинялась политическим вихрям эпохи и что обвинения в том, что она служит «иммиграционным бюро», имели некоторые основания.

Под эгидой МОБ были расселены десятки тысяч беженцев и перемещенных лиц. В этом проявлялись эгоистические интересы государств; политика расселения беженцев обеспечивала и более широкие политические интересы. И в то же время отдельные государства и международное сообщество столкнулись со сложнейшей гуманитарной проблемой. Ситуации, с беженцами могут вызывать и вызывают нестабильность: если их не устранять, то возможно возникновение недовольства среди беженцев и политической напряженности на местном, региональном или глобальном уровне. Приходилось искать решения. С учетом характера отношений того времени между Западом и Востоком самым привлекательным вариантом для государств, занявшихся решением этой проблемы, стало переселение беженцев в третьи страны.

Основной задачей МОБ было преодоление последствий Второй мировой войны и политических перемен. Однако еще в период ее существования Генеральная Ассамблея признала необходимость создать организацию-преемницу, и когда МОБ завершала работу, обсуждались, прежде всего вопрос об определениях (чьим интересам должны служить международные мероприятия) и вопрос о функциях (что нужно делать для беженцев, кто должен это делать и кто должен платить). Восточноевропейские страны продолжали высказывать подозрения, но существенно изменилась и политика Соединенных Штатов - крупнейшего донора. Деятельность МОБ обходилась дорого, и власти США все больше полагались на собственные программы для беженцев (такие как escapee programme), на двусторонние и региональные соглашения, а также на Межправительственный комитет по вопросу о европейской миграции, созданный в 1951 г. вне системы ООН.

МОБ действовала до 28 февраля 1952 г.. С 1 января 1951 года Генеральная Ассамблея Организации Объединенных Наций приняла решение о создании Управления Верховного комиссара Организация Объединенных Наций по делам беженцев (УВКБ ООН), которое первоначально было учреждено на трехлетний срок, ныне его мандат возобновляется каждые пять лет.

 1.2. Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН) как основной институт международной системы защиты беженцев и лиц, ищущих убежище

Среди специальных органов по защите беженцев центральное место занимает Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев. УВКБ ООН было создано резолюцией Генеральной Ассамблеи 319(IV) от 3 декабря 1949 г. На следующей сессии резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 428(V) от 14 декабря 1950 г. был утвержден Устав УВКБ ООН, в котором кроме закрепления понятия «беженец» был определен статус Управления. Согласно Уставу, УВКБ ООН является вспомогательным органом Генеральной Ассамблеи ООН и находится в подчиненном положении в отношении, как Генеральной Ассамблеи, так и Экономического и Социального Совета ООН.

Структура штаб-квартиры УВКБ ООН представлена на следующей схеме

В настоящее время УВКБ ООН представляет собой одно из основных международных учреждений, занимающихся проблемами такой категории внешних мигрантов, как беженцы. Возглавляет УВКБ ООН Верховный комиссар, избираемый Генеральной Ассамблеей по представлению Генеральным секретарем соответствующей кандидатуры сроком на три года.

Впервые Верховный комиссар по делам беженцев был назначен Лигой Наций в 1922 году, им стал Фритьоф Нансен.

Пост Верховного комиссара ООН по делам беженцев занимали:

Геррит ван Хёвен Гудхарт (Нидерланды) 1951 - 1956

Август Линдт (Швейцария) 1956 - 1960

Феликс Шнайдер (Швейцария) 1960 - 1965

Садруддин Ага-хан (Иран) 1965 - 1977

Поул Хартлинг (Дания) 1978 - 1985

Торвальд Столтенберг (Норвегия) январь - ноябрь 1990

Садако Огата (Япония) февраль 1991 - 2000

Рууд Любберс (Нидерланды) 2001 - 2005

Антонио Гутерреш (Португалия) с 2005 года (полномочия истекают в 2010 году)

В свою очередь, Верховный комиссар назначает на тот же срок своего заместителя, который не может быть гражданином того же государства, что и он сам.

Организационная структура Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев выглядит следующим образом.

Возглавляет Управление - Верховный комиссар, следующий уровень – заместитель Верховного комиссара и помощник Верховного комиссара.

В ведении заместителя Верховного комиссара находятся следующие управления и отделы: международной защиты; разработки юридических принципов; ресурсов; финансирования; кадров.

В ведении помощника Верховного комиссара находятся следующие управления и отделы: информационного обеспечения; по сбору донорских средств; связям с общественностью; оперативных действий; региональные бюро.

Персонал Управления Верховного комиссара назначается Верховным комиссаром в пределах предоставленных ему бюджетных ассигнований и несет перед ним ответственность за исполнение своих обязанностей. Условия службы персонала тождественны с теми, которые установлены положениями о персонале, принятыми Генеральной Ассамблеей, и правилами, изданными на основании этих положений Генеральным секретарем. Может быть также предусмотрено использование персонала, не получающего вознаграждения.

Основным документом, регламентирующим деятельность УВКБ ООН, является – Устав, принятый Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций 14 декабря 1950 года в качестве приложения к Резолюции 428 (V). Согласно данному документу, Верховный комиссар не подчинен Генеральному секретарю, а действует под руководством Генеральной Ассамблеи, следует руководящим директивам этого органа или Экономического и Социального Совета, а также и занимается другими видами деятельности, в том числе репатриацией и расселением.

В целях определения необходимости назначения представителей УВКБ ООН в отдельных странах мира Верховный комиссар консультируется с правительствами соответствующих государств. В каждой стране, признающей в том необходимость, может быть назначен представитель, утверждаемый правительством данной страны. При этом одно и то же лицо может являться представителем сразу в нескольких государствах.

Обязанности Верховного комиссара определяются Уставом и рядом резолюций, принятых впоследствии Генеральной Ассамблеей. Верховный комиссар ежегодно представляет доклад Генеральной Ассамблее через Экономический и Социальный Совет. В соответствии с пунктом 4 Устава, Экономический и Социальный Совет учредил Консультативный комитет по делам беженцев, который был затем преобразован в Исполнительный комитет Фонда Организации Объединенных Наций помощи беженцам (ЮНРЕФ), а последний в 1958 году - в Исполнительный комитет Программы Верховного комиссара. Члены Исполнительного комитета избираются, на основе максимально широкого географического представительства, Экономическим и Социальным Советом из числа государств, с учетом проявленного ими интереса к разрешению про-блемы беженцев и преданности этому делу. В соответствии со своими полномочиями Исполнительный комитет, среди прочего, рассматривает и утверждает программы предоставления материальной помощи Управлением Верховного комиссара, и, по просьбе Верховного комиссара, дает рекомендации относительно выполнения его/ее обязанностей в соответствии с Уставом. Первоначально в Исполнительный комитет входили 24 государства. В 1996 году число членов Комитета возросло до 50.

Штаб-квартира Управления Верховного Комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев находится в Женеве, Швейцария. Его представительства и уполномоченные работают в 120 странах мира.

Верховный комиссар Организации Объединенных Наций по делам беженцев, действует под руководством Генеральной Ассамблеи. Его основной обязанностью является деятельность по предоставлению международной защиты, тем беженцам, которые подпадают под действие его устава, а также по изысканию окончательного разрешения проблемы беженцев путем оказания содействия правительствам и, с согласия соответствующих правительств, частным организациям для облегчения добровольной репатриации беженцев или их ассимиляции в новых странах. Деятельность Верховного комиссара совершенно аполитична по своему характеру; она носит гуманитарный и социальный характер и касается, как правило, лишь отдельных групп и категорий беженцев. Верховный комиссар следует руководящим директивам Генеральной Ассамблеи или Экономического и Социального Совета.

Компетенция Верховного комиссара распространяется:

на всех лиц, которые рассматриваются как беженцы в силу Соглашений от 12 мая 1926 года и 30 июня 1928 года или в силу Конвенций от 28 октября 1933 года и 10 февраля 1938 года, Протокола от 14 сентября 1939 года или же в силу устава Международной организации по делам беженцев;

на всех лиц, которые, в результате событий, происшедших до 1 января 1951 года и в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства или политических убеждений, находятся вне страны своей гражданской принадлежности и не могут пользоваться защитой правительства этой страны или не желают пользоваться такой защитой либо вследствие таких опасений, либо по причинам, не связанным с соображениями личного удобства; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства, не могут или не желают вернуться в нее вследствие таких опасений либо по причинам, не связанным с соображениями личного удобства.

Компетенция Верховного комиссара не распространяется на тех лиц, которые:

добровольно вновь воспользовались защитой страны своей гражданской принадлежности; или,

лишившись своего гражданства, снова его добровольно приобрели; или

приобрели новое гражданство и пользуются защитой страны своей новой гражданской принадлежности; или

добровольно вновь обосновались в стране, которую они покинули или вне пределов которой они пребывали вследствие опасений преследований; или

не могут более ссылаться на причины, не связанные с соображениями личного удобства, в обоснование своего отказа пользоваться защитой страны своей гражданской принадлежности, ибо обстоятельства, на основании которых они были признаны беженцами, более не существуют, причем ссылка на причины чисто экономического характера недопустима; или

будучи лицами, не имеющими определенного гражданства, не могут более ссылаться на какие-либо иные причины, кроме соображений личного удобства, в обоснование своего неизменного отказа вернуться в страну своего прежнего обычного местожительства, ибо обстоятельства, на основании которых они были признаны беженцами, более не существуют, и они могут вернуться в эту страну;

на всех других лиц, которые находятся вне страны своей гражданской принадлежности или, если они не имеют определенного гражданства, вне страны своего прежнего обычного местожительства, вследствие испытываемых или испытанных ими вполне обоснованных опасений преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства или политических убеждений или не могут или, по причинам указанных опасений, не желают пользоваться защитой правительства страны своей гражданской принадлежности или если они не обладают определенным гражданством, возвратиться в страну своего прежнего обычного местожительства.

Защита беженцев, забота о которых входит в компетенцию УВКБ ООН осуществляется путем:

содействия заключению и ратификации международных конвенций о защите беженцев, наблюдения за выполнением постановлений этих конвенций и предложения необходимых поправок к ним;

- содействия, при помощи специальных соглашений с правительствами, выполнению любых мероприятий, имеющих своей целью облегчение положения беженцев и сокращение числа беженцев, нуждающихся в защите;

- содействия правительственным и частным усилиям, направленным на поощрение добровольной репатриации беженцев или их ассимиляции в новых странах;

- облегчения допуска беженцев, не исключая тех, которые принадлежат к категориям наиболее нуждающихся, на территорию различных государств;

- стараний получить разрешение для перевода имущества беженцев, особенно того имущества, которое необходимо для их расселения;

- получения от правительств информации относительно числа беженцев на их территории и положения их, а также законов и постановлений, их касающихся;

- поддержания тесного контакта с заинтересованными правительствами и межправительственными организациями;

- установления наиболее целесообразного, по его мнению, контакта с частными организациями, занимающимися вопросом о беженцах;

- облегчения координации усилий частных организаций, занимающихся попечением о беженцах.

Кроме того, УВКБ ООН занимается и другими видами деятельности, в том числе репатриацией и расселением, которые могут быть определены Генеральной Ассамблеей.

Верховному комиссару поручается также заведование всеми общественными или частными средствами, получаемыми им для оказания помощи беженцам, и распределение их между частными и, если потребуется, государственными учреждениями, которые он считает наиболее квалифицированными для оказания такой помощи. Верховный комиссар может отклонять любые предложения, которые он считает неподходящими или которые не могут быть использованы.

Обращаться к правительствам с просьбой о предоставлении средств или выступать с призывами общего характера Верховный комиссар имеет право только с разрешения Генеральной Ассамблеи. Отчет о своей работе в этой области он включает в свой ежегодный доклад Генеральной Ассамблее, который рассматривается отдельным пунктом повестки дня.

УВКБ ООН, наделенное универсальной юрисдикцией в отношении беженцев, тесно сотрудничает с рядом других подразделений ООН, в частности с:

1) Управлением ООН по координации гуманитарных вопросов (УКГВ), координирующим помощь со стороны ООН при гуманитарных кризисах, выходящих за рамки возможностей и мандата какого-то одного учреждения (нередко - при репатриации или перемещении людей внутри страны);

2) Мировой продовольственной программой (МПП), направляющей чрезвычайную продовольственную помощь, в том числе в лагеря для беженцев;

3) Детским фондом ООН (ЮНИСЕФ), поощряющим права детей через программы по обеспечению здоровья, питания, образования, профессионального обучения детей и социальных услуг для них и часто дополняющим своими мероприятиями усилия УВКБ ООН, предпринимаемые в интересах детей - беженцев;

4) Всемирной организацией здравоохранения (ВОЗ), направляющей и координирующей работу в области здравоохранения и проводящей кампании по иммунизации и охране репродуктивного здоровья;

5) Программой развития ООН (ПРООН), координирующей все мероприятия ООН в области развития, в частности наблюдения за долгосрочными усилиями по обеспечению развития после чрезвычайной ситуации, связанной с беженцами, и содействии интеграции беженцев в странах убежища, либо их реинтеграции по возвращении на родину;

6) Программой ООН по ВИЧ/СПИДу (ЮНАИДС), которая, будучи ведущим пропагандистом всемирных действий против этой эпидемии, возглавляет инициативы по заботе о пострадавших и по их поддержке;

7) Управлением Верховного комиссара ООН по правам человека (УВКПЧ), координирующим работу ООН по защите прав человека и реагирующим на серьезные нарушения этих прав.

Кроме специализированных учреждений ООН УВКБ ООН регулярно взаимодействует со многими другими международными организациями. Так, например:

Международным комитетом Красного Креста (МККК) - независимым учреждением, деятельность которого направлена на помощь всем жертвам войны (в том числе жертвам внутренних конфликтов) и в соблюдении международного гуманитарного права.

Международной федерацией обществ Красного Креста и Красного Полумесяца (МФКК), оказывающей через свои национальные общества гуманитарную помощь людям, пострадавшим от чрезвычайных ситуаций, и содействующей соблюдению международного гуманитарного права.

Международной организацией по миграции (MOM) - межправительственной организацией, оказывающей осуществляющей различные миграционные услуги, нередко содействующей добровольной репатриации граждан.

В конкретных регионах УВКБ ООН также сотрудничает с региональными организациями. Как, например Организацией африканского единства, Организацией американских государств (ОАГ) и Советом Европы и др. Ими разрабатываются общие руководящие принципы укрепления демократических институтов, борьбы против всех форм этнической розни и дискриминации, а также против преследования по религиозным и идеологическим соображениям для укрепления норм межгосударственного сотрудничества.

Среди важнейших документов, созданных этими организациями можно выделить такие документы, как Конвенция ОАЕ 1969 г., содержащая конкретные аспекты проблем беженцев в Африке, Американская Конвенция 1969 г. о правах человека, Европейская Конвенция 1950 г. об отмене виз для беженцев, Европейское соглашение 1972 г. о социальном обеспечении и Дополнительное соглашение к нему, Европейское соглашение 1967 г. о консульских функциях с Протоколом о защите беженцев и Европейское соглашение о передаче ответственности за беженцев.

Типичными примерами НПО, деятельность которых можно назвать защитой являются: «Международная амнистия», общество борьбы с рабством, Группа по правам меньшинств и международная комиссия юристов и другие.

Уставом УВКБ ООН предусмотрено также установление контактов с «частными организациями» и организация довольно активно сотрудничает с неправительственными организациями, различающимися размерами, источниками финансирования, видами и географическими зонами деятельности. Сотни национальных и международных НПО участвуют в оказании помощи беженцам и лицам, ищущим убежища, и в их защите по всему миру. Более 500 НПО работают с УВКБ ООН как партнеры-исполнители: обычно они оказывают беженцам материальную помощь или помогают создавать и содержать лагеря для беженцев.

Среди наиболее известных НПО - организация «Врачи без границ», специализирующаяся на оказании медицинской помощи и услуг по охране здоровья беженцев в экстренно созданных лагерях и поселениях; «Комитет США по делам беженцев», регулярно выезжающий на места и публикующий документы о ситуациях и наиболее острых проблемах; «Европейский совет по делам беженцев и вынужденных мигрантов» - форум для сотрудничества более чем 60 европейских НПО, различные «советы по делам беженцев», которые дают юридические и иные консультации, стремятся повлиять на национальную политику в отношении беженцев или лиц, ищущих убежище; правозащитные организации, чья деятельность по представлению докладов, наблюдению и лоббированию интересов исследуемых категорий мигрантов является логическим продолжением мандата.

В вопросах финансирования организации УВКБ ООН руководствуется соответствующими положениями Организации Объединенных Наций и финансовыми правилами, издаваемыми Генеральным секретарем на основании этих положений. В пределах бюджета Генеральный секретарь предоставляет Верховному комиссару необходимое обслуживание и оборудование. Финансирование административных расходов, связанных с функционированием УВКБ ООН осуществляется из бюджета Организации Объединенных Наций, все другие расходы, связанные с деятельностью Верховного комиссара, покрываются из добровольных взносов.

Операции, относящиеся к находящимся в распоряжении Верховного комиссара денежным средствам, подлежат ревизии со стороны Ревизионной комиссии Организации Объединенных Наций, причем Ревизионная комиссия может принимать проверенные отчеты от учреждений, которым были предоставлены денежные средства. Верховный комиссар и Генеральный секретарь заключают административные соглашения о хранении и распределении этих средств в соответствии с финансовыми положениями Организации Объединенных Наций и финансовыми правилами, издаваемыми Генеральным секретарем на основании этих положений.

Статус УВКБ ООН в сфере международной защиты на протяжении ряда лет постоянно подкрепляется соответствующими резолюциями Генеральной Ассамблеи, содержащими призывы к государствам мира о поддержании деятельности Верховного комиссара, к примеру путем допуска беженцев на свои территории, соблюдения принципа non-refoulment и присоединения к международным договорам. Несмотря на то, что государства продолжают пользоваться определенной свободой принятия решений при обращении с беженцами, УВКБ ООН с его главной функцией по предоставлению беженцам международной защиты играет центральную роль в аналогичной системе надзора. Право УВКБ ООН осуществлять защиту на основе универсальной юрисдикции, дополнительно подкреплено решением Международного Суда. Таким образом, УВКБ ООН – становится полномочным представителем «международного общественного порядка», перед которым стоят следующие конкретные задачи: предупреждение возвращения беженцев в страну или территорию, где их жизни или свободе может угрожать опасность; обеспечение доступа к процедуре установления статуса беженца; обеспечение предоставления убежища; предотвращение высылки; освобождение из-под стражи; выдача удостоверений личности и проездных документов; содействие добровольной репатриации; содействие воссоединению семей; обеспечение доступа в учебные заведения; обеспечение права на труд и пользования другими экономическими и социальными правами; обеспечение беженцам обращения в целом соответствующего международным нормам, не исключая доступа к УВКБ ООН и доступа УВКБ ООН к беженцам, оказания физической и медицинской помощи обеспечения их личной безопасности; облегчение натурализации.

В настоящий период УВКБ ООН является не только форумом, на котором могут быть представлены мнения государств, но и одним из действующих лиц, влияющих на процесс нормотворчества в соответствующей сфере. Организация не просто сотрудничает с государствами и рядом международных, региональных и национальных организаций, а, прежде всего, координирует всю международную защиту лиц, ищущих убежище и беженцев.

УВКБ ООН назначает Послов доброй воли, среди них: Барбара Хендрикс, Анджелина Джоли, Джорджо Армани, Ричард Бартон, Софи Лорен.

На протяжении 60 лет УВКБ ООН занимается обеспечением беженцев основными правами человека и решением их проблем путем репатриации на родину, интеграции в странах, предоставивших убежище или путем переселения в третьи страны.

Дважды за все время своей деятельности УВКБ ООН было удостоено высочайшей международной награды – Нобелевской премии мира. В свою очередь УВКБ ООН учредило собственную ежегодную награду – Медаль Нансена (первого Верховного комиссара Лиги Наций по делам беженцев).

 1.3. Правовая основа функционирования международной системы убежища

Условно все международно-правовые документы в области защиты прав беженцев можно разделить на две категории: первая категория - это документы универсального характера, центральным звеном которых является Конвенция о статусе беженцев 1951 г., а также Протокол к ней 1967 г.; вторая категория - это документы регионального характера, которые имеют свою специфику по сравнению с универсальными соглашениями.

Конвенция о статусе беженцев 1951 г., разработанная одновременно с созданием УВКБ ООН, является основным универсальным международным соглашением по проблеме беженцев.

Международные действия в защиту беженцев, установленные Лигой Наций привели к принятию целого ряда международных соглашений по этому вопросу. Согласно этим документам, беженцы каждой категории подразделялись по их национальному происхождению или территории, которую они покинули, а также в связи с отсутствием дипломатической защиты со стороны своего государства. Это разделение было просто в толковании и позволяло легко установить, кто являлся беженцем.

Вскоре после Второй мировой войны, обострившей проблему беженцев, возникла необходимость в новом международном документе, который определял бы правовой статус лиц, ищущих убежище. Вместо специальных документов, относящихся к особым категориям беженцев, было решено разработать единый документ, содержащий общее определение лиц, которых следует считать беженцами

Для подготовки такого документа в 1951 г. в Женеве в соответствии с решением Генеральной Ассамблеи ООН была созвана Конференция полномочных представителей. В результате ее работы 28 июля 1951 г. была принята Конвенция о статусе беженцев, которая вступила в действие 21 апреля 1954 г. При принятии данного документа был определен круг лиц, считающихся беженцами. Если предыдущие международные акты касались лишь отдельных групп беженцев, то определение понятия «беженец», данное в статье 1 Конвенции носит общий характер. Действие Конвенции распространяется лишь на лиц, которые стали беженцами в результате событий, происшедших до 1 января 1951 г. Тем не менее действие Кон-венции распространяется также и на лиц, которые стали беженцами после этой даты, если можно доказать, что их бегство было обусловле-но событиями, происшедшими ранее. Конвенция не применяется в отношении тех лиц, которые стали беженцами в результате событий, происшедших после 1 января 1951 г.

Как видим, особенность новой Конвенции заключается в том, что она обобщает предыдущие международные акты, касающиеся беженцев, и представляет собой наиболее широкую кодификацию прав беженцев, которая когда-либо была предпринята на международном уровне.

В соответствии с общим определением, содержащимся в ст.1. Конвенции 1951 года, беженцем является лицо, которое «в результате событий, происшедших до 1 января 1951 г. в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований… находится вне страны своей гражданской принадлежности или вне страны своего прежнего постоянного места жительства, имеет вполне обоснованные опасения стать жертвой преследования по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений и не может и не желает вернуться в нее вследствие таких опасений».

С течением времени и в силу возникновения новых категорий беженцев усилилась необходимость в разработке таких положений Конвенции, действие которых могло бы распространяться на эти новые категории беженцев.

В связи с этим в 1966 г. был подготовлен и представлен Генеральной Ассамблее ООН Протокол, касающийся статуса беженцев. Генеральная Ассамблея в резолюции 2198 (XXI), принятой 16 декабря 1966 г., приняла к сведению Протокол и просила Генерального секретаря препроводить текст Протокола государствам, с тем, чтобы дать им возможность присоединиться к этому Протоколу. Подлинный текст Протокола был подписан председателем Генеральной Ассамблеи и Генеральным секретарем в Нью-Йорке 31 января 1967 г. и направлен правительствам. Он вступил в силу 4 октября 1967 г. после депонирования шестого акта о присоединении. Протокол 1967 г. снимает географические и временные ограничения, содержащиеся в Конвенции, в соответствии с которыми в основном европейские беженцы-участники событий до 1 января 1951 г., могли ходатайствовать о получении статуса беженца.

Основными положениями Конвенции 1951 года и Протокола 1967 года являются:

1. Положения, дающие основополагающее определение тех лиц, кто является / не является беженцем, и тех, кто был беженцем, но перестал быть таковым.

2. Положения, определяющие правовой статус беженцев, и их права и обязанности в стране убежища. Хотя эти положения и не оказывают влияния на процесс определения статуса беженцев, власти, на которые возложена эта задача, должны быть осведомлены о них, чтобы принимаемые ими решения имели долговременный характер для конкретного человека или семьи.

3. Другие положения связаны с имплементацией документов с административной и дипломатической точек зрения. Статья 35 Конвенции 1951 года и статья II Протокола 1967 г. содержат обязательство Договаривающихся государств сотрудничать с УВКБ ООН ООН в выполнении им своих функций и в частности, способствовать ему в наблюдении за применением положений этих документов.

В Конвенции излагаются основные минимальные нормы обращения с беженцами, без ограничения права государств предоставлять более благоприятные условия. Конвенция должна применяться без дискриминации по признаку расы, религии и страны происхождения, кроме того, она содержит различные гарантии против высылки беженцев. Конвенцией также предусматривается выдача беженцам документов, в том числе и проездного документа в форме паспорта. Большинство государств - участников Конвенции выдают такой документ с обложкой того же голубого цвета, как и цвет флага Организации Объединенных Наций. В настоящее время этот паспорт получил такое же широкое признание, каким ранее пользовался нансеновский паспорт. Выдаваемые беженцам проездные документы могут использоваться для передвижения за пределами территории государств - участников.

Некоторые положения Конвенции считаются настолько важными, что в отношении их нельзя делать никаких оговорок. К таким положениям относятся определение понятия «беженец» и так называемый принцип невысылки, означающий, что ни одно договаривающееся государство никоим образом не может выслать или возвратить беженца против его воли на территорию, где последний опасается преследования. Исключение могут составить соображения государственной безопасности или общественного порядка. Высылка беженцев может производиться только во исполнение решений, вынесенных в судебном порядке.

Действие Конвенции не распространяется на таких беженцев, которыми непосредственно занимаются учреждения Организации Объединенных Наций, не подведомственные УВКБ ООН, как, например, беженцы Палестины, подпадающие под компетенцию ЮНРРА, и беженцы, которые являются гражданами страны, предоставившей им убежище, имеют эквивалентный статус.

Государства - участники Конвенции обязаны применять ее положения к беженцам, без какой бы то ни было дискриминации по признаку их расы, религии или страны их происхождения. Государства - участники предоставляют беженцам правовой режим иностранцев, за исключением случаев, предусмотренных самой Конвенцией о предоставлении беженцам более благоприятного по сравнению с иностранцами правового положения.

Например, в отношении приобретения движимого или недвижимого имущества и прочих, связанных с ним прав государства - участники обязались предоставлять беженцам возможно более благоприятное положение и, во всяком случае, не менее благоприятное, чем-то, каким при тех же обстоятельствах обычно пользуются иностранцы.

Что касается промышленных прав, то согласно Конвенции защита прав на изобретения, чертежи и модели, торговые марки, название фирмы, защита прав на литературные, художественные и научные произведения предоставляется беженцам такая же, что и гражданам страны, где беженцы имеют обычное местожительство.

В отношении начального образования, государства-участники предоставляют беженцам такое же правовое положение, что и своим гражданам. Каждое договаривающееся государство обязано предоставлять беженцам, законно пребывающим на его территории, право выбора места их проживания и свободного передвижения в пределах его территории при условии соблюдения всех правил, обычно применяемых к иностранцам при тех же обстоятельствах.

Государства - участники также взяли обязательство по возможности облегчать натурализацию беженцев, в частности, делать все от них зависящее для ускорения делопроизводства по натурализации и возможного уменьшения связанных с ним сборов и расходов. Беженцы не облагаются никакими пошлинами, сборами или налогами, кроме тех или выше тех, которые при аналогичных условиях взимаются с собственных граждан.

Принцип невысылки запрещает принудительно возвращать беженца против его или ее воли в страну, где его или ее жизни или свободе угрожает опасность. Так, в Конвенции 1951 г., принцип невысылки определяется следующим образом:

«1. Договаривающиеся государства не будут никоим образом высылать или возвращать беженцев на границу страны, где их жизни или свободе угрожает опасность вследствие их расы, религии, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений.

2. Это постановление, однако, не может применяться к беженцам, рассматриваемым в силу уважительных причин как угроза безопасности страны, в которой они находятся, или к осужденным (вступившим в силу приговором) за совершение особо тяжкого преступления и представляющим общественную угрозу для страны».

Принцип невысылки является основополагающим принципом прав человека, отражающим обязательство международного сообщества защищать основные права человека, включая право на жизнь, защиту от пыток или жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания, а также на личную свободу и безопасность.

Например, этот принцип нашел отражение в Конвенции по запрещению пыток и других жестоких бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания. Эта конвенция, признает, что принцип невысылки в некоторых случаях может иметь существенно важное значение для защиты человека от пыток. В Конвенции говорится, что ни одно государство-участник «не должно высылать, возвращать («refouler») или выдавать какое-либо лицо другому государству, если существуют серьезные основания полагать, что ему может угрожать там применение пыток».

Таким образом, правовое регулирование положения беженцев, по Конвенции 1951 г. о статусе беженцев, охватывает несколько аспектов:

1) определение понятия «беженец» и закрепление принципов их невысылки и невыдачи;

2) предоставление беженцам по ряду вопросов правового режима иностранцев (например, он предоставляется беженцам в отношении гражданских, гражданско-процессуальных, уголовно-процессуальных, трудовых прав);

3) предоставление беженцам по определенным вопросам национального режима (так, беженцы, как и граждане данного государства, уравнены в праве обращения в суд, в получении начального образования, правительственной помощи, в вопросах налогообложения, защиты интеллектуальной собственности).

Следует иметь в виду, что к беженцам относятся не только лица, имеющие гражданство определенного государства, но и лица, не имеющие гражданства. Сохранение или утрата лицом своего гражданства в момент признания его беженцем не влияет на его правовой статус беженца. Как это вытекает из ст. 1 Конвенции, для государства, принимающего беженцев на своей территории, не должно быть различий между беженцами, сохранившими гражданство или его потерявшими.

Вместе с тем необходимо отметить, что за последние годы миллионы так называемых экономических и других категорий мигрантов пытаются воспользоваться этим статусом в поисках лучшей жизни. В этой связи правительства стран столкнулись с крайне сложной проблемой необходимостью выделения из общих миграционных потоков подлинных беженцев путем специально разработанной процедуры предоставления убежища.

Первоначально Конвенция была принята для решения вопросов, возникших после Второй мировой войны в Европе в обстановке возрастающей политической напряженности между Востоком и Западом. Однако учитывая, что преследования отдельных лиц и групп лиц по прежнему продолжается можно сделать вывод, что Конвенция будет продолжать играть важную роль и в новом, третьем тысячелетии.

Право убежища (признания беженцем) является институтом миграционного законодательства государства. Каждое государство провозглашает это право в таком объеме, который соответствует сущности данного государства и его экономическим возможностям, поскольку предоставление убежища связано с дополнительными расходами значительных бюджетных средств.

Основной причиной увеличения количества незаконных иммигрантов и, соответственно, ходатайств о признании беженцем, является их желание переселиться в экономически развитые государства Западной Европы и Северной Америки. Не исключение составляет и Российская Федерация. «Часть мигрантов, которые въехали в Россию с целью проникновения в западные страны, не работает и содержится мафиозными структурами, специализирующимися на нелегальной переправке людей за рубеж. При этом до 80 процентов мигрантов из стран дальнего зарубежья прибывают в государства-участники СНГ, в том числе в Россию, из азиатских стран (Афганистан, Иран, Пакистан, Индия, Шри-Ланка и др.), 17% - из африканских государств и государств Ближнего и Среднего Востока и 3 % - из остальных регионов. Две трети этих граждан следуют в Российскую Федерацию транзитом, через территории республик Центральной Азии, Среднего и Ближнего Востока предпочитают путь через территорию Украины, Беларуси, Азербайджана и Казахстана. До 50% мигрантов из стран Юго-Восточной Азии въезжают в Россию через Узбекистан, Казахстан и Украину. Совет Европы Дальневосточного направления в Россию и транзитом через ее территорию в другие страны-участницы СНГ прибывают граждане Китая, Вьетнама, Северной Кореи». При этом политическое преследование этих лиц на родине играет все меньшую роль. Право искать убежище во многих случаях стало превращаться в лазейку, через которую в эти страны хлынул поток неконтролируемой иммиграции. Германия, например, для того чтобы ограничить приток иммигрантов в 1993 г. была вынуждена даже внести специальное изменение в Конституцию и на ее основе принять новое законодательство об убежище. Как показывает практика, в государствах Западной Европы беженцами признаются не более 2-5 % от лиц, подавших ходатайства.

В международном праве существуют понятия беженцы по конвенции и беженцы по мандату.

Беженцы по конвенции - это лица, которых признали беженцами уполномоченные органы государств, присоединившихся к Конвенции ООН 1951 г. и/или Протоколу 1967 г. Соответственно, они вправе претендовать на права и льготы, которые эти государства согласились предоставлять беженцам.

Признание беженцем является прерогативой государства. Однако УВКБ ООН также уполномочено определять статус беженцев. В некоторых случаях государства могут попросить об этом УВКБ ООН, если государство еще не ввело соответствующие процедуры. При других обстоятельствах УВКБ ООН занимается определением статуса беженцев в странах, не являющихся участниками международных документов о беженцах.

При необходимости УВКБ ООН может принять решение определить статус отдельных лиц и при других обстоятельствах, в частности в государствах, подписавших Конвенцию ООН 1951 г. и/или Протокол 1967 г. Однако в этом случае необходимо согласовать с властями страны возможность их проживания, либо подобрать другую страну, власти которой согласны принять для проживания беженцев по мандату.

Беженцы по мандату - то есть беженцы, относящиеся к компетенции УВКБ ООН, - это лица, которых Управление Верховного Комиссара ООН по делам беженцев считает беженцами согласно определению, содержащемуся в его Уставе и в Конвенции ООН 1951 г., либо на основании более широкого мандата, врученного ему позднее резолюциями Генеральной Ассамблеи и Экономического Социального Совета (ЭКОСОС).

Страна обязана обращаться с «беженцами по мандату» в соответствии с международными обязательствами так же в случаях, когда УВКБ ООН определило статус беженцев вместо государства. Роль УВКБ ООН - добиваться от государств неукоснительного соблюдения международных норм в отношении этой категории лиц.

Осознавая важность соблюдения основных положений названных документов, Генеральная Ассамблея ООН, а также различные региональные организации, как например Совет Европы, Организация африканского единства, Организация американских государств неоднократно рекомендовали государствам присоединиться к этим актам.

В современный период Конвенция 1951 г. и Протокол к ней 1967 г. являются основными международными документами, направленными на защиту беженцев, а основополагающий характер этих актов получил широкое признание на международном, региональном и национальном уровнях.

Например, принцип «невысылки» «non-refoulement» практическое закрепление получил не только в Конвенции ООН 1951 г. о статусе беженцев и Протоколе к ней 1967 г., а также в Конвенции Организации Объединенных Наций против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 г. В соответствии со статьей 3 данной Конвенции «ни одно государство не должно высылать, возвращать (refouler) или выдавать какое-либо лицо другому государству, если существуют серьезные основания полагать, что ему может угрожать там применение пыток».

Принцип «non-refoulement» закреплен и в региональных международных документах. Так, например, в соответствии с Конвенцией ОАЕ по конкретным аспектам проблем беженцев в Африке 1969 г. «ни одно лицо не должно подвергаться каким-либо государством - членом таким мерам, как отказ в приеме на границе, возвращение или высылка, которые вынудили бы его вернуться на территорию, где его жизнь, личная неприкосновенность или свобода могут оказаться под угрозой». Указанный принцип закреплен также в Женевской Конвенции о защите гражданского населения во время войны 1949 года, Американской Конвенции о правах человека 1969 г., Африканской Хартии прав человека и народов 1981 г. и в ряде других документов.

Однако следует иметь в виду, что из данного принципа существуют изъятия, а также имеется круг лиц, на которые принцип «non-ref oulement» не распространяется. В этой связи Гай С. Гудвин-Гилл отмечает, что «содержащееся в Конвенции определение понятия «беженец» не является абсолютной гарантией защиты, а также принцип поп-refoulement не является абсолютным. Например, соображения «государственной безопасности» и «публичного порядка» давно были признаны обоснованием изъятия из данного принципа».

Из региональных документов, регулирующих правовой статус беженца, необходимо выделить два, наиболее, на наш взгляд, значимых и важных: Конвенция Организации Африканского Единства о регулировании конкретных аспектов проблем беженцев в Африке 1969 г.; Картахенская декларация о помощи беженцам 1984 г. Эти региональные документа расширили понятие «беженец» по сравнению с Конвенцией ООН 1951 г. о статусе беженцев.

Нормы международного права в отношении беженцев и лиц, ищущих убежища нашли применение в национальном законодательстве многих зарубежных стран. Так, наряду с нормами конституций о праве на убежище в них действуют специальные акты о правовом статусе беженцев и перемещенных лиц. Регулирование вопросов убежища входит составной частью в миграционное законодательство или законодательство о правовом режиме иностранцев. В числе таких актов можно назвать Закон США о беженцах 1980 г., Закон Великобритании об иммиграции 1971 г., Законы ФРГ о перемещенных лицах и беженцах в редакции от 23 октября 1991 г., о порядке предоставления убежища от 16 июля 1982 г. в редакции от 9 апреля 1991 г., о регулировании процедуры предоставления гражданства переселенцам от 26 июля 1990 г.; Постановление Федерального совета Швейцарской Конфедерации от 22 июня 1990 г. «О процедуре предоставления убежища»; изменения от 1 октября 1990 г. к ордонансу Федерального совета Швейцарской Конфедерации от 25 ноября 1987 г. о предоставлении убежища иностранным гражданам и изменения от 24 октября 1990 г. к ордонансу Федерального совета Швейцарской Конфедерации от 6 октября 1986 г. об ограничении выдачи вида на жительство иностранным гражданам и др.

Регламентация правового статуса беженцев и перемещенных лиц, режима их передвижения, расходов на переселение осуществляется в зарубежных странах многочисленными подзаконными актами, а в рамках Европейского экономического сообщества начинают также издаваться миграционные акты общего характера.

К числу первых можно отнести Постановление Правительства Франции от 30 января 1969 г. «О размещении беженцев и лиц, потерпевших от стихийных бедствий или перемещенных по распоряжению государственных властей»; Постановление Совета Министров Венгрии от 28 сентября 1989 г. «О признании беженцем» с изменениями от 18 января 1991 г. Примером второго вида актов служит Директива Комитета Министров ЕС от 28 июня 1990 г. о виде на жительство.

Аналогичное законодательство разработано и принято в некоторых странах СНГ. 29 сентября 1992 г. был принят Закон Азербайджанской Республики «О статусе беженцев и вынужденных переселенцев»; 19 декабря 1990 г. в Республике Молдова был принят Закон «О миграции», вступивший в силу 1 января 1991 г.; с 1994 года в Республике Таджикистан действуют два Закона: «О беженцах» и «О вынужденных мигрантах»; в 1993 г. был принят Закон Украины «О беженцах», в 1995 г. были приняты законы о беженцах в Республике Беларусь и в Литовской Республике. Анализ законодательства государств - участников СНГ по этим проблемам сделан в работе А.В. Топилина и других авторов.

Таким образом, подводя итог анализа основных международно-правовых документов в области защиты беженцев, можно сделать следующим выводы:

1. Понятие «беженец», закрепленное в универсальных международно-правовых документах, требует модернизации применительно к современным международным условиям. Полагаем, что за основу целесообразно взять региональный (расширительный) подход к определению этого понятия, а также практику некоторых европейских государств, которые также более четко и широко трактуют понятие «беженец» (например, Швейцария, США).

2. В универсальных международно-правовых документах необходима более четкая формулировка и трактовка положений, регулирующих статус лиц, на которых эти документы не распространяются и которые изъяты из их сферы действия. Это целесообразно сделать, чтобы не было разногласий при решении вопроса о предоставлении или не предоставлении лицу статуса беженца.

3. Роль главной организации по защите прав беженцев в мире - Управления Верховного Комиссара ООН по делам беженцев все более возрастает. Практика показывает, что организация в своей работе выходит за рамки полномочий и предоставляет помощь помимо беженцев лицам, которые не подпадают под мандат УВКБ ООН (перемещенные лица, вынужденные переселенцы). В этой связи полагаем целесообразным рассмотреть эту проблему и принять соответствующий документ, регулирующий положения этих лиц. Возможно также обсуждение данной проблемы на Генеральной Ассамблее ООН и принятие соответствующей резолюции, наделяющей УВКБ ООН самостоятельными полномочиями в этой области.

 1.4. Современные стандарты определения статуса беженца и предоставления убежища в мировой практике

Право на убежище - одно из основных прав человека. Статья 14 Всеобщей декларации прав человека четко формулирует точку зрения международного сообщества: «Каждый человек имеет право искать убежище от преследований и использовать его». Юридические и процессуальные стандарты обращения с лицами, ищущими убежище, определяются не только уважением к достоинству личности, это, и обязательства, взятые на себя правительствами, присоединившимися к Конвенции 1951 г., Протоколу к ней 1967 г. и прочим международным документам, касающимся статуса беженцев и прав человека: Международный пакт о гражданских и политических правах, Конвенция против пыток, Пакт о правах ребенка и для тех стран СНГ, которые являются членами Совета Европы, Европейская конвенция о правах человека.

Итак, каково назначение процедуры определения статуса беженца или предоставления убежища? Эта процедура должна быть инструмен-том, с помощью которого государство сможет удостовериться в том, что оно не нарушает свои международные обязательства, перечислен-ные в Конвенции 1951 г. и других международных документах, регла-ментирующих защиту прав человека. Иными словами, эта процедура должна помогать государству выполнять его правовые обязательства. Ее цель ясна: определить, нуждается человек в защите от преследований или нет.

Цель процедуры предоставления убежища - защита беженца, помощь государствам в выполнении их задач в данной сфере. Процедура, основанная на недоверии, устрашении или методах, ориентированных на отказ в предоставлении убежища, заставляет государство нарушить международный акт, а лицо, обратившееся за защитой, - попасть в положение, при котором его права будут нарушены. Неправильное или ошибочное решение может поставить под угрозу жизнь и свободу заявителя. Таким образом, установление того факта, что заявитель нуждается в защите, - главная задача процедуры, а потому в нее изначально должны быть заложены определенные гарантии.

Задача эта непростая. Лица, обратившиеся за защитой, не являются гражданами страны приема, очень часто у них отсутствуют удостоверяющие их личность документы, они, как правило, не говорят на языке государства-реципиента и принадлежат к другой культуре. Весьма вероятно, что им пришлось перенести пытки, они могут оказаться травмированными, дезориентированными, бояться властей и опасаться за свою жизнь. События, о которых рассказывается в их заявлениях, происходили в чужой стране, проверить их бывает очень трудно. Тем не менее, существуют международные стандарты, которые создают адекватные рамки для идентификации беженцев.

В Конвенции ООН 1951 г. о статусе беженцев не дается конкретных указаний, какие именно процедуры следует применять государству при определении статуса беженца. Каждое государство создает подходящую для себя процедуру. Тем не менее, в ст. ст. 189 -194 Руководства по процедуре и критериям определения статуса беженца, изданного УВКБ ООН, сказано, что для опроса заявителя должны быть созданы специальные процедуры, и перечислены требования, которым они должны отвечать. В дальнейшем такие процедуры подтверждались различными решениями Исполнительного комитета УВКБ ООН. Кроме того, для стран СНГ - членов Совета Европы имеется Рекомендация № R(94)5, касающаяся появления лиц, ищущих защиты, в европейских аэропортах, и Рекомендация № R(98)15 по обучению тех официальных лиц, которые первыми вступают в контакт с беженцами, в частности на границе.

Чтобы процедура предоставления защиты не была чрезмерно сложной или изощренной, в нее изначально включены некоторые существенные правовые и процессуальные гарантии.

Каждое государство должно законодательно принять и внедрить процедуры справедливого и эффективного рассмотрения заявлений от всех лиц, обращающихся за защитой, включая меры, обеспечивающие доступ к процедуре, и обозначить компетентных представителей власти, ответственных за осуществление этих процедур.

Как правило, процедуры определения статуса включают ряд этапов:

первый этап - обращение с ходатайством о предоставлении убежища лицом или лицами, которые ищут убежище.

В большинстве государств, заявления принимаются к регистрации и оформляются как юридическое дело, и поэтому такое дело может охватывать несколько отдельных лиц: основного ходатая и членов его или ее семьи. Заявления могут подаваться иностранцами еще до их въезда в страну или иностранцами с различным статусом, которые уже проживают в данной стране. В некоторых странах заявления от определенных иностранцев могут не приниматься, то есть иностранцам может не разрешаться подавать заявления о предоставлении им убежища, если они не будут соответствовать определенным критериям.

Например, в европейских странах иностранцы не подходят для подачи заявления о предоставлении им убежища, если его или ее страна гражданства рассматривается как «безопасная», если данный человек проехал через другие страны, где можно было обратиться с ходатайством о предоставлении ему убежища, или если данный человек уже подал заявление о предоставлении убежища в другой европейской стране, подписавшей Дублинскую Конвенцию;

второй этап - рассмотрение ходатайства в компетентных органах. Представленное заявление может быть рассмотрено в пределах определенных временных границ. Если оно будет найдено неприемлемым по правовым или административным причинам, оно может быть отклонено на этом этапе;

третий этап - принятие решения.

Если решение будет отрицательным, оно обычно может быть обжаловано, за чем последует судебный пересмотр дела. Второе отрицательное решение обычно подразумевает, что данное лицо в поисках убежища не признается в качестве беженца и должно покинуть страну. Однако, в ряде стран лицам, которым формально не предоставлен статус беженца, тем не менее, разрешается остаться в стране по решению о депортации, которое не приводится в исполнение, поскольку их жизни могут подвергнуться опасности, если они возвратятся в страну их происхождения.

В Руководстве УВКБ ООН по процедуре и критериям для определения статуса беженца сказано, что «лицо является беженцем по смыслу Конвенции 1951 г., когда оно отвечает (de facto) критериям, содержащимся в определении. Это неизбежно происходит до того момента, когда статус беженца определен официально. Следовательно, признание статуса беженца не делает его беженцем, а просто объявляет его таковым». Равным образом власти, лишая человека доступа к процедуре или отказываясь принимать решение по его заявлению, не меняют того факта, что лицо, отвечающее критериям определения, является беженцем, а следовательно, государство имеет перед ним международные правовые обязательства.

Таким образом, существенная гарантия состоит в обеспечении доступа к процедуре. Доступ к процедуре определения статуса является критическим для концепции обеспечения защиты и уважения к фундаментальному принципу невысылки. Качество первого контакта между лицом, ищущим убежище, и официальным представителем государства - весьма важный фактор. Неправильное решение, принятое на границе, или неудача при попытке передать заявление о предоставлении убежища компетентному представителю власти могут иметь серьезные последствия для заявителя, и потому столь существенна полная осведомленность о требованиях международного права для тех представителей власти, которые первыми вступают в контакт с лицами, ищущими убежище.

Любые попытки ограничить доступ к процедуре (ограничение срока подачи заявления, требование оформить заявление в специальных терминах, требование документов, удостоверяющих личность, или проездных документов могут привести к тому, что вопреки Конвенции ООН 1951 г. о статусе беженцев заявитель будет возвращен в страну происхождения. Отсюда следует, что все лица, обратившиеся с ходатайством о предоставлении убежища, должны быть незамедлительно допущены к процедуре рассмотрения заявления о предоставлении убежища вне зависимости от того, где такое заявление об убежище было сделано: на границе, на территории или в территориальных водах.

К заявителю не должно быть предубежденное отношение, а также он не может подвергаться наказанию за то, что обращается с ходатайством об убежище на границе, а не на территории принимающей страны, или наоборот. Более того, его нельзя исключать из процедуры из-за невыполнения им каких-то формальных правил и требовать от него заявления, составленного по установленной форме, равно как и назначать срок, в течение которого такое заявление должно быть подано.

У заявителя может не быть документов, удостоверяющих личность, или проездных документов. Ни при каких обстоятельствах лиц, обратившихся с ходатайством о защите, нельзя направлять в консульство страны происхождения за получением таких документов, ибо консульство - это и есть те власти, чьих преследований опасаются лица, ищущие убежища.

Компетентный представитель власти должен незамедлительно проинформировать всех заявителей о процедуре предоставления убежища, включая разъяснение их прав и обязанностей и способов осуществления этих процедур (ст. 192 II Руководства УВКБ ООН). Заявителям необходима информация на протяжении всей процедуры. Минимальное требование в этом плане таково: информирование на языке принимающего государства в письменном виде и обязательно на языке, который заявитель хорошо понимает, - в устной форме. Кроме того, всем заявителям предоставляется возможность вступить в контакт с представителем УВКБ ООН и (или) представителем какой-нибудь другой неправительственной организации.

Любой человек, обратившийся с ходатайством об убежище, имеет право на квалифицированную и независимую юридическую помощь и представительство своих интересов, после того как он появился на территории принимающей страны. При этом решается вопрос, может ли такая юридическая помощь быть бесплатной. Юридическая помощь предоставляется на время процесса определения статуса еще перед первым интервью, включая подачу любой апелляции. Страны Европейского Союза подтверждают эти основные гарантии.

Лицо, ходатайствующее о предоставлении убежища, должно быть информировано o процедуре, которая должна последовать вслед за подачей ходатайства, и о его правах и обязанностях в течение этой процедуры на языке, который данное лицо может понять. В частности, государство должно обеспечить ходатайствующему услуги переводчика, он должен иметь возможность вступить в контакт с юристом и УВКБ ООН на протяжении всей процедуры. И, кроме того, ходатайствующий может вступать в контакт с другими неправительственными организациями помощи беженцам.

Сбор и оценка доказательств, используемых в рамках процедуры определения статуса, должны быть построены таким образом, чтобы облегчить сбор доказательств, и, прежде всего подачу заявления лица, ищущего убежище. Один из основных принципов правовой культуры состоит в том, что заявитель должен иметь право изложить свое ходатайство полностью. Это особенно важно в тех случаях, когда на карту поставлены такие основные ценности, как жизнь и свобода человека. Любое отрицание или ущемление этого права представителем власти снижает его возможности принимать и исполнять свои решения должным образом и справедливо. Опрос, проведенный в атмосфере взаимного сотрудничества, а не вражды, способствует справедливому определению статуса и лучшему использованию ресурсов национального законодательства. Каждый заявитель должен быть непредвзято и полно проинтервьюирован компетентным представителем власти.

В случаях, когда власти сочтут возможным дать человеку статус беженца на основании - представленных им документов, они могут отказаться от предварительного интервью. Думается, что в рамках нормальной процедуры предоставления убежища ускоренное решение должно быть принято, когда заявитель явно соответствует Критериям, необходимым для получения статуса беженца, как то предусматривают Конвенция ООН 1951 г. о статусе беженцев и Протокол к ней 1967 г.

Каждый заявитель имеет право на ясную и четкую информацию о цели и значении интервью. Более того, лицо, проводящее интервью, обязано предварительно сообщить ему о его правах и обязанностях. Заявитель должен получить гарантию, что информация, сообщенная им во время процедуры определения статуса, будет использована только с этой целью и не передана властям страны его происхождения.

Справедливая процедура отвечает определенным требованиям: ее должен проводить хорошо информированный и квалифицированный ответственный представитель власти, принимающий решения и спо-собный провести интервью таким образом, чтобы проверить достовер-ность сообщаемых ему фактов.

Один из наиболее важных элементов интервью - атмосфера доверия, которая облегчает общение и помогает опрашиваемому говорить правду. Проверка достоверности фактов возлагается на опрашиваемого и интервьюера. Опрашивающий должен помогать ходатайствующему, доказать основательность его претензий на получение статуса, обращая его внимание на необходимость предоставить все возможные свидетельства. Одновременно интервьюер должен сам добывать всю возможную информацию в поддержку заявителя из разных источников как официальных, так и неправительственных.

Таким образом, заявитель должен получить независимую и компетентную правовую помощь, а представители УВКБ ООН и неправительственные организации с согласия ходатайствующего - доступ к интервью. Адвокату или представителям заявителя необходимо иметь возможность принимать участие в интервью, чтобы прояснить суть дела, а также знакомиться с письменными материалами дела и вносить соответствующие предложения.

Во всех случаях, когда заявитель не владеет языком принимающей страны настолько, чтобы его понимали представители государства и помогающий ему юрист, он должен иметь возможность прибегать к помощи переводчика, оплачиваемого из общественных фондов.

Возможность получить квалифицированного, независимого и незаинтересованного переводчика - весьма существенный фактор. Чаще всего заявитель не знает и не понимает языка страны, в которой ищет убежище. Разница культур может создавать дополнительные трудности в общении. Оплата хорошего переводчика - вопрос не только справедливости процедуры, но и способ адекватно оценить ситуацию с самого начала и принять правильное решение.

Справедливая и эффективная процедура идентификации требует, чтобы в ней участвовали хорошо обученные, непредвзято настроенные компетентные лица, которые имеют доступ к надежной и объективной информации.

Все официальные лица, которым приходится иметь дело с теми, кто ищет убежище, включая сотрудников пограничного контроля, иммиграционного ведомства и прочих служб, должны пройти специальное обучение, чтобы понимать, когда они имеют дело с ходатайством о предоставлении убежища, и отправить заявителя к компетентному лицу.

Кроме этого лицам, обладающим властью принимать решения, следует проходить начальный, непрерывно возобновляющийся тренинг в области реализации прав беженцев и связанных с ними международных актов и обладать полной информацией о том, что происходит в данной сфере. Особое внимание надо уделять проблеме уважения к принципу невысылки и информации о ситуации в стране происхождения заявителя и о ее культурных особенностях. При обучении должны затрагиваться и другие важные вопросы: пол, пытки, посттравматический синдром и положение детей.

Обучение также должно знакомить слушателя с разными методиками интервьюирования и работы с переводчиками. Для того чтобы провести интервью с максимальной пользой, к людям надо подходить тактично, учитывать социальные и культурные различия, пол и возможную реакцию на перенесенную травму. Все это повышает эффективность опроса.

Не менее важно иметь достоверную информацию о стране происхождения, т.к. точная и современная правовая и фактическая информация, на основании которой власти и лица, принимающие решение, поможет реально оценить убедительность заявления о предоставлении убежища. Такая информация должна быть доступна также заявителю и его адвокату. Сказанное относится также и к свидетельствам, связанным с преследованиями по половому признаку, например положением женщины перед законом.

Материалы, на которых основывается суждение о ситуации в стране исхода, необходимо проверять. Информацию следует собирать из возможно большего числа независимых источников, таких, как УВКБ ООН, неправительственные организации и академические заведения. Сюда должны входить сведения о ситуации с правами человека в разных странах, в том числе и в стране происхождения заявителя, равно как и в транзитных для него странах, основные проблемы юриспруденции и их развитие. Соображения, связанные с внешней политикой, безусловно, не должны влиять на оценку ходатайства о предоставлении убежища.

Если в результате рассмотрения ходатайства будет решено, что заявитель имеет право получить статус беженца, так как он соответствует критериям Конвенции ООН 1951 г. о статусе беженцев, или нуждается в международной защите по другим основаниям, или же получил разрешение оставаться в стране по иным основаниям, ему выдаются соответствующие документы, подтверждающие наличие статуса.

В отрицательном ответе четко и полно формулируются конкретные причины отказа удовлетворить ходатайство о предоставлении убежища, свидетельства, которые послужили основанием для отказа, равно как и информация о праве заявителя опротестовать такое решение, о сроках апелляции и о сути процедуры обжалования.

В заключении должны быть четко названы и те показания, которые были приняты к сведению, и те показания, которые были исключены из рассмотрения.

Любой отказ в предоставлении статуса должен сопровождаться заключением, в котором отражаются основания для принятия отрицательного решения, законность решения, принятого компетентным лицом, как доказательство того, что заявитель не будет возвращен туда, где подвергнется преследованиям. Такое письменное заключение служит гарантией от произвола, и потому оно не должно использоваться как оправдание для принятия неправильного решения в первой инстанции.

Анализ обоснованности решение в первой инстанции покажет, имеются ли основания для апелляции и какие именно положения, будут оспариваться. Все это сократит время и стоимость процесса в целом.

В случае отказа в предоставлении статуса в соответствии с Конвенцией ООН 1951 г. о статусе беженцев, заявитель имеет право подавать апелляцию в юридические инстанции или любые другие компетентные учреждения по поводу справедливости и законности принятого решения. После того как жалоба будет подана в национальный или международный суд, решение о высылке следует приостановить, а апеллянт должен получить разрешение оставаться в той стране, где решается его дело, вплоть до того, как будет принято решение по апелляции. Отклонения от этого принципа не должны допускаться, потому что для беженца требование подавать апелляцию из страны происхождения может привести к смертному приговору.

Заявителю необходимо предоставить время, достаточное для подачи апелляции и подготовки к слушанию в суде. Уведомление о предстоящих слушаниях должно быть сделано заблаговременно. Этот период не должен быть очень жестко фиксирован. Чрезмерно короткие сроки, отведенные для подачи или подготовки документа, могут лишить заявителя возможности подать апелляцию и сделают процедуру абсолютно неэффективной.

Все лица, обращающиеся с ходатайством о предоставлении убежища, имеют право пользоваться квалифицированной правовой помощью при подготовке апелляции к слушанию в суде и услугами юриста при общении с судебными властями. Если финансовое положение заявителя не позволяет ему это сделать, государство обязано предоставить ему помощь независимого квалифицированного юриста для консультаций и представительства. Отсутствие бесплатной правовой помощи при подготовке апелляции может привести к вынесению несправедливого решения.

Апеллянт имеет право на устное слушание в апелляционном суде; он сам или его законные представители имеют право посещать судебные заседания и давать в суде свои показания. Процесс апелляции включает процедуры предварительных слушаний для разрешения спорных вопросов. На слушания в суде должно быть выделено достаточно времени, чтобы апеллянт смог полностью изложить свои доводы.

Апелляционный орган - это юридически квалифицированные лица со специальными знаниями и подготовкой в области процедуры определения статуса. Они должны проходить постоянный тренинг в этой области. Как только апелляционный суд примет решение, оно немедленно вручается заявителю и его законному представителю в письменном виде. Проситель имеет право затребовать юридическое заключение по поводу решения апелляционного суда.

Весьма важно обеспечить полную конфиденциальность информации о лице, ищущем убежище, о его заявлениях и данных о нем. Эти сведения не должны попасть в руки властей страны происхождения ходатайствующего или преследующего его агента. Анонимность заявителя обеспечивается на время рассмотрения его ходатайства, включая время для подачи апелляции и всех прочих процедур, как то следует из принципа конфиденциальности.

Для того чтобы этот процесс проходил в рамках закона и процедура определения статуса лиц, ищущих убежище, была эффективной и справедливой, необходимо соблюдать определенные стандарты. По этому поводу необходимо отметить, что заключение ходатайствующего в следственный изолятор затрудняет определение статуса, и потому его целесообразно по возможности избегать.

Рассматривая процедуру определения статуса необходимо особо отметить, что в соответствии с Конвенцией ООН о правах ребенка 1989 г. принцип «максимального соблюдения интересов ребенка» должен соблюдаться всегда. В первую очередь рассматриваются заявления детей, прибывших в страну без сопровождения взрослых. Детям особенно вредно долгое время пребывать в состоянии незащищенности. Детям без сопровождающих их взрослых необходимо назначать тщательно выбранных опекунов, которые могли бы гарантировать, что в решении суда по поводу ребенка будет учтено мнение самого ребенка и решение будет принято, прежде всего в его интересах.

Итак, полностью обоснованное решение есть в значительной степени прерогатива максимальной справедливости любой юридической или административной процедуры. Обоснованное решение позволяет заявителю понять, почему его ходатайство было отвергнуто, и только при этих условиях он сможет подать юридически грамотную апелляцию, что в свою очередь позволяет сократить время и стоимость всей процедуры в целом.

Государства вынуждены тратить значительные денежные средства и человеческие ресурсы на процедуру определения статуса, чтобы она была справедливой и эффективной. Эти средства важны уже на первом этапе процедуры, они облегчают принятие максимально квалифицированного решения по ходатайству в предоставлении убежища. Юридическую помощь в ознакомлении лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища, могут оказать неправительственные организации, а также они могут выступать в качестве их представителей.

Государства обладают прерогативой принятия решения об определении правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства и о том, кто имеет право, а также, кто не имеет право въезжать и находиться на их территории. Прежде всего, правительства несут обязанность обеспечить благосостояние своих собственных граждан. Когда дело касается иностранцев, государства правомерно используют механизм мер, чтобы обеспечить контролируемый въезд иностранцев в соответствующие государства. Однако в реальности часть граждан пытается обойти установленные правила и продолжают обходить правила и положения, регулирующие их въезд и пребывание в иностранных государствах, что приводит в этом случае к ряду проблем.

Становится все труднее отличать подлинных ищущих убежище лиц, заслуживающих международной защиты, от других мигрантов, покинувших страны гражданской принадлежности в поисках лучшей жизни. Из-за того, что экономически развитые государства все более ужесточают иммиграционное законодательство и сужают каналы по регулированию процедуры получения разрешения на жительство, многие «экономические» мигранты, прежде всего, решают подать ходатайства о предоставлении им статуса беженцев, и таким образом получить разрешение на проживание в стране и интегрироваться в общество. В результате этого государства, предоставляющие убежища оказываются огромное количество иностранцев различных категорий, которые утверждают, что они якобы испытывают опасение подвергнуться преследованию в странах своей гражданской принадлежности.

На уровне отдельных государств наблюдаются различия в использовании критериев при приеме и определении статуса беженца. Общепринятыми считаются критерии Конвенции ООН 1951 г. о статусе беженцев. Базовое определение беженца - как в международном праве, так и в формах, принятых национальными государствами - основано на высшей степени индивидуалистическом подходе. Оно предполагает оценку субъективных и объективных моментов в каждом отдельном случае, что вполне может оказаться нереальным при массовом притоке людей, хотя и эти люди будут нуждаться в соблюдении некоторых минимальных стандартов. Само существование процедур установления статуса может гарантировать всем ищущим убежища как действие принципа non-refoulement, так и обращение, предусмотренное соответствующими международными документами.

Формальные процедуры установления статуса беженца в значительной степени обеспечивают эффективное осуществление и применение Конвенции ООН 1951 г. о статусе беженцев и Протокола к ней 1967 г. внутри государств. В 1950 г., принимая Устав УВКБ ООН, Генеральная Ассамблея настоятельно призвала правительства сотрудничать с Верховным комиссаром не только путем присоединения к международным конвенциям, но и путем принятия необходимых мер к их осуществлению. Одной из основных целей УВКБ ООН издавна является создание справедливых и быстрых процедур по установлению статуса беженца, предпочтительно - гарантирующих «наибольшую доступность» для тех, кто ищет убежища, и допускающих независимый пересмотр отрицательных решений.

Ни Конвенция, ни Протокол формально не требуют введения процедур как условия своего полного осуществления, но их предмет и цель - защита и обеспечение основных прав и свобод для беженцев без дискриминации - наглядно показывают, что принятие таких эффективных мер внутри государств необходимо. На сессии 1977 г. Исполнительный комитет развил этот подход: он не только настоятельно призвал правительства ввести официальные процедуры, но и рекомендовал следующие основные процедурные требования:

1. Компетентное должностное лицо (например, представитель иммиграционной или пограничной полицейской службы), к которому заявитель обращается на границе или на территории договаривающегося государства, должен иметь четкие инструкции по рассмотрению дел, которые могут входить в сферу действия соответствующих международных документов. От него требуется, чтобы он действовал в соответствии с принципом non-refoulement и передавал эти дела на рассмотрение вышестоящего органа.

2. Заявитель должен получать необходимые рекомендации относительно того, какой процедуре ему необходимо следовать.

3. Должен существовать четко определенный, по возможности единый центральный орган, несущий ответственность за рассмотрение заявлений о предоставлении статуса беженца и за принятие решения в первой инстанции.

4. Заявителю должно быть оказано необходимое содействие, включая услуги квалифицированного переводчика, в передаче его дела на рассмотрение соответствующих властей. Кроме того, ему должна также предоставляться возможность, о которой они должны быть надлежащим образом информированы, связываться с представителем УВКБ ООН.

5. В случае непризнания заявителя беженцем ему должен быть предоставлен разумный срок для подачи апелляции с просьбой пересмотреть решение либо в тот же, либо в другой орган, административный или судебный, в соответствии с действующей системой.

6. Заявителю должно быть разрешено оставаться в стране до принятия решения по его первоначальному заявлению компетентным органом власти, упомянутым выше в пункте 3, если этим органом не будет установлено, что его заявление явно представляет собой злоупотребление соответствующим правом. Ему также должно быть разрешено оставаться в стране, пока рассматривается апелляция в вышестоящий административный или судебный орган.

В заключении можно сделать следующие выводы:

1) Институт предоставления убежища является краеугольным камнем международной защиты не только лиц, ищущих убежище, но и каждого человека как потенциального беженца. Помимо существования международных соглашений по правам человека в настоящее время функционирует международный механизм по наблюдению за их реализацией. Этот механизм состоит как из политических органов ООН, так и действующих на основе универсальных конвенций экспертных органов в области прав человека как входящих в систему ООН, так и функционирующих независимо от нее, такие как неправительственные организации (НПО) разных стран мира.

2) Проблема обеспечения и защиты прав и свобод человека в целом, и беженцев в частности, будет доминирующей в политической жизни мирового сообщества в XXI веке.

3) Управления Верховного Комиссара ООН по делам беженцев является центральным звеном по разработке и осуществлении мировой политики в сфере защите прав беженцев. Основная роль УВКБ ООН состоит в том, чтобы добиться осознания и выполнения государствами своих обязательств по защите беженцев и лиц, ищущих убежище. Его роль все более возрастает. УВКБ ООН в своей работе выходит за рамки полномочий и предоставляет помощь, помимо беженцев, лицам, которые не подпадают под мандат УВКБ ООН: внутриперемещенным лица, вынужденным переселенцы и другим категориям вынужденных мигрантов. Однако анализ современной международно-правовой доктрины и практики позволяет, сделать общий вывод, что установление правомочности лица на получение статуса беженца является абсолютным правом отдельного государства, его прерогативой.

4) На современном этапе развития международных отношений принято много международных документов регионального и универсального характера, которые в полном объеме или частично регулируют правовое положение беженцев, а также лиц, нуждающихся в международной защите, одним из основных документов является Конвенции ООН 1951 г. о статусе беженцев и Протокола к ней 1967 г.

5) В международном праве отсутствуют правовые основы, определяющие правовой статус лиц, нуждающихся в международной защите и не являющиеся беженцами, что на практике означает отсутствие возможности оказания им необходимой помощи и защиты. Нет сомнений в том, что данная категория лиц также нуждается в определенной защите, но оказание подобной помощи не должно осуществляться в ущерб тем, кто непосредственно является беженцем и имеет соответствующее правовой статус, и нарушать нормы международного права.

6) УВКБ ООН тесно взаимодействует с неправительственными организациями с момента создания. Hеправительственные организации являются сегодня основными партнерами УВКБ ООН по оказанию помощи беженцам. Резкое увеличение количества неправительственных организаций свидетельствует о возрастании их роли и внимания к ним со стороны как государственных структур, занимающихся проблемой беженцев, так и Организации Объединенных Наций.

ГЛАВА II. ФОРМИРОВАНИЕ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ОБЛАСТИ ВЫНУЖДЕННОЙ МИГРАЦИИ В ПОСТСОВЕТСКИЙ ПЕРИОД

 2.1. Оказание помощи пострадавшим, создание органов управления и организация сотрудничества с государствами СНГ по вопросам беженцев и вынужденных переселенцев

До 90-х годов прошлого столетия в России существовала в основном внутренняя и внешняя трудовая миграция, а управлением миграционными потоками занималось Министерство труда (ранее Госкомтруд РСФСР, Госкомтрудресурсы РСФСР).

В постперестроечный период миграционная ситуация кардинально изменилась и миграция стала преимущественно вынужденной.

Начиная с конца 80-х годов на территории бывшего Советского Союза появляются межнациональные конфликты: ферганский, ошский, карабахский, абхазский, югоосетинский, осетино-ингушский и другие. Только в районах, непосредственно затронутых региональными вооруженными конфликтами или вспышками кровавых столкновений и этнических погромов, проживало не менее 10 млн. человек. Жертвами конфликтов становились тысячи граждан Советского Союза. В результате происходившего в этой связи межнационального размежевания, ухудшения качества жизни, неуверенности в будущем своих детей многие десятки и сотни тысяч советских граждан, позже граждан новых суверенных государств, переселялись в другие районы Советского Союза, в первую очередь, на территорию России.

В 1989 г. в России появились первые беженцы – 13,5 тысяч семей турок-месхетинцев из Узбекистана (из Ферганы), и свыше 30 тысяч человек армян из Азербайджана в результате межэтнического конфликта в Сумгаите. Потребовались меры по их расселению и трудоустройству.

В январе 1990 г. по той же причине из Баку прибыло в течение двух недель 90 тысяч русских и армян, из них 40 тысяч в Москву. Потребовались экстренные меры в условиях суровой зимы по их расселению и оказанию им первичной помощи, так как они прибыли полураздетыми и без каких либо средств.

В декабре 1990 г., учитывая, существенный рост вынужденной миграции, Правительство России приняло решение создать в составе Министерства труда РСФСР Республиканское объединение по делам беженцев и вынужденных переселенцев, назначив Председателем объединения заместителя Министра труда РСФСР Рощина Ю.В.

Для оказания помощи пострадавшим 14 декабря 1991 г. было принято распоряжение Президента РСФСР № 123-рп «Об организации работы по оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам». Президент поручил Правительству РСФСР в целях оказания помощи гражданам, вынужденно покинувшим места постоянного проживания и прибывающим на территорию РСФСР осуществить целый комплекс мероприятий. В том числе:

- определить меры по оказанию единовременной материальной и финансовой помощи беженцам и вынужденным переселенцам, прибывающим в Российскую Федерацию;

- провести консультации с УВКБ ООН, МОМ и другими международными организациями о содействии в решении проблем беженцев в Российской Федерации. Рассмотреть вопрос об открытии в г. Москве представительств УВКБ ООН и МОМ;

- для проведения государственной политики в области миграции населения, координации деятельности органов управления и осуществления мер по оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам образовать на базе Республиканского объединения по делам беженцев и вынужденных переселенцев (объединение «Миграция») Министерства труда РСФСР Комитет по делам миграции населения при Министерстве труда и занятости РСФСР;

- рекомендовать Верховному Совету РСФР ускорить принятие законодательного акта, определяющего статус беженца и вынужденного переселенца, правовые, экономические и организационные основы реализации этих прав.

В январе 1992 г. был создан Комитет по делам миграции населения при Министерстве труда и занятости населения Российской Федерации.

Комитетом по делам миграции населения при Министерстве труда и занятости Российской Федерации в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации № 719 от 9 апреля 1992 г. был разработан временный порядок учета и регистрации беженцев и вынужденных переселенцев. Данный порядок был утвержден Комитетом по делам миграции населения при Министерстве труда и занятости населения Российской Федерации по согласованию с МВД России, МИДом России, Минюстом России и Госкомстатом России 30 сентября 1992 г. Указанный порядок был введен в действие приказом Министерства труда и занятости населения РСФСР от 11 июня 1992 г. № 57.

В связи с резким увеличением числа вынужденных мигрантов проблема государственного регулирования миграционных процессов приобрела особенно острый характер, что потребовало повышения статуса Комитета по делам миграции населения при Министерстве труда и занятости населения Российской Федерации и создания его базе Указом Президента Российской Федерации от 14 июня 1992 г. Федеральной миграционной службы России (ФМС России), которая стала новым органом исполнительной власти, не имевшим аналогов в существовавшей системе органов государственного управления.

Первым Руководителем ФМС России назначенным этим же Указом стала Регент Т.М., первым заместителем Руководителя - Рощин Ю.В., заместителями Руководителя - Воронина Н.А. и Сергеев Б.А.

Во второй половине 1992 – начале 1993 годов из Министерства труда и занятости Российской Федерации в Федеральную миграционную службу России передается Управление по делам трудящихся - мигрантов, а также в ФМС России создаются Управление внешней миграции и Управление иммиграционного контроля. Постановлением Правительства Российской Федерации заместителем Руководителя ФМС России, курирующим эти направления и вопросы предоставления убежища назначен Волох В.А., ранее работавший начальником Главного управления в Министерстве труда СССР.

В более поздние годы заместителями Руководителя ФМС России были назначены Барабанов Г.И. и Чулков Н.В.

Служба приступила к организационно-структурному построению, работе с мигрантами, прежде всего, решая проблемы вынужденной миграции и предоставления убежища.

В этот период на Федеральную миграционную службу России была возложена задача осуществления государственной политики в области миграции населения и координации деятельности всех органов управления по этому направлению в России. Постановлением Правительства Российской Федерации определялись основные задачи миграционной службы, такие, как разработка мер по регулированию миграционных процессов, подготовка предложений по проведению государственной миграционной политике и ее реализация, обеспечение контроля за миграционными процессами и миграционной ситуацией в стране, подготовка миграционных программ и проектов нормативных правовых актов, направленных на регулирование миграции. Численность работников миграционной службы составляла 258 человек. Положением о Федеральной миграционной службе России были определены задачи и функции этой службы. Задачи, возложенные в этот период на Федеральную миграционную службу России, можно разделить на три группы.

В первую группу входят задачи, непосредственно связанные с формированием государственным политики регулирования миграционных процессов, прежде всего вынужденной миграции: разработка федеральных и межрегиональных программ и обеспечение их реализации; распределение средств, выделяемых из федерального бюджета на решение проблем миграции, и контроль за их использованием; организация контроля за миграционными процессами и миграционной ситуацией в стране; международное сотрудничество по вопросам миграции.

Во вторую группу можно включить задачи, которые связаны с реализацией государственной политики в сфере в сфере миграции: организация приема и временного размещения беженцев и вынужденных переселенцев на территории Российской Федерации, оказание им помощи и содействия в обустройстве; защита прав мигрантов; признание правового статуса лиц, прибывающих или намеревающихся прибыть на территорию России; реализация мер в области трудовой миграции, как граждан Российской Федерации, так и иностранных граждан.

Одна и главных задач, которая стояла перед Федеральной миграционной службой России заключалась в подготовке предложений по совершенствованию законодательства в области предоставления убежища и управлении миграционными потоками.

Функции Федеральной миграционной службы России соответствовали возложенным на нее задачам.

Таким образом, Федеральная миграционная служба России стала основным органом по разработке предложений по формированию и реализации государственной миграционной политики в Российской Федерации. В организационно-структурном построении центрального аппарата реализация основных функций по управлению вынужденной миграции была возложена на функциональные управления: Управление внешней миграции, впоследствии преобразовано в Иммиграционное управление, в состав которого входили отдел рассмотрения дел о политическом убежище и определении статуса беженца и отдел спецучета и документальной информации; Управление оперативного приема вынужденных переселенцев, Управление внутренней миграции, впоследствии преобразованные в Управление по делам вынужденных переселенцев. Кроме этого отдельные функции, обеспечивающие управление в сфере вынужденной миграции выполняли: Управление финансирования и программ впоследствии преобразованные в Финансово-экономическое управление; Управление капитального строительства и производства, впоследствии преобразованные в Управление обустройства вынужденных переселенцев и беженцев; Управление международного сотрудничества, Сводно-аналитическое управление.

С первых дней создания ФМС России одной из главных задач службы было налаживание деятельности территориальных миграционных служб, особенно в регионах массового притока вынужденных мигрантов. В 1992-1993 гг. во всех субъектах Российской Федерации создается система территориальных органов ФМС России вертикального подчинения, в 32 субъектах – центры временного размещения вынужденных переселенцев (ЦВР), центры временного размещения иностранцев (ЦВРИ), пункты первичного приема (ППП), посты иммиграционного контроля (ПИК), базы материально-технических ресурсов, центры медико-психологической реабилитации вынужденных переселенцев, учебно-методический центр. Основная тяжесть работы с мигрантами ложилась, в первую очередь, на территориальные миграционные службы: в 1996 г., например, из 431 тыс. обращений граждан 96 % были рассмотрены территориальными органами миграционной службы.

Можно констатировать, что в 1994 г. ФМС России состоялась как компетентный орган с вполне определенными функциями, целями и задачами, с налаженным взаимодействием с другими федеральными органами исполнительной власти, с подведомственными территориальными органами. ФМС России активно включилось в «Женевский процесс», сыгравший большую роль решение проблем вынужденной миграции и, прежде всего становлении института убежища, как в Российской Федерации, так и в государствах СНГ.

Весь последующий период - вплоть до начала 2000-х годов - шло совершенствование институционального обеспечения государственной миграционной политики, корректировка избранного курса на приоритетный прием и обустройство вынужденных мигрантов, включая лиц, ищущих убежище совершенствование инструментов реализации политики.

Наряду с совершенствованием внутреннего организационно-структурного построения (укреплением территориальных миграционных служб, сети центров временного размещения, постов иммиграционного контроля), на основе совместно разработанных ФМС России и МИД России нормативных документов, Правительством Российской Федерации было принято Постановление от 26 июня 1995 г. № 607 «Об учреждении представительств Федеральной миграционной службы России при посольствах Российской Федерации за рубежом». Данные представительства были созданы, в частности, в Латвийской Республике, Республике Армения, Киргизской Республике, Латвийской Республике, Республике Таджикистан и Туркменистане. Основные функции Представительств ФМС России за рубежом зафиксированы в вышеупомянутом Положении и заключались в следующем:

- предварительное рассмотрение ходатайств от иностранных граждан и лиц без гражданства и признание их беженцами в Российской Федерации;

- оказание помощи переселенцам в переезде в Россию;

- сотрудничество с миграционными ведомствами государств пребывания, в том числе обмен опытом в решении проблем адаптации и интеграции вынужденных мигрантов.

Представительства активно содействовали проведению в жизнь миграционной политики Российской Федерации, а также вносили реальный вклад в дело упорядочения процесса переселения в соответствии с Соглашением о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев.

ФМС России является в это время разработчиком и госзаказчиком Федеральной миграционной программы, Федеральной целевой программы «Дети семей беженцев и вынужденных переселенцев», принимает участие в разработке других федеральных целевых программ, в т.ч. развития конкретных территорий, ликвидации последствий осетино-ингушского конфликта, ряда концепций (государственной национальной политики, улучшения положения женщин, законотворческой работы по обеспечению равных возможностей мужчин и женщин и др.). Много внимания уделялось заключению двухсторонних соглашений о переселении с государствами СНГ и Балтии, однако реально работали немногие из них.

Следует отметить, что в это время было налажено взаимодействие с рядом международных организации.

Например, региональное представительство Управления Верховного Комиссара ООН по делам беженцев в рамках сотрудничества с государственными органами исполнительной власти по приему беженцев оказывало материальную и юридическую помощь лицам, прибывающим на территорию России в поисках убежища, проводило для сотрудников, работающих с лицами, ищущими убежище семинары с привлечением зарубежных специалистов, посвященные работе с беженцами в рамках международных стандартов, обеспечивало методической литературой по процедуре признания беженцем, организовывало стажировки российских специалистов в иммиграционных ведомствах зарубежных стран, имеющих значительный опыт по приему беженцев.

Кроме того, существенная помощь поступала от Международной организации по миграции (МОМ). Это межправительственная организация помогла реализовать в России ряд больших проектов по созданию рабочих мест и обустройству вынужденных переселенцев и беженцев. По вопросам трудовой деятельности вынужденных мигрантов было налажено конструктивное сотрудничество с Международной организацией по миграции.

Деловые контакты установлены со шведскими, немецкими, финскими, датскими, канадскими коллегами из иммиграционных служб и неправительственных организаций ряда других государств, работники которых постоянно принимают участие во всех значимых мероприятиях, проводимых Федеральной миграционной службой.

С 2000 г. начинается новый этап в истории ФМС России, сопряженный с чередующимися реорганизациями.

Указом Президента Российской Федерации от 17 мая 2000 г. № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» функции ФМС России переданы в Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации (Минфедерации России).

Уже на следующий год, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 16 октября 2001 г. № 1230 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти», Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политике Российской Федерации было упразднено и его функции в части реализации миграционной политики переданы в Министерство внутренних дел Российской Федерации.

В составе МВД России ФМС просуществовала недолго. В 2004 г. в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» была создана новая структура федеральных органов исполнительной власти, включающая наряду с федеральными министерствами - федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим министерства. Для ФМС России эта реорганизация имела двоякое значение. С одной стороны, Федеральная миграционная служба стала федеральным органом исполнительной власти. Ей были переданы правоприменительные функции, функции по контролю и надзору и функции по оказанию государственных услуг в сфере миграции из Министерства внутренних дел Российской Федерации. В тоже время вопросы выработки государственной миграционной политики находились полностью в компетенции МВД России. Как подведомственное учреждение, находящееся в подчинении МВД России, Федеральная миграционная служба была не вправе разрабатывать политику в установленной сфере деятельности. С нашей точки зрения, такое положение дел, с учетом высказанного, не могло способствовать улучшению дел в части регулирования миграционных процессов, сложность и многоплановость которых требует профессионального подхода.

В современной структуре центрального аппарата Федеральной миграционной службы и ее территориальных органах функционирует подразделения, которые осуществляют исполнение законодательства Российской Федерации по вопросам беженцев и вынужденных переселенцев, участие в установленном порядке в предоставлении политического и временного убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства,

В настоящее время обеспечение миграционной политики в сфере вынужденной миграции предусматривает разграничения функций ор-ганов исполнительной власти, их межведомственного взаимодействия. В этом процессе, помимо федеральных ведомств, рассмотренных выше (МВД России и ФМС России) принимают участие Министерство иностранных дел, Министерство здравоохранения и социального развития, Министерство экономического развития и торговли, Министерство образования и науки, Министерство транспорта и связи Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерство регионального развития, Министерство финансов, Министерство юстиции, Федеральная служба по труду и занятости, Федеральная служба безопасности, Федеральная служба государственной статистики, Федеральная таможенная служба. Большая роль в реализации государственной миграционной политики принадлежит органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Международная практика показывает, что если вопросы определения правового положения лиц, ищущих убежище, относятся к компетенции государства, то вопросы интеграции, адаптации беженцев и оказание им правовой помощи во многом решаются при самом активном участии неправительственных организаций.

Они оказывают помощь беженцам и вынужденным переселенцам, в том числе методическую, финансовую, юридическую, медицинскую, консультации и многое другое.

Например «Сеть «Миграция и право», регулярно проводит семинары по проблемам вынужденной миграции. В сборнике «Система международного убежища и ее состояние в России» руководитель сети, член Совета при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека С.А. Ганнушкина отмечает, что отсутствие четкости и единообразия в подходе к проблемам вынужденной миграции в различных субъектах Российской Федерации делает регулярные встречи представителей федеральных миграционных органов и практиков, работающих с мигрантами на местах, - чрезвычайно полезными для обеих сторон.

Многие общественные организации были сформированы из самих переселенцев и играли важную роль в решении проблем беженцев, реальными способными обеспечивали социокультурную адаптацию и обустройство этих лиц на территории России.

Примером организации переселенческих поселений является поселение беженцев в г. Борисоглебске Воронежской области. Здесь беженцы объединились в переселенческую организацию «Хоко» и, ютясь на первоначальном этапе в вагончиках, мирясь с социальной необустроенностью, при поддержке местных властей начали строительство целого поселка. Они смогли наладить на собственные средства выпуск «Переселенческой газеты» - источник сведений для тех, кто нуждается в совете и помощи или просто место, куда можно написать письмо, излить свою боль.

В Борисоглебске открылся филиал Союза дизайнеров России. Мастера-ювелиры, керамисты, стеклодувы поставляют в открытый салон свои изделия. В залах Краеведческого музея неоднократно прошла не одна выставка художников, приехавших из Таджикистана. Местная театральная труппа пополнилась новым актерским составом, учебные заведения получили педагогов, а медицинские учреждения - профессионалов в своих областях.

Но самое главное достижение беженцев Борисоглебска состоит в том, что они, организовав производственную базу, обеспечили себя дешевым строительным материалом. Было налажено производство железобетонных конструкций, потолочных перекрытий, фундаментных блоков, плитки для тротуаров. Специалисты из Душанбе сами запустили линию экологически чистого теплоизоляционного материала, названного «Хокопор». Другими словами, не ожидая помощи со стороны, они смогли сами организовать для себя рабочие места, несмотря на зарплаты, ничтожные по сравнению с теми, какие существовали в городе.

Кроме того, можно встретить примеры переезда в Борисоглебск беженцев из других регионов (Тверской, Липецкой, Владимирской областей), тех, кто смог прочно обосноваться на новом месте жительства (обзавелся жильем, трудоустроился).

Нельзя однозначно утверждать, что именно данный тип расселения или данное место проживания (село или город) в большей степени способствует успешности адаптации, чем иное. Здесь многое зависит от выбора места проживания, от организаторских и нравственных качеств лидера поселения, от самих мигрантов, их личных качеств, от объема помощи, которую оказывает государство и т.д. Удачное сочетание этих и других факторов способствует более успешной адаптации для тех, кто выбрал тот или иной способ расселения. Поэтому при расселении вынужденных мигрантов должно учитываться не только то обстоятельство, что государственным органам легче управлять организованным населением или необходимо «поднимать сельское хозяйство». Должны быть глубоко проанализированы и учтены все положительные и отрицательные последствия для людей при том или ином способе расселения. Главное, чтобы каждый мог максимально реализовать свой профессиональный, личностный и духовный потенциал.

Что же касается переселенцев, избравших самостоятельный способ расселения, то они, как правило, обладают такими личностными характеристиками, как готовность к сотрудничеству, высокий самоконтроль, эмоциональная устойчивость, сила «Я». Это люди с высоким потенциалом самореализации - как правило, высокообразованные, предприимчивые, обладающими большими возможностями для решения возникающих перед ними проблем, которые могут быть в большей степени востребованы новым обществом. Для переселенцев, которые проживают компактно, оказывается очень важным сохранение своей этнокультурной непохожести и не очень значимым - установление и налаживание самых широких связей с новым окружением. Они обладают меньшим потенциалом для успешного решения как материальных трудностей (трудоустройство, жилье, медицинское обслуживание, обучение детей и т.д.), так и проблем психологического плана. Это люди, относящиеся к наиболее незащищенным слоям населения: пожилые, одинокие, материально необеспеченные, которым без государственной или корпоративной помощи решить вопросы обустройства крайне затруднительно.

Растущая международная и региональная озабоченность проблемами и последствиями насильственных и стихийных перемещений населения в СНГ привела к пониманию необходимости более широкого сотрудничества международного сообщества и стран региона с целью выработки как превентивных, так и коррективных мер. Необходимо отметить, что беженцы, т.е. люди, вынужденные перемещаться из одного нового независимого государства в другое, составляют большую категорию перемещаемого населения СНГ.

Все новые независимые государства также столкнулись с необходимостью решения острой проблемы, связанной с лицами, ищущими убежища, в том числе из стран третьего мира.

Государства-участники СНГ, будучи не подготовленными к решению подобных проблем создавали соответствующие институты. В соответствии с международными нормами и принципами в области прав человека принимали национальное законодательство о беженцах.

Кроме того, были предприняты попытки решить некоторые проблемы миграции и беженцев на региональной основе путем заключения соглашений. Опыт показывает, что ни одному государству СНГ не удается решить эти проблемы в одиночку. Учитывая ситуацию, сложившуюся в связи с ростом числа беженцев на территории бывшего Союза ССР и признавая необходимость оказания помощи беженцам и вынужденным переселенцам, в сентябре 1993 г. государства-участники СНГ заключили в Москве 24 сентября 1993г. (с дополнениями от 10 февраля 1995г.) Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам.

В связи с тем, что в национальных законодательствах СНГ терминология существенно различалась в Соглашении государства - участники определили единое понятие «беженец». Беженцем признавалось лицо, которое, не являясь гражданином Стороны, предоставившей убежище, было вынуждено покинуть место своего постоянного жительства на территории другой Стороны вследствие совершенного в отношении него или членов его семьи насилия или преследования в иных формах, либо реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, политических убеждений, а также принадлежности к определенной социальной группе в связи с вооруженными и межнациональными конфликтами (ст.1). Таким образом, основные критерии для определения беженца - это пересечение международно-признанной границы и отсутствие гражданства страны убежища.

Беженцем не могло признаваться лицо, совершившее преступление против мира, человечности или другое умышленное уголовное преступление.

Статус беженца определялся в соответствии с Соглашением, общепризнанными нормами международного права и законодательством Стороны, предоставившей убежище, и подтверждается выдачей соответствующего документа (ст.3).

Государство выезда в соответствии с Соглашением наделялось следующими обязанностями при содействии заинтересованных Сторон:

осуществлять эвакуацию населения из зон вооруженных и межнациональных конфликтов, предоставляя возможность для его беспрепятственного добровольного выезда на территорию одной из Сторон по основаниям, предусмотренным статьей 1 и статьей 2 настоящего Соглашения;

обеспечивать личную и имущественную безопасность эвакуирующихся, добиваясь прекращения огня, соблюдения охраны общественного порядка во время эвакуации.

Вопросы финансового, материально-технического, продовольственного, медицинского и транспортного обеспечения эвакуирующихся решались между заинтересованными Сторонами (ст.4).

Сторона, предоставившая убежище, была обязана:

- обеспечивать для беженцев в местах их временного размещения необходимые социально-бытовые условия;

- оказывать беженцам содействие в трудоустройстве в соответствии с принятым в каждой из Сторон законодательством о занятости населения (ст.5).

Стороны признали необходимость тесного сотрудничества и координации деятельности в решении проблем беженцев. Государства-участники обязались содействовать беженцам в истребовании и выдаче документов, необходимых для решения вопросов, связанных с гражданством, в получении по месту прежнего жительства свидетельств о браке, рождении, трудовых книжек и других документов, необходимых для решения вопросов пенсионного обеспечения, подтверждения трудового стажа, выезда за границу и т.д.; оказывать содействие в получении сведений о родственниках, проживающих на территории государства, покинутого беженцем, а также о его оставленном там имуществе (ст.6).

Государство выезда обязывалось возмещать беженцам стоимость оставленного или утраченного ими на его территории жилья и другого имущества, компенсирует ущерб здоровью и потерю заработка. Размеры материальной компенсации определяются по расценкам государства выезда. Порядок учета принадлежащего беженцам утраченного движимого и недвижимого имущества, оценки материального ущерба и выплаты компенсации должен был определяться совместно заинтересованными Сторонами (ст.7).

В соответствии с Соглашениями Сторонами-участниками было предусмотрено создание Межгосударственного фонда помощи беженцам и вынужденным переселенцам. Положение о Межгосударственном фонде помощи беженцам и вынужденным переселенцам являлось неотъемлемой частью Соглашения о помощи беженцам и вынужденным переселенцам. Решением Глав Государств Содружества президентом Межгосударственного фонда был назначен первый заместитель Руководителя ФМС России Ю.В. Рощин.

Оказывать практическое содействие в реализации достигнутых в рамках Соглашения договоренностей должен был Консультативный Совет по труду, миграции и социальной защите населения государств - участников Содружества Независимых Государств. Стороны обязались принять меры по обеспечению своего участия в международных договорах по проблемам беженцев и привести национальное законодательство в соответствие с международными правовыми нормами в этой области.

Российской Федерацией Соглашение ратифицировано Федеральным законом от 22 ноября 1994 г. № 40-ФЗ.

 2.2. Концептуальные основы миграционной политики

Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации должна определять стратегию, цели, задачи, механизмы реализации, границы идеологического пространства, в рамках которого формируются программные документы по миграции населения, и представлять собой систему взглядов на содержание и основные направления деятельности органов государственной власти различных стран в области управления миграционными процессами. Поэтому при формировании государственной миграционной политики Российской Федерации, на наш взгляд, прежде всего, необходимо разработать ее концептуальные основы. Рассматривая миграцию населения в целом, следует иметь в виду несколько основных тесно связанных составляющих: внутренняя миграция, эмиграция и иммиграция, в числе вынужденная, включающая в себя проблемы предоставления убежища. Следовательно, политика в сфере предоставления убежища должна рассматриваться как составляющая целостной государственной миграционной политики Российской Федерации.

Изначально государственная миграционная политика Российской Федерации формировалась путем создания административно-управленческой системы, правовой базы, разработки и реализации миграционных программ, финансируемых федеральным бюджетом.

В конце 1980 - начале 90-х годов прошлого столетия распоряжения Президента РСФСР и постановления Правительства РСФСР принимались с учетом фактической чрезвычайной ситуации. Например, распоряжение Президента РСФСР «Об организации работы по оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам», постановления Правительства РСФСР: «О мерах по созданию необходимых условий для проживания в областях РСФСР турок-месхетинцев, вынужденно покинувших постоянное место жительства в Узбекской ССР», «О мерах по оказанию помощи семьям беженцев, вынужденно покинувших место жительства в Гурьевской области Казахской ССР», «О мерах по оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам». Однако экстремальное развитие процессов, в основном вынужденной миграции, потребовало приступить к формированию государственной миграционной политики Российской Федерации.

Впервые основные направления миграционной политики были сформулированы в республиканской долговременной программе «Миграция», одобренной Постановлением Совета Министров Российской Федерации от 18 мая 1992 г. В дальнейшем цели, принципы и задачи миграционной политики были отражены в Федеральной миграционной программе, одобренной Указом Президента Российской Федерации от 9 августа 1994 г. Направления миграционной политики включаются и в другие нормативные документы. Например, в Программе социальных реформ в Российской Федерации на период 1996 - 2000 гг. основной целью миграционной политики названо «преодоление стихийного развития миграции, выработка рычагов воздействия на этот процесс, снижение негативных последствий для общества и государства, повышение эффективности использования потенциала мигрантов», а главным принципом миграционной политики – «приоритет государственных интересов в ходе ее реализации и при разработки иммиграционного законодательства».

В 1998 - 1999 гг. в ФМС России создается межведомственная рабочая группа, которая разработала проект Концепции государственной миграционной политики. Этот проект был опубликован в центральной прессе, рассмотрен и одобрен на: научно-практической конференции научного совета «Проблемы демографии, миграции и трудовых ресурсов» Российской Академии Наук совместно с Институтом макроэкономических исследований Минэкономразвития России, расширенной коллегии ФМС России, Правительственной комиссии по миграционной политике. Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации были проведены Парламентские слушания, где в обсуждении Концепции приняли участие около 800 представителей объединений вынужденных мигрантов, общественных и неправительственных организаций, органов федеральной и муниципальной законодательной и исполнительной власти, ученые.

Как справедливо отмечает В.И. Мукомель, проект Концепции государственной миграционной политики должен был служить «ориентиром для органов государственной власти Российской Федерации, местного самоуправления и НПО». К сожалению, несмотря на то, что проект прошел все согласования с заинтересованными ведомствами и субъектами Российской Федерации, в конечном итоге он был отклонен Правительством Российской Федерации.

В сентябре 2001 г. Правительство Российской Федерации одобряет Концепцию демографического развития Российской Федерации на период до 2015 г., в которой были сформулированы цели миграционной политики как «регулирование миграционных потоков в целях создания действенных механизмов замещения естественной убыли населения Российской Федерации; повышения эффективности использования миграционных потоков путем достижения соответствия их объемов, направлений и состава интересам социально-экономического развития Российской Федерации; обеспечение интеграции мигрантов в российское общество и формирование толерантного к ним отношения». Вместе с тем, для формирования государственной миграционной политики Российской Федерации включение в миграционные программы небольших разделов направлений миграционной политики является явно недостаточным. По нашему мнению, программа является инструментом реализации политики.

Сегодня единственным документом, определяющим политику в сфере миграции, является разработанная МВД России и одобренный распоряжением Правительством Российской Федерации от 01.03.2003 г. № 256-р «Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации». Однако этот документ в основном предусматривает борьбу с незаконной миграцией. По мнению М. Л. Тюркина, в Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации не дано определение сущности и структуры миграционных процессов в России, главная цель не ориентирована на миграционную деятельность, не выделены основные этапы реализации Концепции, а основные концептуальные положения носят декларативный характер. Известный правозащитник и журналист, председатель Исполкома Форума переселенческих организаций, член Общественного совета при ФМС России Л.И. Графова в статье «Миграция и будущее» пишет, что нужна новая концепция миграционной политики, и она была готова, ее следовало только немного откорректировать. Новая концепция, по мнению Л.И. Графовой, заставит думать о создании самостоятельного сильного министерства миграции.

Понятие «…регулирования миграционных процессов …», по нашему мнению значительно уже понятия «…государственной миграционной политики Российской Федерации». Вызывает сомнение уровень принятия данного документа. В соответствии с Конституцией Российской Федерации политику государства определяет Президент Российской Федерации. К тому же термин «одобрена» не носит указания обязательного выполнения Концепции для органов исполнительной власти.

Автор разделяет мнение исследователя и специалиста Ю.В. Рощина, который считает, что «современная миграционная политика – это политика текущего времени, не нацеленная на перспективу - она «сиюминутная, ситуационная».

Отсутствие Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации приводит к тому, что миграционная политика и принимаемые нормативные правовые акты отличаются крайностями. Это либо полная либерализация внешней миграции и взятие на себя непомерных обязательств перед мигрантами (этим грешили первые редакции Законов «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах»), либо чрезмерное ужесточение позиции государства по отношению к мигрантам и, вследствие этого, нарушения прав человека.

 2.3. Инструменты реализации государственной миграционной политики в сфере вынужденной миграции

Основным инструментом реализации государственной миграционной политики в сфере вынужденной миграции стали федеральные целевые программы, которые представляли собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации.

Федеральные целевые программы - гибкий инструмент реализации долгосрочной политики государства, активного воздействия на производственные, экономические, социальные, миграционные процессы. Они включают в себя конкретные цели и результаты, которые необходимо достигнуть исходя из сформированных приоритетов среднесрочной программы социально-экономического развития страны, а также перечень проектов, обеспечивающих достижение этих целей и обоснованное ресурсное обеспечение, в том числе за счет федерального бюджета.

Уже в начале 1992 г., до принятия соответствующего законодательства, принимается Республиканская долговременная программа «Миграция», разработанная Комитетом по делам миграции населения при Министерстве труда и занятости населения Российской Федерации. (Концепция и техническое задание на разработку программы были одобрены еще в апреле 1991 г. коллегией Министерства труда РСФСР и в июне 1991 г. Комиссией Совета Министров РСФСР по оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам. Проект программы был разработан в декабре 1991 г. с привлечением ученых и специалистов институтов Российской академии наук, отраслевых научно-исследовательских институтов, министерств и ведомств Российской Федерации. Программа одобренна Постановлением Совета Министров Российской Федерации от 18 мая 1992 г. № 327).

Республиканская долговременная программа «Миграция» представляла собой небольшой по объему документ, который содержал краткую характеристику проблемы: анализ миграционной ситуации и некоторый экспертный прогноз ее развития, приоритетные направления и принципы миграционной политики.

Исходя из сложившейся ситуации в стране к 1992 г., основными приоритетными направлениями миграционной политики России были: проблема беженцев и вынужденных переселенцев, развитие Российского миграционного законодательства. В связи с этим главной целью программы «Миграция» стало оказание помощи беженцам и вынужденным переселенцам. Для решения поставленных перед ней задач Программа содержала набор конкретных практических мер по оказанию помощи в расселении, жилищном и социально-культурном обеспечении, занятости, медико-санитарном и социальном обеспечении, перечень требований к правовому, организационному, информационному и финансовому обеспечению программы.

В Программе выделялись следующие подпрограммы:

- правовой защиты с перечнем необходимых нормативных правовых актов, которые предстояло разработать;

- расселения и жилищного обустройства. Решение задачи расселения и жилищного обустройства обусловливалось увязкой интересов самих беженцев и вынужденных переселенцев, местного населения, интересов государства и отдельных административно-территориальных образований. Подпрограммой предусмотрены два этапа расселения беженцев и вынужденных переселенцев: временное размещение в режиме чрезвычайной ситуации и постоянное размещение, определены регионы, рекомендуемые для размещения вынужденных мигрантов;

- подпрограмма занятости. Выделялись два основных направления: содействия в устройстве на имеющиеся вакансии по специальностям либо после соответствующей переподготовки и путем создания новых рабочих мест и самозанятости беженцев и вынужденных переселенцев в предпринимательской сфере, сфере малого бизнеса и обслуживания, ведения фермерского хозяйства. Второе направление в рамках Программы рассматривалось как основное при компактном поселении;

- подпрограмма медико-санитарного обеспечения, организации питания и торгового обслуживания. Были подготовлены расчеты по организации питания в период эвакуации, в местах временного проживания и в период постоянного жительства;

- подпрограмма социального обеспечения. Расчеты основывались на предположении о необходимости социального обеспечения 200 тыс. вынужденных мигрантов.

Специальные блоки Программы были посвящены ее финансовому, а также информационному и организационному обеспечению.

Программа последовательно реализовывается в 1992-1993 гг. Была создана ФМС России и ее территориальные органы в местах максимального притока вынужденных мигрантов, 24 центра временного размещения беженцев и вынужденных переселенцев, организован центр медико-психологической реабилитации и оздоровления беженцев и вынужденных переселенцев на базе пансионата «Ватутинки-1».

К началу 1994 г. стала очевидной иллюзорность некоторых позиций заложенных в ней, как например:

полноценного финансирования за счет государственного бюдже-та - из прямых ассигнований, из резервных фондов Правительства Российской Федерации, а также «кредитов и ссуд на хозяйственное обзаведение, выплачиваемых по линии Центрального банка Российской Федерации и других банков»;

финансирования за счет средств доноров (общественные и благотворительные организации, коммерческие структуры, церковь) на добровольной основе, средств специализированных страховых компаний (обществ) и, особенно, средств, поступающих от государств - бывших республик Союза ССР, в качестве компенсации за неэквивалентный миграционный обмен населения;

переоценка возможностей мигрантов в решении жилищной проблемы без помощи государства;

недооценка масштабов вынужденной миграции и, соответственно, масштабов потребного финансирования - Программой предполагалось принимать по 200 тыс. мигрантов на ближайшие пять лет. (Реальные масштабы вынужденной миграции были существенно выше: только за 4,5 года, в 1992-1996 гг., статус беженца и вынужденного переселенца получили свыше 1,2 млн. чел., численность реальных претендентов на статус была существенно больше. В оправдание разработчиков Программы, работа над которой велась еще в 1991 г., когда существовал СССР, нужно пояснить: еще не было большинства вооруженных этнополитических и региональных конфликтов на постсоветском пространстве ко времени ее принятия, либо эскалация их была еще впереди);

предположения о возможности трудоустройства вынужденных мигрантов без существенных вложений в создание рабочих мест;

недооценка того обстоятельства, что средства, направляемые на первичное обустройство мигрантов, сопоставимы с затратами на их содержание.

Программа «Миграция» просуществовала всего два года. За это время миграционная ситуация в стране существенно изменилась, расширился круг миграционных проблем. Стала очевидной необходимость разработки нового документа, нацеленного на решение более объемных задач. На базе программы «Миграция» была разработана и одобрена Указом Президента Российской Федерации от 9 августа 1994 г. № 1668 Федеральная миграционная программа (ФМП-1994), которая была существенно более проработана по сравнению с программой «Миграция» и направлена на комплексное решение проблем миграции в Российской Федерации. В ней были четко сформулированы цели, принципы и задачи миграционной политики.

Данная Федеральная миграционная программа просуществовала до 2002 г., трижды корректировалась, уточнялась и утверждалась на последовательные краткосрочные периоды: на 1996 - 1997 гг. - Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 августа 1996 г. № 935; на 1998 - 2000 гг. - Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 ноября 1997 г. № 1414; на 2001 г. - Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2000 г. № 1034 «0 продлении срока реализации некоторых федеральных целевых и иных программ».

Так, например, в 1996 г. проведена корректировка Программы, представлявшая, по сути, ее новую редакцию. Отличительной чертой Программы стала более четкая увязка мероприятий, рассчитанных на 1996 - 1997 гг. по срокам и исполнителям.

В редакции Программы (ФМП-1996) в целом сохранена структура документа, однако, в соответствии с требованиями о разработке федеральных целевых программ, принятыми постановлением Правительством Российской Федерации от 26 июня 1995 г., появились новые разделы, в том числе впервые раздел «Концепция государственной миграционной политики».

В отсутствие отдельного правового документа Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации, ее основные цели и задачи артикулировались в Программе. Основной целью государственной миграционной политики, согласно Программе, декларировалось «регулирование миграционных потоков, преодоление негативных последствий стихийно развивающихся процессов миграции, создание условий для беспрепятственной реализации прав мигрантов, а также обеспечение гуманного отношения к лицам, ищущим убежища на территории Российской Федерации».

Однако, как отмечалось ранее, по нашему мнению, Программа является инструментом реализации государственной политики, и поэтому этот раздел был скорее лаконичный свод целей и задач программы, общих подходов к определению принципов миграционной политики.

В середине 1990-х становится ясно, что Федеральная миграционная программа нуждается в детальной проработке на региональном уровне. Резко возрастает количество региональных миграционных программ, финансируемых на паритетной основе федеральным бюджетом (из Федеральной миграционной программы) и региональными бюджетами. Упоминание о необходимости разработки и реализации миграционных программ присутствует уже в ФМП-1994, однако конкретные задачи унификации методик их разработки, контроля за использованием бюджетных средств, выделяемых на реализацию региональных программ, сформулированы в ФМП-1996.

Новым этапом развития целевых программ, как основного инструмента миграционной политики, стало принятие «Федеральной миграционной программы на 1998-2000 годы». Данная Программа (ФМП-1997) была утверждена Правительством заранее, осенью 1997 г., что создавало прецедент более четкой организации мероприятий и финансирования - впервые ориентировочные объемы финансирования Федеральной миграционной программы были определены на несколько лет вперед, а Программа утверждена до начала финансового года. (Две предыдущие федеральные программы принимались в третьем квартале финансового года.)

Основными задачами государственной миграционной политики на 1998-2000 гг. должны были стать: защита прав и интересов мигрантов; развитие системы иммиграционного контроля; соблюдение государственных интересов при разработке и реализации миграционных программ и мероприятий; регулирование миграционных потоков с учетом социально-экономического развития и экологической обстановки в регионах, национальной совместимости, специфики психологии мигрантов и климатических особенностей мест расселения; создание условий для приема и размещения мигрантов, стимулирующих их активное участие в процессе адаптации к существующему социально-экономическому положению. (Формулировка цели и задач Программы практически дословно воспроизводила соответствующий раздел предшествующей Программы в редакции 1996 г.)

Среди новаций программы следует отметить более детальную проработку мероприятий по ее реализации, в том числе финансовое обоснование. Подробнейшим образом все основные мероприятия Программы были детализированы по срокам, исполнителям и финансированию по каждому году.

Федеральная миграционная программа на 1998 - 2000 гг, задала высокий стандарт не только разработки, но и идеологической проработки, инструментального сопровождения миграционной политики. Однако, и в этом автор согласен с В.И. Мукомелем, «идеология миграционной политики заключалась не в основном тексте - вся суть Федеральной миграционной программы была изложена в Приложениях».

Приоритеты государственной миграционной политики явно смещаются на помощь лицам, ходатайствующим о признании их вынужденными переселенцами. Выделение средств для вынужденных переселенцев в десятки раз больших, чем на помощь лицам, ходатайствующим о признании их беженцами или претендующим на временной убежище. Финансирование помощи лицам, получившим временное убежище, Программой вообще не предусматривалось. Было ясно, что в результате такой миграционной политики институт временного убежища длительное время не заработает, а беженцы столкнутся с серьезными трудностями.

Так, например в 1992 - 1999 годах за счет средств Программы семьям вынужденных переселенцев было предоставлено более 90 тысяч долговременных беспроцентных ссуд на жилищное обустройство, строительство и/или приобретение жилья. В эти же годы было предоставлено около 21 тысячи квартир социально незащищенным категориям граждан. Помощь в обустройстве за счет средств федерального бюджета получили более 450 тысяч человек, за счет местных бюджетов - более 100 тысяч человек.

Для всех остальных категорий вынужденных мигрантов наиболее эффективно дисперсное расселение, самостоятельное обустройство при поддержке государства, которая в первую очередь выражается в предоставлении долговременных беспроцентных возвратных ссуд.

По мнению О.Д. Воробьевой, предоставление кредита является наиболее действенной, экономически эффективной формой помощи в жилищном обустройстве переселенцев, соответствующей реалиям рыночной экономики. Она имеет безусловные преимущества перед формами безвозмездной помощи в виде бюджетного финансирования.

Говоря об итогах реализации Федеральной миграционной программы, следует отметить, что перечень ее мероприятий охватывает практически весь спектр проблем - от внутренней миграции до международного сотрудничества. К сожалению, некоторая часть из них так и не была воплощена в жизнь. По сути, на этом этапе миграционная политика России сводилась к социальной политике, связанной с расселением беженцев и вынужденных переселенцев, разрешением первостепенных проблем по нормализации их жизни. Однако, по нашему мнению, такая позиция авторов Аналитического доклада не в полной мере отражают суть реализации мероприятий Федеральной миграционной программы.

По мере приближения срока окончания Программы началась разработка новой, очередной Федеральной миграционной программы на 2002 - 2005 гг., проект которой необходимо было представить во II квартале 2001 г. в установленном порядке в Правительство Российской Федерации. (Срок реализации Федеральной миграционной программы, заканчивавшийся в 2000 г., был продлен на 2001 г.). Такой проект был подготовлен Минфедерации России, которое к этому времени формировало миграционную политику. Следуя сложившейся структуре федеральных миграционных программ, проект ФМП-2001 был более тщательно проработан по мероприятиям (более 100) и их финансовому обеспечению, впервые были сформулированы цели и задачи не государственной миграционной политики, а цели и задачи самой Программы.

Однако Правительство Российской Федерации отклонило проект Федеральной миграционной программы на 2002 - 2005 гг. и было принято решение о нецелесообразности в дальнейшем принятия Федеральных целевых программ в сфере миграции, что по нашему мнению является ошибочным подходом, так как основным действенным инструментом реализации миграционной политики были Федеральные целевые программы.

Такого же мнения придерживается В.И. Мукомель, который считает, что разрушена увязка целей и задач миграционной политики с целями и задачами политического, социального и экономического развития Российской Федерации: Федеральная миграционная программа стыковалась с другими федеральными целевыми программами, в первую очередь с Программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу. Вместо отвергнутых среднесрочных целевых программ, адекватно себя зарекомендовавших, не предложен альтернативный инструмент миграционной политики; миграционная политика становится все более привязанной к внутриполитической и внешнеполитической конъюнктуре.

Более категоричные выводы делает О.Д. Воробьева: «Мировой и отечественный опыт показал, что переломить негативные тенденции развития миграционной ситуации можно лишь путем корректировки государственной миграционной ситуации и применения программно-целевого метода достижения поставленных целей. Программно-целевой метод позволяет, наметив конкретные мероприятия, определить сроки их исполнения, круг исполнителей и, подкрепив финансированием, консолидировать усилия в одном направлении, в данном случае в направлении реализации конкретных задач миграционной политики».

С 2001 года финансирование мероприятий миграционной политики осуществляется в рамках федерального бюджета.

ГЛАВА III. ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ УБЕЖИЩА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 3.1. Динамика законодательства в сфере предоставления убежища.

 Первый закон Российской Федерации «О беженцах», принятый в 1993 г.

В соответствии с Постановлением Верховного Совета Российская Федерация от 13.11.1992 г. № 3876-1 Россия присоединилась к Конвенции о статусе беженцев 1951 г., а также Протоколу к ней 1967 г., которые вступили в силу для России 01.02.1993 г. и. тем самым взяла на себя соответствующие международные обязательства.

До этого времени и, к сожалению даже в настоящее время, как в публицистике, так и в специальной, в том числе юридической литературе по проблемам миграции понятие «беженец» часто употребляется в его буквальном смысле для обозначения лиц, вынужденных покинуть места своего постоянного проживания. Так, беженцами называют ингушей, бежавших из Северной Осетии, или лиц, покидающих Чеченскую Республику. Однако закон четко определяет, что беженец – это, прежде всего лицо, которое не имеет гражданства Российской Федерации.

До присоединения Российской Федерации к Конвенции 1951 г. в стране практически отсутствовало иммиграционное законодательство. С ратификацией Конвенции о статусе беженцев 1951 г. особую актуальность приобрела разработка и принятие нормативной правовой базы, позволяющей регулировать на территории России процессы вынужденной миграции.

Назрела насущная необходимость в совершенствовании законодательства с учетом мирового опыта и существующих реалий постсоветского пространства. Острый характер приобрела проблема соответствия российских правовых норм принципам и нормам международного права. В целях реализации положений Женевской Конвенции было необходимо в кратчайшие сроки разработать и принять соответствующие нормативные правовые акты. Причем эту работу сотрудникам ФМС России проходилось вести, не имея в тот период соответствующего международного опыта, в условиях одновременного приема сотен тысяч вынужденных мигрантов из многих государств мира.

В результате огромной, кропотливой работы 9 февраля 1993 г. была принята первая редакция Федерального закона «О беженцах» № 4528-1. который вступил в силу 20 марта 1993 г. Закон должен был закрепить в российском законодательстве основные положения Конвенции ООН 1951 г. и Протокола 1967 г., касающегося статуса беженцев, к которым как было указано выше Россия присоединилась 13 ноября 1992 года без каких либо оговорок и ограничений.

С целью восполнения имеющихся правовых пробелов в законе, по инициативе ФМС России 8 сентября 1994 г. было принято постановление Правительства Российской Федерации № 1021, утвердившее «Положение о порядке работы с иностранными гражданами и лицами без гражданства, пребывающими и находящимися в России в поисках убежища, определения их правового статуса, временного убежища и пребывания на территории Российской Федерации». Несмотря на то, что положение уже отменено постановлением Правительства в 2000 г., о нем следует сказать несколько слов, поскольку многие его разделы вошли позже в новую редакцию Федерального законах «О беженцах».

Закон и положение, принятые в 1993-1994 гг. имели более общий, чем Конвенция ООН, декларативный и расширительный характер, позволяющие в слишком широких пределах трактовать такие важнейшие его положения, как права беженцев, которые не были увязаны с реальными возможностями Российской Федерации. Разработка и внедрение процедуры признания беженцем были начаты еще в 1993 г., с момента принятия Закона Российской Федерации «О беженцах». Однако на практике, в 1994-96 гг. рассмотрение ходатайств лиц из стран СНГ и Балтии проводилось территориальными органами ФМС России без проведения строгой юридической процедуры. Лица признавались беженцами фактически в порядке регистрации. Главным критерием для предоставления статуса беженца являлось подтверждение происхождения заявителей из региона межнационального или иного рода конфликта, и отсутствие гражданства Российской Федерации. Большинство из них, имевших на руках старые советские паспорта, рассматривались как граждане бывшего СССР, хотя уже являлись гражданами новых суверенных государств.

Всего с момента принятия Верховным Советом РСФСР в феврале 1993 г. Федерального закона «О беженцах» по 1997 г. в соответствии с положениями этого закона было в установленном порядке признано беженцами более 240 тысяч человек из 75 стран, в основном из государств СНГ и Балтии. Большинство из них интегрировались в население страны путем принятия российского гражданства.

 Федеральный закон Российской Федерации «О беженцах», принятый в 1997 году и дальнейшее совершенствование законодательства об убежище.

С учетом четырехлетней практики внесение изменений и дополнений в Закон Российской Федерации 1993 г. «О беженцах» стало насущной потребностью, как и необходимость приведения нормативных правовых актов, регулирующих миграцию иностранных граждан в Российскую Федерацию, в соответствии с нормами международного права и Конституцией Российской Федерации. В этой связи 28 июня 1997 г. был принят Федеральный закон «О беженцах» № 95-ФЗ, т.е. по-существу, была принята совершенно новая редакция прежнего закона.

Необходимо отметить, что российское законодательство в сфере предоставления убежища постоянно продолжает совершенствоваться и в этот Федеральный закон по мере необходимости вносились необходимые дополнения. В настоящей монографии рассматриваются нормы Федерального закона от 19 февраля 1993 г. № 4528-I «О беженцах» с изменениями от 28 июня 1997 г., 21 июля 1998 г., 7 августа, 7 ноября 2000 г., 30 июня 2003 г., 29 июня, 22 августа 2004 г., 18 июля, 30 декабря 2006 г., 23 июля 2008 г.

Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципам, нормами международного права и международными договорами России иностранные граждане и лица без гражданства, которые в силу обоснованных опасений стать жертвой преследования по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений действительно нуждаются в международной защите, имеют право на признание их беженцами на территории Российской Федерации.

Предмет правового регулирования Федерального закона «О беженцах» составляют сложные общественные отношения, возникающие в результате обращения иностранного гражданина или лица без гражданства (далее – иностранцы) к российским властям с ходатайством о признании беженцем. Закон регулирует отношения между государством и иностранцами данной категории. Признавая лицо беженцем, государство предоставляет иностранцу защиту на своей территории от преследования по политическим мотивам за политические убеждения, за общественную деятельность, религиозные убеждения, расовую и национальную принадлежность, принадлежность к определенной социальной группе, а также определенные социальные гарантии, то есть предоставляет ему убежище.

Действующий в настоящее время Федеральный закон «О беженцах», определяет и регулирует правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства, которые в силу объективных причин покинули свои страны и ходатайствуют о признании их беженцами в России. Данный закон никоим образом не затрагивает правовое положение граждан Российской Федерации, вынужденно переселяющихся в Россию из республик бывшего СССР. Их правовой статус, меры государственной поддержки и социальной защиты определены Законом Российской Федерации «О вынужденных переселенцах».

Необходимо остановиться на основных принципах действующего Федерального закона. При работе над его проектом авторы пытались создать закон прямого действия, чтобы избежать принятия большого количества дополнительных подзаконных актов, которые иногда размывают суть того или иного положения закона, ослабляя его требования, что происходит при согласовании подзаконных актов с другими ведомствами. Однако, надо прямо признать, что решить это в полной мере не удалось.

В то же время, существенный прогресс заключается в том, что в настоящем законе заложено решение триединой задачи: сбалансировать права личности, национальных интересов нашего государства и международных обязательств Российской Федерации в области оказания помощи лицам, ищущим убежище. Вместе с тем, данный закон не является гуманитарным – это разновидность иммиграционного закона, определяющего основания и порядок признания беженцем, устанавливающего порядок въезда и пребывания на территории России особой категории лиц – лиц, ищущих убежище в Российской Федерации.

В действующей редакции закона определение понятия «беженец», его права максимально приближены к тексту Конвенции ООН 1951 г. «О статусе беженцев».

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 1 Федерального закона «О беженцах», беженец – это лицо, которое не является гражданином Российской Федерации и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследования по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне стран своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствии таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствии таких опасений.

Кроме этого закон определяет, что лицо, ходатайствующее о признании беженцем, - это лицо, которое не является гражданином Российской Федерации и заявляет о желании быть признанным беженцем по обстоятельствам, предусмотренным подпунктом 1 пункта 1 настоящей статьи, из числа:

иностранных граждан, прибывших или желающих прибыть на территорию Российской Федерации;

лиц без гражданства, прибывших или желающих прибыть на территорию Российской Федерации;

иностранных граждан и (или) лиц без гражданства, пребывающих на территорию Российской Федерации на законном основании;

На законодательном уровне, в статьях 4, 6, 8, 17, 19 указанного Федерального закона, закреплены права и обязанности не только лица, ходатайствующего о признании беженцем, но и должностных лиц соответствующих органов исполнительной власти, включая органы иммиграционного контроля. Ранее их права и обязанности регулировались подзаконными актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Закон также установил срок признания беженцем – до трех лет (п. 9 ст. 7). Это исключает возможность появления на территории России многочисленной категории лиц, пожизненно обладающих статусом беженца, что легло бы тяжелым бременем на федеральный бюджет. В результате перед лицом, получившим статус беженца, стоит выбор: либо возвращаться в свою страну, при условии, что обстановка там нормализовалась, и его возвращение будет безопасным, либо интегрироваться в российское общество, в том числе, путем принятия, при желании, российского гражданства. В то же время, в этой же статье закона предусматривает продление срока признания беженцем, если обстановка в стране происхождения лица продолжает оставаться для него неблагоприятной для возвращения, на каждый последующий год. Количество продлений неограниченно.

 3.2. Процедура признания беженцем

Прежде всего, государство должно определить, кто является беженцем. Несмотря на имевшие место сложности, связанные с организационно-структурным построением системы управления миграционными процессами, в Российской Федерации разработан и применяется механизм рассмотрения ходатайств лиц о признании их беженцами, предоставления временного или политического убежища. Предоставление статуса беженца является функцией уполномоченного государственного органа исполнительной власти и осуществляется в соответствии с Конвенцией ООН 1951 г. о статусе беженцев, Протоколом 1967 г., касающимися статуса беженца, и российским законодательством. Человек может быть признан беженцем по Конвенции или по мандату только после индивидуальной оценки его ходатайства соответственно органами ФМС России или УВКБ ООН.

Ответственность за определение того, подпадает ли под определение беженца лицо, находящееся под его юрисдикцией, в Российской Федерации несет федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами миграции. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. № 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы» Федеральная миграционная служба осуществляет исполнение законодательства Российской Федерации по вопросам беженцев, а также принимает участие в установленном порядке в предоставлении политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства.

Следует особо подчеркнуть, что процедура признания лица беженцем четко определена в статье 3 Федерального закона «О беженцах». Кроме этого ряд статей этого закона последовательно регламентируют порядок обращения лица, ищущего убежище, с ходатайством о признании беженцем, сроки и порядок его рассмотрения соответствующими органами исполнительной власти, что гарантирует получение этой категорией иностранцев соответствующей правовой поддержки непосредственно по месту обращения с ходатайством, в том числе в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации. (Статьи 4, 5, 7).

Процедура признания беженцем - это комплекс мероприятий по проверке соответствия лица, ходатайствующего о признании беженцем, критериям, определяющим понятие «беженец» в соответствии с пп.1 п.1 статьи 1 Федерального закона «О беженцах», т.е. по проверке устанавленных законодателем семи критериев, которые должны быть доказанными в ходе процедуры, чтобы это лицо могло считаться беженцем.

Элементы и этапы процедуры

Процедура признания беженцем предусматривает не только подачу ходатайства о признании беженцем, заполнение анкеты и проведение собеседований с оформлением опросных листов. Важными ее элементами являются: проверка достоверности полученных сведений о заявителе и прибывших с ним членах его семьи, проверка обстоятельств их прибытия на территорию Российской Федерации и оснований для нахождения на ее территории, всестороннее изучение причин и обстоятельств, изложенных заявителем в своем ходатайстве. С этой целью привлекаются органы иностранных и внутренних дел, службы безопасности, изучается обстановка в стране происхождения заявителя, сопоставляются факты и обстоятельства, связанные с его ходатайством.

В соответствии со статьей 3 Федерального закона «О беженцах» признание лица беженцем предусматривает:

1) обращение с ходатайством о признании беженцем (далее - ходатайство);

2) предварительное рассмотрение ходатайства;

3) принятие решения о выдаче свидетельства о рассмотрении ходатайства по существу (далее - свидетельство) либо об отказе в рассмотрении ходатайства по существу;

4) выдачу свидетельства либо уведомления об отказе в рассмотрении ходатайства по существу;

5) рассмотрение ходатайства по существу;

6) принятие решения о признании беженцем либо об отказе в признании беженцем;

7) выдачу удостоверения беженца либо уведомления об отказе в признании беженцем.

Таким образом, процедура признания беженцем состоит из двух основных этапов: предварительного рассмотрения ходатайства и рассмотрения ходатайства по существу.

Статьей 4 установлен первый этап процедуры - предварительное рассмотрение ходатайства, который включает в себя такие важные элементы, как проведение идентификации личности лица, ищущего убежище, включая дактилоскопическую регистрацию, анкетирование, проверку по учетам, проведение с лицом индивидуальных собеседований, проверку достоверности сведений и т.д.

По результатам предварительного рассмотрения ходатайства, которое осуществляется в срок до пяти рабочих дней со дня поступления ходатайства, принимается одно из решений: о выдаче свидетельства о рассмотрении ходатайства по существу либо об отказе в рассмотрении ходатайства по существу.

Второй этап процедуры проводится в соответствии с требованиями статьи 7 - рассмотрение ходатайства по существу, предусматривает дополнительные индивидуальные собеседования с заявителем, углубленную проверку и оценку достоверности сведений и документов, представленных заявителем, и т.д. Для этого этапа закон установил более длительные сроки – от трех до шести месяцев.

Оценка и проверка достоверности сведений и документов, представленных заявителем, является одним из наиболее важных и наиболее трудных элементов процедуры. Заканчивается этот этап подготовкой и принятием мотивированного решения о признании лица беженцем либо об отказе в признании беженцем.

Каждое решение должно приниматься руководством территориальных органов ФМС России на основании материалов рассмотрения ходатайства и заключения специалиста, проводившего процедуру признания беженцем.

Иными словами можно сказать, что процедура определения правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства, ищущих убежище на территории Российской Федерации, имеет много общего с институтом предварительного расследования в уголовно-процессуальном законодательстве. Порядок проведения процедуры признания беженцем на территории Российской Федерации с иностранным гражданином или лицом без гражданства представлен в виде следующей схемы.

Критерии признания беженцем.

В Федеральном законе «О беженцах», установлены семь критериев, которые должны быть доказанными в ходе процедуры, чтобы лицо могло считаться беженцем, а именно:

1 - не является гражданином Российской Федерации;

2 - в силу вполне обоснованных опасений;

3 - стать жертвой преследования;

4 - по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений:

5 - находится вне стран своей гражданской принадлежности;

6 – не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствии таких опасений;

7 - не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствии таких опасений.

Разберем подробно, что означает каждый критерий.

1 - не является гражданином Российской Федерации, то есть лицо, ходатайствующее о предоставлении статуса беженца в Российской Федерации должно быть гражданином любого иностранного государства или лицом без гражданства;

2 - в силу вполне обоснованных опасений. Заинтересованное лицо должно иметь веские причины опасаться возвращения в свою родную страну. Во вполне обоснованных опасениях имеются как субъективный элемент т. е. опасения человека, так и объективный элемент - внешние признаки, «оправдывающие» данное опасение. Вывод о наличии первого, как правило, можно сделать после анализа заявлений и поведения человека. Чтобы выявить второй элемент, нужно оценить условия, существующие в стране происхождения, и другие факторы. В некоторых случаях, когда человек покинул страну, где широко практикуются серьезные нарушения прав человека, объективных свидетельств может быть достаточно для установления вполне обоснованных опасений.

Некоторые страны отказывают лицам, ищущим убежища, в статусе беженца на том основании, что те могли найти безопасность в другом районе своей родной страны. На эту так называемую «альтернативу внутреннего перемещения» можно ссылаться лишь при некоторых ограниченных обстоятельствах, когда риск преследований, по-видимому, проистекает от так называемых «негосударственных» действующих лиц - таких, как партизанские группы, контролирующие лишь часть страны. При таких обстоятельствах может оказаться, что в определенном районе страны нет оснований опасаться преследований и, учитывая конкретные обстоятельства дела, можно разумно ожидать, что человек сможет здесь поселиться и жить нормальной жизнью, не испытывая ненужных тягот.

3 - стать жертвой преследования. Базовое понятие преследований намеренно не было определено не в Конвенции 1951 года, не в Федеральном законе «О беженцах». Такой подход означает, что разработчики Конвенции и Закона стремились сделать толкование данного термина достаточно гибким, чтобы оно могло охватить разнообразные и меняющиеся формы преследований. Под преследованиями обычно понимаются серьезные злоупотребления в области прав человека или причинение иного серьезного вреда, что нередко, но не всегда происходит систематически или неоднократно. Убийство, пытки, физические посягательства, необоснованное заключение в тюрьму и незаконное ограничение политической или религиозной деятельности служат примерами преследований. Дискриминация, как правило, сама по себе не является преследованиями, но особо серьезные акты дискриминации обычно квалифицируются как преследования по совокупности. С другой стороны, ни стихийные бедствия, ни плохая экономическая ситуация не считаются преследованиями.

Акт преследований нередко совершают должностные лица государства или иные лица, находящиеся под контролем правительства. Согласно Конвенции 1951 года, преследования могут совершать и другие стороны, обычно называемые «негосударственными агентами». Когда правительство содействует преследованиям со стороны негосударственного агента (например, полувоенной организации), поощряет или терпит их, такие преследования подпадают под определение, содержащееся в Конвенции или в Федеральном законе «О беженцах». Аналогичным образом, когда правительство не может или не желает защитить человека от угрозы преследований со стороны негосударственного агента по одному или нескольким признакам, указанным в Законе, такие преследования также подпадают под определение Федерального закона «О беженцах».

4 - по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений.

Для того чтобы лицо считалось беженцем, оно должно вполне обоснованно опасаться преследований по одному из этих мотивов. На практике эти мотивы, часто пересекаются.

Толковый словарь русского языка дает следующее определение расы «исторически сложившаяся группа человечества, объединенная общностью наследственных физических признаков (цветом кожи, глаз, волос, формой черепа и др.), обусловленных общностью происхождения и первоначального расселения».

Вероисповедание - любая система верований, которой придерживается человек. Право на свободу вероисповедания, предусмотренное документами о правах человека, включает в себя свободу менять религию и исповедовать ее публичным или частным порядком, в учении, богослужении и выполнении религиозных и ритуальных обрядов, а также право не исповедовать никакой религии.

Гражданство (англ. nationality - национальность.) - это не только юридическое гражданство, но и национальность - принадлежность к какой-либо этнической, религиозной, культурной или языковой общине.

Определенная социальная группа - это группа людей, которые либо имеют общую характеристику (помимо риска преследований), либо воспринимаются обществом как группа. Характеристика часто бывает природной или неизменяемой либо имеет иное фундаментальное значение для личности или совести человека либо для осуществления им своих основных прав. При некоторых обстоятельствах «определенными социальными группами» считались, например, женщины или гомосексуалисты.

Политические убеждения - это наличие или выражение взглядов по какому-либо вопросу, касающемуся государства, правительства или государственной политики.

5 - находится вне стран своей гражданской принадлежности.

Лицо не может быть беженцем, если остается на территории своей родной страны. Однако это не означает, что опасения преследований должны были возникнуть из-за событий, происшедших, пока человек еще находился в стране. Хотя обычно беженец - это человек, бежавший от преследований или от их угрозы, главным критерием его определения является его неготовность или неспособность вернуться из-за вполне обоснованных определений преследований. Таким образом, беженцем может стать и человек, уехавший за границу по причинам, не имеющим отношения к Конвенции, если впоследствии из-за изменения политической ситуации на родине или перемены обстоятельств его жизни ему станут угрожать преследования по возвращении. Таких людей часто называют беженцами «на месте».

6 - не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений.

Беженец часто не может воспользоваться национальной защитой из-за преследований со стороны властей на родине. Не зависящие от него обстоятельства, такие, как идущая в стране гражданская война, также могут помешать ему обратиться за защитой к этой стране. Человек, который отказывается искать защиты у страны своей гражданской принадлежности или обычного местожительства, является беженцем, только если такое его нежелание связано со вполне обоснованными опасениями преследований.

7 - не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствии таких опасений.

Конвенция 1951 г. предусматривает, что беженцами могут считаться и лица без гражданства, или апатриды: в соответствующих формулировках говорится не о стране гражданской принадлежности, а о «стране прежнего обычного местожительства».

Установленные законодателем семь критериев, которые, как мы ранее уже отмечали, должны быть доказанными в ходе процедуры (мероприятий по проверке), проводимой государственными служащими постов иммиграционного контроля и иммиграционных отделов территориальных органов Федеральной миграционной службы.

Первый этап процедуры - предварительное рассмотрение ходатайства, включает в себя, как отмечалось ранее, такие важные элементы, как подача ходатайства о признании беженцем, проведение идентификации личности лица, ищущего убежище, включая дактилоскопическую регистрацию, анкетирование, проверку по учетам, проведение с лицом индивидуальных собеседований, проверку достоверности сведений и т.д.

По результатам предварительного рассмотрения ходатайства, которое осуществляется в срок до пяти рабочих дней со дня поступления ходатайства, принимается одно из решений: о выдаче свидетельства о рассмотрении ходатайства по существу либо об отказе в рассмотрении ходатайства по существу.

Порядок подачи ходатайства о признании беженцем

В соответствии со статьей 4 Федерального закона «О беженцах», лицо, заявившее о желании быть признанным беженцем и достигшее возраста восемнадцати лет, обязано лично или через уполномоченного на то представителя обратиться с ходатайством в письменной форме:

1) в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации вне государства своей гражданской принадлежности (своего прежнего обычного местожительства), если данное лицо еще не прибыло на территорию Российской Федерации (далее - дипломатическое представительство или консульское учреждение);

2) в орган пограничного контроля федерального органа исполнительной власти по безопасности (далее орган пограничного контроля) в пункте пропуска через Государственную границу Российской Федерации при пересечении данным лицом Государственной границы Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации

Если лицо по состоянию здоровья не может лично обратиться с ходатайством, оно подает ходатайство и соответствующий медицинский документ через уполномоченного на то представителя;

3) в орган пограничного контроля, или в территориальный орган федерального органа исполнительной власти по внутренним делам (далее орган внутренних дел), или в территориальный орган федерального органа исполнительной власти по миграционной службе (далее территориальный орган ФМС России) при вынужденном незаконном пересечении Государственной границы Российской Федерации в пункте пропуска либо вне пункта пропуска через Государственную границу Российской Федерации в течение суток со дня пересечения данным лицом Государственной границы Российской Федерации.

При наличии обстоятельств, не зависящих от данного лица и препятствующих его своевременному обращению с ходатайством, срок обращения может превышать одни сутки, но не более чем на период действия возникших обстоятельств;

4) в территориальный орган ФМС России по месту своего пребывания на законном основании на территории Российской Федерации.

Ходатайство лица, поданное в орган пограничного контроля в пункте пропуска через Государственную границу Российской Федерации, передается данным органом в установленном порядке в территориальный орган ФМС России в течение трех рабочих дней со дня поступления ходатайства.

Ходатайство лица, поданное в орган пограничного контроля или в орган внутренних дел при вынужденном незаконном пересечении Государственной границы Российской Федерации, передается данными органами в установленном порядке в территориальный орган ФМС России в течение трех рабочих дней со дня поступления ходатайства.

Предварительное рассмотрение ходатайства осуществляется в следующем порядке:

- ходатайство лица, находящегося вне пределов территории Российской Федерации, предварительно рассматривается дипломатическим представительством или консульским учреждением в течение одного месяца со дня поступления ходатайства;

- ходатайство лица, находящегося в пункте пропуска через Государственную границу Российской Федерации или на территории Российской Федерации, предварительно рассматривается территориальным органом ФМС России, в течение пяти рабочих дней со дня поступления ходатайства.

Решение о выдаче свидетельства принимается дипломатическим представительством или консульским учреждением по месту подачи ходатайства либо территориальным органом ФМС России.

Решение дипломатического представительства или консульского учреждения о выдаче свидетельства и материалы предварительного рассмотрения ходатайства в течение пяти рабочих дней направляются в ФМС России, для выдачи свидетельства и рассмотрения ходатайства по существу.

Решение о выдаче свидетельства является основанием для предоставления лицу и членам его семьи прав и возложения на них обязанностей.

При принятии решения о выдаче свидетельства территориальный орган ФМС России, оформляет на лицо и членов его семьи личное дело и в течение суток со дня принятия решения вручает или направляет данному лицу свидетельство установленной формы.

Необходимо особо отметить, что законодатель установил исчерпывающий перечень оснований для отказа лицу в рассмотрении ходатайства по существу. К ним в соответствии со статьей 5 закона относятся следующие обстоятельства:

1) если в отношении лица возбуждено уголовное дело за совершение преступления на территории Российской Федерации;

2) если лицу ранее было отказано в признании беженцем в связи с отсутствием обстоятельств, предусмотренных настоящим Федеральным законом, при условии, что обстановка в государстве его гражданской принадлежности (его прежнего обычного местожительства) со дня получения отказа и до дня подачи нового ходатайства не изменилась;

3) если лицо получило обоснованный отказ в признании беженцем в любом из государств, присоединившихся к Конвенции Организации Объединенных Наций 1951 г. о статусе беженцев и (или) к Протоколу 1967 г., касающемуся статуса беженцев, при условии, что правовые нормы признания беженцем в данном государстве не противоречат законодательству Российской Федерации;

4) наличие у лица гражданства третьего государства, защитой которого лицо может воспользоваться, или права на пребывание на законном основании на территории третьего государства при отсутствии обоснованных опасений стать жертвой преследований в третьем государстве по обстоятельствам, предусмотренным Федеральным законом «О беженцах»;

5) если лицо прибыло из иностранного государства, на территории которого имело возможность быть признанным беженцем;

6) если лицо покинуло государство своей гражданской принадлежности (своего прежнего обычного местожительства) не по обстоятельствам, предусмотренным Федеральным законом «О беженцах», и не желает возвращаться в государство своей гражданской принадлежности (своего прежнего обычного местожительства) из опасения понести в соответствии с законодательством данного государства наказание за незаконный выезд за пределы его территории либо за совершенное в нем иное правонарушение;

7) если лицо было вынуждено незаконно пересечь Государственную границу Российской Федерации с намерением ходатайствовать о признании беженцем и не обратилось с ходатайством в порядке, предусмотренном Федеральным законом «О беженцах»;

8) если лицо отказывается сообщить сведения о себе и (или) об обстоятельствах прибытия на территорию Российской Федерации;

9) если лицо состоит в браке с гражданкой (гражданином) Российской Федерации и в соответствии с законодательством Российской Федерации имеет возможность получить разрешение на постоянное проживание на территории Российской Федерации;

10) если лицо уже имеет разрешение на постоянное проживание на территории Российской Федерации.

В случае если лицу, ходатайствующему о признании беженцем и находящемуся вне пределов территории Российской Федерации, отказано в рассмотрении ходатайства по существу, ФМС России, в течение пяти рабочих дней направляет решение об отказе в рассмотрении ходатайства по существу в дипломатическое представительство или консульское учреждение, которое в течение трех рабочих дней со дня принятия решения об отказе вручает или направляет данному лицу уведомление с указанием причин отказа и порядка обжалования принятого решения, а также с разъяснением правового положения лица и членов его семьи на территории Российской Федерации.

Лицо, подавшее ходатайство в орган пограничного контроля при пересечении данным лицом Государственной границы Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации и получившее уведомление об отказе в рассмотрении ходатайства по существу, обязано покинуть территорию Российской Федерации совместно с членами семьи в течение трех рабочих дней со дня получения уведомления об отказе.

В других случаях лицо, подавшее ходатайство в орган пограничного контроля, или территориальный орган внутренних дел, или территориальный орган ФМС России и получившее уведомление об отказе в рассмотрении ходатайства по существу, а также не использующее право на обжалование решения об отказе в рассмотрении ходатайства по существу покинуть территорию Российской Федерации совместно с членами семьи в месячный срок со дня получения уведомления об отказе при отсутствии у данного лица иных законных оснований для пребывания на территории Российской Федерации.

В случае принятия решения о рассмотрении ходатайства по существу лицо, получившее свидетельство, в соответствии со статьей 6 закона имеет право на:

1) получение услуг переводчика и получение информации о порядке признания беженцем, о своих правах и обязанностях, а также иной информации в соответствии с настоящей статьей;

2) получение содействия в обеспечении проезда и провоза багажа к месту пребывания в порядке, определяемом постановлением Правительством Российской Федерации от 23 мая 1998 г. № 485;

3) получение единовременного денежного пособия на каждого члена семьи в порядке и в размерах не ниже 100 рублей, определяемых постановлением Правительством Российской Федерации от 23 мая 1998 г. № 485;

4) получение направления территориального органа ФМС России, в центр временного размещения;

5) сопровождение представителями территориального органа ФМС России, и (или) территориального органа внутренних дел в центр временного размещения и на охрану представителями территориального органа внутренних дел в центре временного размещения в целях обеспечения безопасности данных лиц;

6) получение питания и пользование коммунальными услугами в месте временного содержания или центре временного размещения в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации;

7) медицинскую и лекарственную помощь в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;

8) получение содействия в направлении на профессиональное обучение в центре временного размещения или в трудоустройстве в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;

9) подачу заявления о прекращении рассмотрения ходатайства.

Вместе с тем лицо, получившее свидетельство, и прибывшие с ним члены его семьи обязаны:

1) соблюдать Конституцию Российской Федерации, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации;

2) соблюдать установленный порядок проживания и выполнять установленные требования санитарно-гигиенических норм проживания в месте временного содержания или центре временного размещения;

3) пройти обязательное медицинское освидетельствование в установленном объеме требований медицинского сертификата.

В случае, если данные лица отказываются проходить обязательное медицинское освидетельствование в установленном объеме требований медицинского сертификата, их правовое положение и правоотношения с ними определяются в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;

4) сообщать в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, либо в его территориальный орган достоверные сведения, необходимые для принятия решения о признании данных лиц беженцами.

На этом первый этап процедуры - предварительное рассмотрение ходатайства завершается и лицо, получившее уведомление об отказе в рассмотрении ходатайства по существу, а также не использующее право на обжалование решения об отказе в рассмотрении ходатайства по существу, обязано покинуть территорию Российской Федерации совместно с членами семьи в месячный срок со дня получения уведомления об отказе при отсутствии у данного лица иных законных оснований для пребывания на территории Российской Федерации.

В случае принятия положительного решения о рассмотрении ходатайства по существу и выдачи этому лицу свидетельства, начинается второй этап процедуры - рассмотрение ходатайства по существу, который предусматривает дополнительные индивидуальные собеседования с заявителем, углубленную проверку и оценку достоверности сведений и документов, представленных заявителем, и т.д. Для этого этапа закон установил более длительные сроки – от трех до шести месяцев.

Рассмотрение ходатайства по существу имеет право осуществлять:

1) ФМС России в отношении лица, находящегося вне пределов территории Российской Федерации, в течение двух месяцев со дня принятия решения о выдаче свидетельства;

2) территориальный орган ФМС России в отношении лица, находящегося в центре временного размещения или ином месте пребывания на территории Российской Федерации, в течение трех месяцев со дня принятия решения о выдаче свидетельства.

Срок рассмотрения ходатайства по существу может быть продлен ФМС России, либо его территориальным органом с согласия ФМС России, но не более чем на три месяца.

Рассмотрение ходатайства по существу и принятие решения о признании беженцем либо решение об отказе в признании беженцем принимается по итогам анкетирования лица, оформления опросного листа на основе проведения углубленных индивидуальных собеседований, а также по результатам проверки достоверности полученных сведений о данном лице и прибывших с ним членах семьи, проверки обстоятельств их прибытия на территорию Российской Федерации и оснований для нахождения на территории Российской Федерации, после всестороннего изучения причин и обстоятельств, изложенных в ходатайстве. В целях уточнения сообщенных лицом фактов допускается проведение дополнительных собеседований.

Признание беженцами лиц, являющихся членами одной семьи, осуществляется в отношении каждого члена семьи, достигшего возраста восемнадцати лет. В случае отсутствия необходимых обстоятельств в отношении одного из членов семьи, достигшего возраста восемнадцати лет, в целях обеспечения воссоединения семьи данный член семьи с его согласия также признается беженцем.

Признание беженцем лица, не достигшего возраста восемнадцати лет и прибывшего на территорию Российской Федерации без сопровождения родителей или опекунов, либо определение его иного правового положения на территории Российской Федерации осуществляется с учетом интересов лица в соответствии федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации после получения сведений о родителях или об опекунах данного лица.

Во время первого обращения иностранного гражданина или лица без гражданства в территориальный орган ФМС России ему/лицу объясняют порядок дальнейших действий. Если иностранец не знает русского языка - ему должен быть предоставлен переводчик. Письменное ходатайство должен помочь составить (заполнить) сотрудник территориального органа ФМС России.

После этого назначается дата и время проведения опроса и заполнения специальной анкеты. В назначенное время иностранец обязан лично явиться со всеми имеющимися у него документами и всеми членами семьи, достигшими 18-летнего возраста, в территориальный орган ФМС России, где сотрудники этого подразделения проведут собеседование с каждым членом семьи персонально.

С его слов, через переводчика, будет заполнен бланк анкеты, сняты копии со всех имеющихся документов. После этого назначается время следующего собеседования.

Анкета служит основой для оценки ходатайства, а также для проведения возможных последующих собеседований. Поэтому очень важно, чтобы ответы на все вопросы анкеты были изложены как можно подробнее.

Если у иностранного гражданина возникнут какие-либо сомнения при ответе на вопросы анкеты, то он должен немедленно заявить об этом сотруднику, заполняющему анкету.

Если иностранец располагает документами, подтверждающими достоверность сведений, указанными в анкете, то эти документы должны быть незамедлительно переданы сотруднику территориального органа ФМС России. Это - в интересах лица, ходатайствующего о предоставлении статуса.

После заполнения анкеты иностранный гражданин вызывается в территориальный орган ФМС России на собеседование. Эта беседа является очень важным элементом при рассмотрении ходатайства о признании беженцем.

Собеседование проводит сотрудник территориального органа ФМС России. Если необходимо, то в собеседовании будет участвовать и переводчик. При заполнении анкеты и во время собеседования иностранцу дается возможность обосновать свое ходатайство о признании беженцем и детально рассказать о причинах, побудивших его покинуть родину, а также о причинах, препятствующих возвращению обратно.

Очень важно, чтобы в полном объеме и правдиво была описана жизнь и деятельность на родине, приведены как можно больше примеров и фактов.

Содержание собеседования фиксируется в опросном листе. В конце собеседования иностранный гражданин должен ознакомиться (при необходимости через переводчика) с содержанием опросного листа и подписать его.

Не менее важно, чтобы обо всех обстоятельствах, которые, на его взгляд, могут иметь значение при рассмотрении ходатайства, были сообщены своевременно во время собеседования.

Решение по ходатайству о признании беженцем принимает территориальный орган ФМС России на основании тех сведений, которые были сообщены при подаче ходатайства, заполнении анкеты и последующих собеседованиях. При этом учитывается внутриполитическая обстановки в соответствующей стране.

Во время рассмотрения ходатайства можно воспользоваться помощью адвоката, для чего иностранец сам обращается к адвокату и оплачивает его услуги.

Срок рассмотрения ходатайства зависит от достоверности сообщенных сведений, так как уточнение и проверка достоверности информации требуют много времени. Однако этот срок не может превышать трех-шести месяцев со дня принятия письменного ходатайства к рассмотрению по существу.

По результатам предварительного рассмотрения ходатайства может быть принято одно из следующих решений: о выдаче свидетельства о рассмотрении ходатайства по существу либо об отказе в рассмотрении ходатайства по существу.

В случае принятия положительного решения, иностранному гражданину выдается свидетельство установленной формы о рассмотрении ходатайства по существу, а ходатайство будет рассматриваться по существу.

На время рассмотрения ходатайства паспорт и личные документы иностранца берет на хранение территориальный орган ФМС России. Взамен выдается расписка о приеме документов на хранение.

По результатам рассмотрения ходатайства по существу принимается решение либо о признании беженцем и выдаче удостоверение беженца, либо об отказе в признании беженцем.

Решение, принятое территориальным органом ФМС России по ходатайству после предварительного рассмотрения ходатайства или по результатам рассмотрения ходатайства по существу, вручается или направляется иностранному гражданину по почте в виде письменного уведомления.

При этом иностранный гражданин имеет право обжаловать отрицательное решение в порядке и в сроки, установленные законодательством Российской Федерации.

Поскольку иностранец заинтересован, чтобы по его ходатайству было принято обоснованное решение, ему следует сообщать достоверные сведения в обоснование своего ходатайства. Если позднее выяснится, что решение о признании беженцем было основано на ложных сведениях, сообщенных этим иностранным гражданином, то он лишается статуса беженца с риском понести административную ответственность и его ждет выдворение (депортация) за пределы территории Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Сведения, которые были сообщены во время проведения собеседований, являются конфиденциальными. Сотрудники территориального органа ФМС России и переводчики, не имеют право передавать их властям страны, которую иностранный гражданин покинул в поисках убежища, или посторонним лицам. Сотрудники территориального органа ФМС России и переводчики, услуги которых используются при рассмотрении ходатайства, связаны обязательством неразглашения информации, которую иностранец предоставляет во время процедуры признания беженцем.

При проведении процедуры признания лица беженцем учитываются требования статьи 2 Федерального закона «О беженцах» «Пределы действия настоящего Федерального закона», которая включена в российское законодательство о беженцах на основании норм международного права.

Так, пункты D и Е статьи 1 Конвенции 1951 г. определяют обстоятельства, при которых лицам, в остальном отвечающие критериям предоставления статуса беженца согласно положениям о включении, все-таки отказывают в статусе беженца, так как они не нуждаются в международной защите. Эти положения относятся:

к лицам, получающим помощь или защиту от других органов ООН, помимо УВКБ ООН. В настоящее время таковыми являются палестинские беженцы. Те, кто находится в зоне деятельности Ближневосточного агентства Организации Объединенных Наций для помощи палестинским беженцам и организации работ (БАПОР) и получает от него помощь и защиту, не могут воспользоваться Конвенцией 1951 г. Однако палестинские беженцы, находящиеся вне зоны деятельности БАПОР и потому не получающие от него защиты и помощи, имеют право на льготы по Конвенции;

к лицам, которые считаются не нуждающимися в международной защите, поскольку власти другой страны, где они поселились, признают за ними те же права и обязанности, что и за гражданами этой страны.

Пункт F статьи 1 Конвенции дает право лишать статуса беженца лиц, которые его не заслуживают, поскольку виновны в некоторых серьезных деяниях. Это положение применяется, если есть серьезные основания полагать, что лицо:

совершило преступление против мира, военное преступление или преступление против человечности;

совершило тяжкое преступление неполитического характера вне страны, давшей им убежище, и до того, как оно было допущено в эту страну в качестве беженца;

виновно в совершении деяний, противоречащих целям и принципам Организации Объединенных Наций.

На основании этих норм, установленных Конвенцией в статье 2 в Федеральном законе «О беженцах» предусмотрено, что положения Федерального закона не распространяются на лицо:

1) в отношении которого имеются серьезные основания предполагать, что оно совершило преступление против мира, военное преступление или преступление против человечества в определении, данном этим деяниям в международных актах, составленных в целях принятия мер в отношении подобных преступлений;

2) которое совершило тяжкое преступление неполитического характера вне пределов территории Российской Федерации и до того, как оно было допущено на территорию Российской Федерации в качестве лица, ходатайствующего о признании беженцем;

3) которое виновно в совершении деяний, противоречащих целям и принципам Организации Объединенных Наций;

4) за которым компетентные власти государства, в котором оно проживало, признают права и обязательства, связанные с гражданством этого государства;

5) которое в настоящее время пользуется защитой и (или) помощью других органов или учреждений Организации Объединенных Наций, кроме Верховного Комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев.

Кроме того в соответствии с пунктом 2 статьи 2 положения Федерального закона «О беженцах» не распространяется на иностранных граждан и лиц без гражданства, покинувших государство своей гражданской принадлежности (своего прежнего обычного местожительства) по экономическим причинам либо вследствие голода, эпидемии или чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

В соответствии с пп. 4,5 п.1 ст. 5 Федерального закона следует учитывать использование понятия «безопасная третья страны». Однако такие меры государственного регулирования должны сочетаться с предоставлением определенных процедурных гарантий, которые должны включать в себя: а) предоставление возможности заявителю оспорить применение в отношении него концепции «безопасной третьей страны»; б) информирование принимающего государства о ходатайстве о признании беженцем; в) получение согласия принимающего государства на предоставление возможности прохождения процедуры признания лица беженцем; г) информирование заявителя о возможности и условиях предоставления статуса беженца в третьей стране; д) учет всех обстоятельств и анализ реальной ситуации в стране происхождения.

В соответствии с подпунктом 7 пункта 1 статьи 5 закона, лицу отказывается в рассмотрении ходатайства по существу, если оно было вынуждено незаконно пересечь Государственную границу Российской Федерации с намерением ходатайствовать о признании беженцем и не обратилось в течение суток с ходатайством в компетентный орган.

Лицу не предоставляется статус беженца в случае его отказа сообщить сведения о себе и (или) об обстоятельствах прибытия на территорию Российской Федерации, состоящему в браке с гражданкой (гражданином) Российской Федерации и в соответствии с законодательством Российской Федерации имеет возможность получить разрешение на постоянное проживание на территории Российской Федерации, а также если лицо уже имеет разрешение на постоянное проживание на территории Российской Федерации.

Экстренное массовое прибытие на территорию Российской Федерации лиц, ходатайствующих о признании беженцами

В соответствии с пунктом 2 статьи 14 Федерального закона в случае экстренного массового прибытия на территорию Российской Федерации лиц, ходатайствующих о признании беженцами или о предоставлении временного убежища, места пребывания данных лиц и условия их содержания определяются Правительством Российской Федерации.

Эта правовая норма соответствует требованиям Конвенции, в которой предусмотрено, что в тех случаях, когда лица, ищущие убежища, прибывают быстро и в большом количестве (эту ситуацию обычно называют «массовым притоком»), власти или УВКБ ООН (в зависимости от обстоятельств) могут принять решение об определении права на убежище на коллективной основе. Считается, что такие беженцы по Конвенции или по мандату признаны таковыми по первым признакам (беженцы prima facie). В зависимости от обстоятельств определение статуса беженцев при массовом притоке может быть отложено, и вместо статуса беженца прибывающим могут предоставить временную защиту. Предоставление временной защиты в этих обстоятельствах не препятствует последующему индивидуальному определению статуса беженца.

Кроме перечисленных основных процессуальных моментов, следует обратить внимание на права и обязанности, установленные Федеральным законом «О беженцах» для лиц, признанных беженцами. В соответствии со статьей 8 им предоставлено право на:

1) получение услуг переводчика и получение информации о своих правах и обязанностях, а также иной информации;

2) получение содействия в оформлении документов для въезда на территорию Российской Федерации в случае, если данные лица находятся вне пределов территории Российской Федерации;

3) получение содействия в обеспечении проезда и провоза багажа к месту пребывания в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации;

Необходимо отметить, что Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 ноября 2003 г. № 718 установлено, что лица, признанные беженцами, могут ввозить без уплаты таможенных пошлин и налогов товары, бывшие в употреблении и приобретенные ими до въезда на территорию Российской Федерации.

4) получение питания и пользование коммунальными услугами в центре временного размещения в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации, до убытия к новому месту пребывания;

5) охрану представителями территориального органа внутренних дел в центре временного размещения в целях обеспечения безопасности данных лиц;

6) пользование жилым помещением, предоставляемым в порядке, определяемом уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, из фонда жилья для временного поселения.

Вместе с тем, следует отметить, что лицо, признанное беженцем, и члены его семьи утрачивают право на пользование жилым помещением из фонда жилья для временного поселения в случае приобретения, получения, найма другого жилья.

7) медицинскую и лекарственную помощь наравне с гражданами Российской Федерации в соответствии федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации;

8) получение содействия в направлении на профессиональное обучение или в трудоустройстве наравне с гражданами Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации;

9) работу по найму или предпринимательскую деятельность наравне с гражданами Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом «О беженцах», другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации;

10) социальную защиту, в том числе социальное обеспечение, наравне с гражданами Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации;

11) получение содействия в устройстве детей лица, признанного беженцем, в государственные или муниципальные дошкольные и общеобразовательные учреждения, образовательные учреждения начального профессионального образования, а также в переводе их в образовательные учреждения среднего профессионального и высшего профессионального образования наравне с гражданами Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации;

12) содействие ФМС России в получении сведений о родственниках лица, признанного беженцем, проживающих в государстве его гражданской принадлежности (его прежнего обычного местожительства);

13) обращение в территориальный орган ФМС России по месту пребывания лица и членов его семьи в целях оформления проездного документа для выезда за пределы территории Российской Федерации данных лиц.

14) обращение с заявлением о предоставлении права на постоянное проживание на территории Российской Федерации или на приобретение гражданства Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации;

15) участие в общественной деятельности наравне с гражданами Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации;

16) добровольное возвращение в государство своей гражданской принадлежности (своего прежнего обычного местожительства);

17) выезд на место жительства в иностранное государство;

18) пользование иными правами, предусмотренными законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации, а также законодательством субъектов Российской Федерации.

Одновременно закон вводит и ряд ограничений для лиц, получивших свидетельство о рассмотрении ходатайства по существу, и лиц, признанных беженцами, в целях обеспечения безопасности государства, нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан Российской Федерации и других лиц, проживающих на законном основании на ее территории.

Лицо, признанное беженцем, и прибывшие с ним члены его семьи обязаны:

1) соблюдать Конституцию Российской Федерации, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации;

2) своевременно прибыть в центр временного размещения или иное место пребывания, определенное ФМС России, либо его территориальным органом;

3) соблюдать установленный порядок проживания и выполнять установленные требования санитарно-гигиенических норм проживания в центре временного размещения;

4) сообщить в течение семи дней в территориальный орган ФМС России сведения об изменении фамилии, имени, состава семьи, семейного положения, о приобретении гражданства Российской Федерации или гражданства другого иностранного государства либо о получении разрешения на постоянное проживание на территории Российской Федерации;

5) сообщать о намерении переменить место пребывания на территории Российской Федерации либо выехать на место жительства за пределы территории Российской Федерации;

6) сняться с учета в территориальном органе ФМС России при перемене места пребывания и в течение семи дней со дня прибытия к новому месту пребывания встать на учет в территориальном органе ФМС России;

7) проходить ежегодный переучет в сроки, устанавливаемые территориальным органом ФМС России.

 3.3. Документирование иностранных граждан, ходатайствующих о признании их беженцами, либо признанных беженцами или получивших временное или политическое убежище

Закон предусматривает документирование иностранцев. Во исполнение закона приняты соответствующие постановления Правительства Российской Федерации. Например, на период рассмотрения ходатайства по существу выдается свидетельство о рассмотрении ходатайства по существу. Свидетельство является документом, удостоверяющим личность лица, ходатайствующего о признании беженцем.

Сведения о членах семьи лица, не достигших возраста восемнадцати лет, заносятся в свидетельство одного из родителей, а при отсутствии родителей в свидетельство опекуна либо в свидетельство одного из членов семьи, достигшего возраста восемнадцати лет и добровольно взявшего на себя ответственность за поведение, воспитание и содержание членов семьи, не достигших возраста восемнадцати лет.

Лицу, ходатайствующему о признании беженцем, не достигшему возраста восемнадцати лет и прибывшему на территорию Российской Федерации без сопровождения родителей или опекунов, также вручается свидетельство, если данному лицу не определено иное правовое положение на территории Российской Федерации.

Свидетельство является основанием для регистрации в установленном порядке лица, ходатайствующего о признании беженцем, и членов его семьи в территориальном органе ФМС России, на срок рассмотрения ходатайства по существу. Свидетельство является также основанием для получения лицом и членами его семьи направления в центр временного размещения.

Форма бланка свидетельства, порядок его оформления, выдачи и обмена установлены Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 мая 1998 г. № 523 «О свидетельстве о рассмотрении ходатайства о признании беженцем на территории Российской Федерации по существу» с изменениями от 27 апреля 2001 г., 28 марта 2008 г.

Лицо, находящееся на территории Российской Федерации, при получении свидетельства передает свой национальный (гражданский) паспорт и (или) другие документы, удостоверяющие его личность, на хранение в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, на период рассмотрения ходатайства по существу.

В случае признания лица беженцем выдается удостоверение беженца. Удостоверение является документом, удостоверяющим личность лица, признанного беженцем. Форма бланка удостоверения, порядок его оформления, выдачи и обмена установлена постановлением Правительством Российской Федерации от 12 декабря 1995 г. № 1227 «Об удостоверении беженца» с изменениями от 27 апреля 2001 г., 24 декабря 2008 г.

Сведения о членах семьи лица, признанного беженцем, не достигших возраста восемнадцати лет, заносятся в удостоверение одного из родителей, а при отсутствии родителей в удостоверение опекуна либо в удостоверение одного из членов семьи, достигшего возраста восемнадцати лет и добровольно взявшего на себя ответственность за поведение, воспитание и содержание членов семьи, не достигших возраста восемнадцати лет.

Лицу, признанному беженцем, не достигшему возраста восемнадцати лет и прибывшему на территорию Российской Федерации без сопровождения родителей или опекунов, также вручается удостоверение, если данному лицу не определено иное правовое положение на территории Российской Федерации. Удостоверение действительно на всей территории Российской Федерации.

Удостоверение является основанием для регистрации в установленном порядке лица, признанного беженцем, и членов его семьи в территориальном органе ФМС России, на срок признания данного лица беженцем.

При необходимости беженцу выехать за рубеж выдается проездной документ беженца - аналог загранпаспорта.

Форма бланка проездного документа, порядок его оформления, выдачи и обмена установлены Постановление Правительства Российской Федерации от 7 октября 1998 г. № 1162 «О проездном документе беженца» с изменениями от 27 апреля 2001 г., 28 марта 2008 г.

Все эти документы являются документами, удостоверяющими личность, и имеют все необходимые степени защиты. При этом национальные паспорта и/или другие документы, удостоверяющие личность, сдаются на хранение в территориальные органы ФМС России.

 3.4. Гарантии прав лиц, ходатайствующих о признании беженцем или признанных беженцами.

Отдельная статья закона, десятая, посвящена обеспечению гарантий прав лиц, ходатайствующих о признании беженцем или признанных беженцами, а также тех, кто утратил статус беженца или был лишен этого статуса. Здесь, прежде всего небходимо отметить, что законодатель установил, что лицо, ходатайствующее о признании беженцем или признанное беженцем либо утратившее статус беженца или лишенное статуса беженца, не может быть возвращено против его воли на территорию государства своей гражданской принадлежности (своего прежнего обычного местожительства) при сохранении в данном государстве обстоятельств, послуживших основанием предоставления статуса беженца. Кроме этого в соответствии с пунктом 2 этой же статьи лицу дается право обжаловать в вышестоящий по подчиненности орган или в суд решения и действия (бездействие) органов исполнительной власти и должностных лиц, связанные с исполнением Федерального закона «О беженцах».

Закон устанавливает порядок и сроки подачи жалобы, которые не должны превышать:

1) один месяц со дня получения лицом уведомления в письменной форме о принятом решении или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если лицом не был получен на нее ответ в письменной форме;

2) три месяца со дня, когда лицу стало известно об отказе в признании беженцем.

До принятия решения по жалобе лицо, подавшее жалобу, и члены его семьи имеют права и выполняют обязанности, предусмотренные Федеральным законом «О беженцах», в части, не противоречащей настоящему правовому положению данных лиц.

Лицо, получившее уведомление об отказе в рассмотрении ходатайства по существу или об отказе в признании беженцем, либо лицо, получившее уведомление об утрате статуса беженца или о лишении статуса беженца и использовавшее право на обжалование решения об отказе в рассмотрении ходатайства по существу или об отказе в признании беженцем либо решение об утрате статуса беженца или о лишении статуса беженца, обязано покинуть территорию Российской Федерации совместно с членами семьи в течение трех рабочих дней со дня получения уведомления об отказе на жалобу при отсутствии у данных лиц иных законных оснований для пребывания на территории Российской Федерации.

В свою очередь, ФМС России наделена правом пересматривать решения, принятые территориальными органами ФМС России. Это могут быть как положительные решения, например, о признании беженцем, так и отрицательные, например решения об отказе в признании беженцем и другое.

В этой связи необходимо отметить, что еще в 1995 г. в целях всестороннего и объективного рассмотрения жалоб на решения миграционных служб субъектов Российской Федерации, региональных управлений иммиграционного контроля и других органов миграционной службы в составе Федеральной миграционной службы России была создана Апелляционная комиссия. Она действовала в соответствии с приказом Федеральной миграционной службы России от 3 октября 1995 г. № 141 «Об образовании Апелляционной комиссии Федеральной миграционной службы России». В компетенцию Апелляционной комиссии входило рассмотрение заявлений лиц, обжалующих отказ в регистрации ходатайства о признании беженцем или вынужденным переселенцем, в признании лица беженцем или вынужденным переселенцем, лишение лица статуса беженца или вынужденного переселенца. Кроме того, Апелляционная комиссия рассматривала и принимала решения по соответствующим представлениям структурных подразделений Федеральной миграционной службы. Приказом также были урегулированы порядок и процедура рассмотрения и принятия решения Апелляционной комиссией.

Ежегодно Апелляционная комиссия рассматривала около 400 жалоб на решения территориальных органов миграционной службы, из них примерно в 10-15% случаев принимались решения об их удовлетворении, в 30-35% направлялись дополнительные запросы для повторного рассмотрения, либо отказывалось в связи с нарушением сроков обжалования и в 50-60% жалобы признавались необоснованными.

К сожалению, в связи с передачей в 2000 г. функций Федеральной миграционной службы России в Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации Апелляционная комиссия была ликвидирована и в дальнейшем не создана. Решения по жалобам стали приниматься должностными лицами единолично, что не исключало возможность принятия ошибочных решений и, как правило, вынуждало заявителей обжаловать эти решения в суде, нередко выигрывая процессы.

Вместе с тем следует отметить, что подразделения по вопросам убежища ФМС России и ее территориальных органов имеют высококвалифицированных специалистов, прошедших обучение по специализации «Управление миграционными процессами» в Институте государственного управления и права Государственного университета управления, других высших учебных заведениях страны и за рубежом, стажировки в иммиграционных службах США, Канады, Великобритании, Германии, Франции, Швеции, Финляндии и других стран. Их знания и опыт практической работы позволяют обеспечить проведение процедуры определения правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства, ищущих убежище, в строгом соответствии с нормами российского законодательства и международного права.

Необходимо также остановиться на проблемах адаптации лиц, ищущих убежище, получивших статус беженца, политическое или временное убежище на территории России. Адаптационные программы должны включать мероприятия по профессиональной подготовке и переподготовке этих категорий лиц; консультации психологов; систему медицинской помощи; создание сети общеобразовательных учреждений и дошкольного воспитания; осуществление социального обслуживания, включающего консультирование беженцев по различным вопросам в сфере социальной ориентации, а также специальную подготовку лидеров групп мигрантов и внештатных работников социальных служб; разработку специальных образовательных программ (языковой подготовки, культурной ориентации и т.д.), дополнительных мероприятий для категории лиц со значительными различиями в уровне социальной ориентации, культуры и национальных традициях по отношению к населению принимающей территории. В этом направлении предстоит еще большая практическая работа.

Для обеспечения их занятости необходимо создание новых рабочих мест и организация самозанятости беженцев в предпринимательской сфере, малом бизнесе, фермерском хозяйствовании, строительном комплексе и бытовом обслуживании.

Закон (статья 11) предусматривает создание фонда жилья для временного поселения лиц, признанных беженцами, которое предоставляется беженцам во временное пользование. Фонд жилья для временного поселения предназначен для проживания лиц, признанных беженцами, и членов их семей, не имеющих жилья на территории Российской Федерации, в течение срока признания их беженцами. К фонду жилья для временного поселения относятся дома, квартиры, общежития, другие жилые помещения.

Жилое помещение из фонда жилья для временного поселения предоставляется в порядке очередности, устанавливаемой территориальным органом ФМС России. Жилое помещение из этого фонда не подлежит приватизации, обмену, бронированию, сдаче в поднаем. Лицу, проживающему в указанном жилом помещении, не разрешаются раздел занимаемой им площади и вселение временных жильцов без разрешения на то территориального органа ФМС России.

Важным моментом является установление норм утраты и лишения статуса беженца (статья 9), а также порядок депортации (выдворения) лиц, которым отказано в признании беженцем либо они утратили статус беженца или были лишены этого статуса (статья 13).

 3.5. Временное убежище

Совершенно новым для российского законодательства является введение института правового положения иностранных граждан, нуждающихся в территориальной защите государства – временного убежища.

Временное убежище предоставляется иностранцам в соответствии со статьей 12 Федерального закона «О беженцах» Российская Федерация. Эта новация позволит органам исполнительной власти осуществлять контроль за пребыванием иностранцев, которым отказано в признании беженцем, но которых, в силу объективных причин, например, из-за внутригосударственного конфликта в его стране, не представляется возможным выслать с территории Российской Федерации.

В свою очередь, эти иностранцы получают возможность определенное время на законных основаниях пребывать на территории Российской Федерации. При этом бремя ответственности и затрат, в том числе на проживание и трудоустройство ложится на самих лиц, получивших временное убежище.

Предоставление временного убежища и закрепление его в Законе стало отражением гуманизации российского законодательства. Основания для предоставления временного убежища определены Законом «О беженцах». Временное убежище предоставляется иностранному гражданину или лицу без гражданства в двух случаях:

1) если они имеют основания для признания беженцем, но ограничиваются заявлением в письменной форме с просьбой о предоставлении возможности временно пребывать на территории Российской Федерации. Данное положение применяется, когда лицо не хочет окончательно отказываться от защиты страны своей национальной принадлежности;

2) временное убежище может быть предоставлено лицу, если оно не имеет оснований для признания беженцем по обстоятельствам, предусмотренных определением беженца, но из гуманных побуждений оно не может быть выдворено (депортировано) за пределы территории Российской Федерации.

Учитывая, что законодатель установил новый правовой институт, потребовалось конкретизировать ряд его положений, для чего разработать и принять постановление Правительства Российской Федерации от 9 апреля 2001 г. № 247 «О предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации» с изменениями от 28 марта 2008 г. в котором были утверждены «Порядок предоставления временного убежища на территории Российской Федерации», «Положение о свидетельстве о предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации», «Образец бланка свидетельства о предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации». «Описание бланка свидетельства о предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации».

Порядок предоставления временного убежища.

Необходимо особо отметить, что лица, ходатайствующие о предоставлении временного убежища не проходят отдельную процедуру, а решение в соответствии с пунктом 7 Порядка предоставления временного убежища на территории Российской Федерации, утвержденного указанным постановлением Правительства Российской Федерации (далее – Порядок) принимается при наличии оснований для признания лица беженцем по результатам проверки сведений об этом лице и прибывших с ним членах семей, в том числе обстоятельств прибытия на территорию Российской Федерации либо существования гуманных причин, требующих временного пребывания данного лица на территории Российской Федерации (например, состояние здоровья), до устранения таких причин или изменения правового положения лица.

Решение о предоставлении временного убежища (пункт 2 Порядка) принимается территориальным органом ФМС России по месту подачи письменного заявления в срок не более трех месяцев со дня подачи заявления.

Лица, подавшие заявление, и прибывшие с ним члены его семьи обязаны пройти обязательную дактилоскопическую регистрацию и на время рассмотрения заявления территориальный орган по вопросам миграции выдает ему справку о рассмотрении заявления о предоставлении временного убежища.

На основании решения о предоставлении временного убежища территориальный орган ФМС России по месту рассмотрения заявления выдает лицу свидетельство о предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации установленного образца.

Лицу, получившему временное убежище и прошедшему обязательное медицинское освидетельствование в установленном объеме требований медицинского сертификата, территориальным органом ФМС России выдается свидетельство установленной формы.

Свидетельство является основанием для законного пребывания данного лица на территории Российской Федерации и для регистрации его в установленном порядке по месту пребывания.

Форма бланка свидетельства, порядок его оформления, выдачи и обмена установлены Постановлением Правительства Российской Федерации от 9 апреля 2001 г. № 274 «О предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации» с изменениями от 28 марта 2008 г.

При получении свидетельства национальный (гражданский) паспорт и (или) другие документы, удостоверяющие личность лица, получившего временное убежище, передаются данным лицом на хранение в территориальный орган ФМС России.

Свидетельство является документом, удостоверяющим личность его владельца на территории Российской Федерации. При получении свидетельства паспорт и (или) другие документы, удостоверяющие личность владельца, сдаются им на хранение в территориальный орган ФМС России. Свидетельство является основанием для регистрации в установленном порядке лица и прибывших с ним членов семьи по месту его временного пребывания.

В соответствии с пунктом 12 Порядка временное убежище предоставляется на срок до одного года. Однако, если обстоятельства, послужившие основанием для предоставления лицу временного убежища, продолжают иметь место, то, по письменному заявлению данного лица о продлении срока территориальный орган ФМС России имеет право принять решение о продлении срока на каждый последующий год.

Права и обязанности лица, получившего временное убежище.

На лицо, получившее временное убежище, и прибывших с ним членов его семьи распространяются права и обязанности, установленные в статье 6 Федерального закона «О беженцах», кроме права получения единовременного пособия. Иными словами эти лица пользуются правами и обязанностями лица, ходатайствующего о статусе беженцы, прошедшего первый этап процедуры и получившего свидетельство о рассмотрении ходатайства по существу. Кроме этого в соответствии с пунктом 14 Порядка, получившие временное убежище имеют право пользоваться жилыми помещениями на условиях найма (поднайма), оказанием содействия в выезде за пределы Российской Федерации и другими правами в соответствии с действующим законодательством. В тоже время лица, получившие временное убежище обязаны сообщать в территориальный орган по миграции в течение семи дней сведения об изменении фамилии, состава семьи, семейного положения, гражданства, получения разрешения на постоянное проживание, а также сняться с учета при изменении места пребывания и в течение семи дней со дня прибытия к новому месту пребывания встать на учет.

Утрата и лишение статуса лицом, получившим временное убежище.

В трех случаях лицо, получившее временное убежище может утратить этот статус (пункт 16 Порядка):

1) в связи с устранением обстоятельств, послуживших основанием для представления временного убежища;

2) при получении права на постоянное проживание либо приобретение гражданства Российской Федерации или другого государства;

3) при выезде к месту жительства за пределы России.

В двух случаях предусмотрено лишение статуса временного убежища:

1) в связи с вступившим в силу приговором суда за совершенное на территории России преступление;

2) за сообщение заведомо ложных сведений, либо предъявление фальшивых документов, послуживших основанием для предоставления этому лицу временного убежища.

Следует также иметь в виду, что в соответствии с пунктом 15 Порядка лицо, получившее временное убежище, не может быть возвращено против его воли на территорию государства, гражданином которого оно является (свое прежнее место жительство).

Иностранцам, получившим временное убежище на территории Российской Федерации, выдается соответствующее свидетельство установленной формы.

 3.6. Политическое убежище.

История предоставления политического убежища

В предыдущих главах подробно рассмотрены вопросы предоставления убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства путем признания беженцем и предоставления временного убежища.

В этом параграфе читатели могут познакомиться с порядком предоставления Российской Федерацией политического убежища.

Вначале хотелось бы обратиться к предыстории предоставления политического убежища на территории нашей страны. Статья 38 Конституции СССР предусматривала предоставление «права убежища иностранцам, преследуемым за защиту интересов трудящихся и дело мира, за участие в революционном и национально - освободительном движении, за прогрессивную общественно-политическую, научную или иную творческую деятельность».

Иностранцу, признанному политэмигрантом выдавался вид на жительство, который раз в пять лет продлевался в установленном порядке. В бытность Советского Союза статус политэмигранта в соответствии с «Положением о политических эмигрантах в СССР», утвержденным Указом ВС СССР № 244 от 25.05.84 г., устанавливался межведомственной Комиссией при Исполкоме СОКК и КП СССР.

Затем решение вопросов по предоставлению политического убежища, в соответствии с Законом «О Президенте РСФСР», принятым Верховным Советом РСФСР 24 апреля 1991 г., стало входить в компетенцию Президента РСФСР как высшего должностного лица и главы исполнительной власти государства.

Многие из бывших политических иммигрантов, получивших убежище в СССР 30-50 лет назад, остались проживать на территории Российской Федерации, полностью интегрировавшись в российское общество. В нынешней политической ситуации России статус политэмигранта ими фактически утерян, т.к. сегодня кардинальным образом изменились критерии предоставления политического убежища на территории Российской Федерации, а имевшие место в период существования СССР причины, служившие основанием для предоставления политического убежища, в связи с происшедшими переменами в нашей стране потеряли былую актуальность.

Общие принципы представления политического убежища.

Под политическим убежищем понимается предоставление государством какому-либо лицу или лицам возможности укрыться от преследований по политическим мотивам, которым они подвергались в стране своего гражданства или обычного местожительства. Под преследованием по политическим мотивам понимается преследование не только за политические убеждения, но и за общественную деятельность, религиозные убеждения, расовую и национальную принадлежность и т.п.

Право убежища является межотраслевым институтом права. Необходимо различать право убежища как институт международного права и как институт внутригосударственного права. В первом случае имеется в виду совокупность международно-правовых норм, а во втором - внутригосударственных норм, относящихся к предоставлению политического убежища. Таким образом, существует столько внутригосударственных институтов политического убежища, сколько существует государств, принявших соответствующие нормы.

Каждое государство провозглашает это право в таком объеме, который соответствует сущности данного государства и его экономическим возможностям, поскольку предоставление убежища иностранцам связано с дополнительными расходами значительных бюджетных средств.

Порядок предоставления политического убежища в Российской Федерации

Согласно статьи 63 Конституции Российской Федерации, наша страна предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права. Право решать вопросы предоставления политического убежища Конституцией (статья 89) предоставлено Президенту Российской Федерации.

Указом Президента Российской Федерации от 26 июля 1995 г. было утверждено «Положение о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища в Российской Федерации».

Опыт применения этого нормативно-правового акта показал необходимость внесения изменений в данный документ, поэтому Указом Президента Российской Федерации от 21 июля 1997 г. утверждено в новой редакции «Положение о порядке предоставления политического убежища в Российской Федерации» - далее Положение, которое в настоящее время действует в редакции Указов Президента Российской федерации от 01.12.2003 г. № 1417 и от 27.07.2007 г. № 993 и регулирует в настоящее время предоставление политического убежища на территории нашего государства.

Читателям предлагается схематичное изображение порядка работы с лицами, ходатайствующими о предоставлении политического убежища на территории Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 Положения политическое убежище предоставляется иностранным гражданам и лицам без гражданства (далее – лица), ищущим убежище и защиту от преследования в стране своей гражданской принадлежности или в стране своего обычного местожительства за общественно-политическую деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам, признанным мировым сообществом, нормам международного права.

При этом принимается во внимание, что преследование направлено непосредственно против лица, обратившегося с ходатайством о предоставлении политического убежища.

Однако следует заметить, что ни в самой Конституции, ни в Указе Президента Российской Федерации не раскрывается понятие «общепризнанные нормы международного права», в соответствии с которыми Российская Федерация должна предоставлять политическое убежище.

Тем не менее, в качестве претендентов на предоставление политического убежища, в отличие от лиц, претендующих на статус беженца в соответствии с Федеральным Законом «О беженцах», рассматриваются политические и общественные деятели, известные по такой деятельности в стране своего гражданства и за ее пределами.

При предоставлении политического убежища учитываются государственные интересы Российской Федерации.

Лицо, желающее получить политическое убежище, обязано в соответствии с пунктом 8 Положения в течение семи дней по прибытии на территорию России или с момента возникновения обстоятельств, не позволяющих этому лицу вернуться в страну своей гражданской принадлежности либо страну своего обычного местожительства, лично обратиться в территориальный орган ФМС России по месту своего пребывания с письменным ходатайством, которое при наличии достаточных оснований для его рассмотрения направляется в Федеральную миграционную службу.

В ходатайстве на имя Президента Российской Федерации о предоставлении политического убежища на территории Российской Федерации должны быть изложены обстоятельства, свидетельствующие о мотивах предоставления убежища, а также необходимые автобиографические сведения.

В соответствии частью 3 пункта 8 Положения на период рассмотрения ходатайства обратившемуся лицу выдается справка установленного образца, которая наряду с его документом, удостоверяющим личность, является подтверждением законного пребывания на территории России.

Далее ФМС России рассматривает поступившее ходатайство. Следует отметить, что процедура рассмотрения ходатайства о политическом убежище на этом этапе близка к процедуре рассмотрения ходатайства о предоставлении статуса беженца. Вместе с тем, на следующих этапах имеются существенные отличия. Так, ФМС России обязано запросить заключения Министерства иностранных дел, Министерства внутренних дел Российской Федерации и Федеральной службы безопасности Российской Федерации. Причем срок рассмотрения ходатайства в каждом из этих органов федеральной исполнительной власти не должен превышать одного месяца.

После получения ответов из указанных ведомств ФМС России готовит заключение о возможности и целесообразности предоставления лицу политического убежища в Российской Федерации, которое вместе с ходатайством и всеми материалами к нему направляет в Комиссию по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации.

В свою очередь, Комиссия рассматривает поступившие ходатайства и материалы к ним и выносит свои предложения по каждому предложению Президенту Российской Федерации для принятия им решения.

Предоставление политического убежища производится Указом Президента Российской Федерации и распространяется также и на членов семьи лица, получившего политическое убежище, при условии их согласия с ходатайством. Согласие детей, не достигших 14-летнего возраста, не требуется.

Права и обязанности лица, которому предоставлено политическое убежище.

Лицо, которому предоставлено политическое убежище, пользуется на территории нашей страны правами и несет обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, за исключением случаев, установленных для иностранных граждан и лиц без гражданства федеральным законом или международными договорами Российской Федерации.

Указ Президента Российской Федерации о предоставлении политического убежища вступает в силу со дня его подписания. На основании Указа Президента Российской Федерации ФМС России в 7-дневный срок через свои территориальные органы уведомляет лицо о предоставлении ему политического убежища.

Лицу, которому предоставлено политическое убежище, и членам его семьи выдается свидетельство установленного образца и на основании свидетельства о предоставлении политического убежища оформляется этому лицу вид на жительство.

Основания для отказа в предоставлении политического убежища.

Следует отметить, что в Положении о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища указан исчерпывающий перечень обстоятельств, когда политическое убежище Российской Федерацией не предоставляется. Это случаи, установленные пунктом 5 положения, когда лицо:

преследуется за действия (бездействие), признаваемые в Российской Федерации преступлением, или виновно в совершении действий, противоречащих целям и принципам Организации Объединенных Наций;

привлечено в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении него имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда на территории Российской Федерации;

прибыло из третьей страны, где ему не грозило преследование;

прибыло из страны с развитыми и устоявшимися демократическими институтами в области защиты прав человека;

прибыло из страны, с которой Российская Федерация имеет соглашение о безвизовом пересечении границ, без ущерба для права данного лица на убежище в соответствии с Законом Российской Федерации «О беженцах»;

представило заведомо ложные сведения;

имеет гражданство третьей страны, где оно не преследуется;

не может или не желает вернуться в страну своей гражданской принадлежности или страну своего обычного местожительства по экономическим причинам либо вследствие голода, эпидемии или чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Министерство иностранных дел Российской Федерации должно ежегодно составлять списки стран с развитыми и устоявшимися демократическими институтами в области защиты прав человека и представлять их в Комиссию по гражданству при Президенте Российской Федерации и в Федеральную миграционную службу.

Утрата и лишение политического убежища.

Российское законодательство предусматривает также утрату и лишение политического убежища.

Так, лицо в соответствии с пунктом 6 Положения утрачивает право на предоставленное политическое убежище в случаях:

возврата в страну своей гражданской принадлежности или страну своего обычного местожительства;

выезда на жительство в третью страну;

добровольного отказа от политического убежища на территории Российской Федерации;

приобретения гражданства Российской Федерации или гражданства другой страны.

Утрата политического убежища определяется Комиссией по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации по представлению Федеральной миграционной службы на основании заключений Министерства иностранных дел Российской Федерации и Федеральной службы безопасности Российской Федерации. Решение Комиссии по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации доводится до сведения лица, утратившего политическое убежище.

Что касается института лишения политического убежища (пункт 7), то оно производится Указом Президента Российской Федерации по соображениям государственной безопасности, а также, если это лицо занимается деятельностью, противоречащей целям и принципам ООН, либо если оно совершило преступление и в отношении его имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда.

Во всех случаях отклонения ходатайства о предоставлении политического убежища лицу сообщается, что его дальнейшее пребывание регулируется законодательством Российской Федерации, определяющим порядок пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации.

ГЛАВА IV. ВЫНУЖДЕННЫЕ ПЕРЕСЕЛЕНЦЫ - КАТЕГОРИЯ МИГРАНТОВ, ХАРАКТЕРНАЯ ДЛЯ РОССИИ В ПОСТСОВЕТСКИЙ ПЕРИОД

По принятой международной классификации, вынужденные переселенцы не относятся к категории лиц, ищущих убежище. В международном праве не используется термин «вынужденный переселенец», а применяется термин лица, перемещенные внутри страны (внутриперемещенные лица). Что касается лиц, перемещенных внутри страны, или как их чаще называют внутри перемещенные лица (ВПЛ), то не существует международной конвенции по этой категории лиц или другого международного акта. Только в Руководящих принципах, принятых на Генеральной Ассамблеи ООН, не носящих нормативного характера сказано, «Перемещенными внутри страны лицами считаются лица или группы лиц, которых заставили или вынудили бросить или покинуть свои дома или места обычного проживания, в частности в результате или во избежание последствий вооруженного конфликта, повсеместных проявлений насилия, нарушений прав человека, стихийных или вызванных деятельностью человека бедствий, и которые не пересекали международно признанных государственных границ». Отдельные положения, затрагивающие проблему вынужденных миграций граждан внутри страны, содержатся в региональных международных актах, о которых говорилось выше.

Категория вынужденных переселенцев была особенно характерна для Российской Федерации в постсоветский период, и оказала влияние на формирование государственной миграционной политики в этот период.

Почему возникла необходимость принятия законодательства о вынужденных переселенцах?

В связи с обострением межнациональных отношений на территорию РСФСР из других республик СССР в 1989 - 1990 гг. прибыло свыше 150 тыс. человек, в числе которых большинство составляли русскоязычные граждане. Это была массовая миграция, к которой страна оказалась совершенно не подготовлена.

Правительство СССР пыталось реагировать на новое явление. Были приняты специальные постановления, которые предусматривали меры по оказанию социальной поддержки, а также обустройству на новом месте жительства пострадавшим лицам. Однако эти меры носили локальный характер. Не было не только единой стратегии, но даже и продуманной тактики. Предполагалось, что вынужденная миграция – явление временное. Однако дальнейшие события опровергли это мнение.

Постановлением Совета Министров РСФСР от 19 июля 1990 г. № 257 «О дополнительных мерах по оказанию помощи в размещении беженцев, прибывающих в РСФСР» органам исполнительной власти была поручена разработка законопроекта о беженцах и вынужденных переселенцах. Однако подготовка такого законопроекта затянулась на длительное время.

С распадом Советского Союза возникли новые очаги вооруженных региональных конфликтов в Приднестровье, Таджикистане, Южной Осетии, Абхазии. Вооруженные столкновения начались и на территории России в зоне осетино-ингушского конфликта; начался исход русскоязычного населения из Чеченской Республики.

Неизбежным следствием эскалации вооруженных конфликтов, а также дискриминационной политики в отношении не титульных национальностей (русскоязычного населения) в некоторых новых независимых государствах стал обвальный приток вынужденных мигрантов в Россию. При этом прогнозная оценка показывала, что вынужденная миграция на территорию России из других республик СССР может достигнуть больших размеров. И все эти события происходили при отсутствии в России нормативной правовой и законодательной базы, которая регламентировала бы деятельность органов исполнительной власти и положение вынужденных мигрантов.

Иммиграционное законодательство крупных иммиграционных государств, таких, например, как США, Канада, Австралия, а также законодательство Германии, нельзя было слепо перенести в Россию. В то время Российская Федерация осталась практически с открытыми границами, безвизовым въездом граждан из ближнего зарубежья, не были созданы территориальные органы исполнительной власти, которые могли бы контролировать миграционные потоки, вести достоверный учет мигрантов, принимать меры в отношении нелегальных мигрантов.

На начало 1990-х годов за пределами Российской Федерации проживало более 25 млн. русских и около 4 млн. представителей других титульных народов России. В связи с распадом союзного государства большинство из них стали не желаемыми гражданами в местах их постоянного проживания и были вынуждены искать защиту в других государствах, прежде всего в России, которая сыграла для многих сотен тысяч из них роль общего дома.

Как уже отмечалось ранее, распоряжением Президента РСФСР от 14 декабря 1991 г. № 123-рп «Об организации работы по оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам» Верховному Совету РСФСР было рекомендовано ускорить принятие законодательного акта, определяющего статус беженца и вынужденного переселенца, правовые, экономические и организационные основы реализации их прав.

Учитывая, что в соответствии с Конвенцией ООН о статусе беженца (1954 г.) право на убежище имели иностранные граждане, а соотечественники, вынужденно покинувшие прежнее место жительства в республиках СССР, а также в государствах, образованных в результате распада СССР и прибывшие (прибывающие) в Россию, имели в основном гражданство бывшего СССР, возникла необходимость принятия законодательного акта в отношении данной категории граждан (законодательства о вынужденных переселенцах), устанавливающий их правовой статус и предусматривающий оказание им государственной поддержки в постоянном обустройстве на новом месте жительства в России.

В связи с большой численностью вынужденных мигрантов, как уже находящихся на территории России, так и прибывающих в Россию, необходимостью определения их правового статуса и учета распоряжением Правительства Российской Федерации от 9 апреля 1992 г. № 719 было поручено Комитету по делам миграции при Министерстве труда и занятости Российской Федерации разработать временный порядок учета и регистрации беженцев и вынужденных переселенцев.

Официальная регистрация беженцев и вынужденных переселенцев с выдачей им соответствующих удостоверений на территории Российской Федерации началась с 1 июля 1992 г.

Во Временном порядке учета и регистрации беженцев и вынужденных переселенцев впервые было дано определение «вынужденный переселенец», в котором были учтены основные положения понятия «беженец» Конвенции ООН 1954 г. о статусе беженца.

20 марта 1993 г. вступил в силу Закон Российской Федерации «О вынужденных переселенцах» (от 19 февраля 1993 г. № 4530-1), принятый Верховным Советом Российской Федерации. Впервые в России законодательно было дано определение «вынужденный переселенец», закреплен порядок предоставления, утраты и лишения статуса вынужденного переселенца, определены основные меры оказания им содействия в обустройстве на новом месте жительства. В отличии от статуса беженца, который предоставлялся пребывающим в Россию с целю получения убежища, предоставление статуса вынужденного переселенца осуществлялось в отношении российских граждан, прибывающих в Россию на постоянное жительство.

В настоящее время действует редакция Закона Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. N 4530-I «О вынужденных переселенцах» (с изменениями от 20 декабря 1995 г., 7 августа 2000 г., 24 декабря 2002 г., 23 декабря 2003 г., 22 августа 2004 г., 18 июля 2006 г., 23 июля 2008 г.)

Кто может быть признан вынужденным переселенцем?

В соответствии с пунктом 1 статьи 1 Закона Российской Федерации «О вынужденных переселенцах» вынужденный переселенец – это «гражданин Российской Федерации, покинувший место жительства вследствие совершенного в отношении его или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводом для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка».

Таким образом, по обстоятельствам, предусмотренным пунктом 1 статьи 1 Законом Российской Федерации «О вынужденных переселенцах», вынужденным переселенцем признается:

- гражданин Российской Федерации, вынужденный покинуть место своего постоянного жительства на территории иностранного государства и прибывший на территорию Российской Федерации;

- гражданин Российской Федерации, вынужденный покинуть место своего постоянного жительства на территории одного субъекта Российской Федерации и прибывший на территорию другого субъекта Российской Федерации.

Кроме того, данным законодательным актом предусмотрено признание вынужденным переселенцем:

- иностранного гражданина или лица без гражданства, постоянно проживающих на законных основаниях на территории Российской Федерации и изменившие место жительства в пределах Российской Федерации по обстоятельствам, предусмотренным пунктом 1 статьи 1 Закона (необходимо отметить, что с 1993 г. данная норма в связи с отсутствием обращений иностранных граждан не применялась);

- гражданина бывшего СССР, постоянно проживавшего на территории республики, входившей в состав СССР, получивший статус беженца в Российской Федерации и утративший этот статус в связи с приобретением гражданства Российской Федерации, при наличии обстоятельств, препятствовавших данному лицу в период действия статуса беженца в обустройстве на территории Российской Федерации. Однако в связи с отсутствием в Федеральном Законе «О гражданстве Российской Федерации», вступившим в действие с 1 июля 2002 г., термина «гражданин бывшего СССР», данная норма о признании вынужденным переселенцем может применяться только в отношении лиц, получивших в установленном законодательством порядке статус беженца до 1 января 2001 г. (на момент окончания срока действия пункта «г» статьи 18 ранее действовавшего Закона Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации», предусматривавшего категорию лиц «граждане бывшего СССР»).

Пункт 1 статьи 1 Закона Российской Федерации «О вынужденных переселенцах» содержит перечень причин, на основании которых лицо может быть признано вынужденным переселенцем. К их числу относятся: насилие или преследование либо реальная опасность подвергнуться такому преследованию в связи с расовой или национальной принадлежностью, вероисповеданием, языком, политическими убеждениями. Но при этом следует учитывать, что все последние обстоятельства должны служить поводом для проведения враждебной кампании в отношении данного лица или группы лиц, либо массовых нарушений общественного порядка.

Закон предусматривает, что статус вынужденного переселенца получает конкретное лицо не только, когда в отношении него были совершены вышеперечисленные действия, но и в том случае, если они были совершены в отношении членов его семьи.

Может ли быть признан вынужденным переселенцем иностранный гражданин или гражданин бывшего СССР, покинувший место своего постоянного жительства на территории иностранного государства по обстоятельствам, предусмотренным пункте 1 статьи 1 Закона Российской Федерации «О вынужденных переселенцах», но приобретший гражданство Российской Федерации уже после прибытия на ее территорию?

В соответствии с подпунктом 1 пункта 2 статьи 1 Закона Российской Федерации «О вынужденных переселенцах», вынужденным переселенцем признается гражданин Российской Федерации, вынужденный покинуть место своего постоянного жительства на территории иностранного государства и прибывший на территорию иностранного государства. Исходя из содержания данного подпункта, одним из основных условий для признания вынужденным переселенцем является наличие у него гражданства Российской Федерации уже при прибытии в Россию. Поэтому лицо, прибывшее на территорию Российской Федерации, но не имеющее гражданство Российской Федерации, не может быть признано вынужденным переселенцем.

Необходимо отметить, что в пункте 6 статьи 3 Закона Российской Федерации «О вынужденных переселенцах» содержится норма, в соответствии с которой, регистрировались ходатайства граждан бывшего СССР, прибывших в Российскую Федерацию, и подавшим в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, заявление или ходатайство о приобретении гражданства Российской Федерации. Однако, в связи с тем, что содержавшийся ранее в правовых документах термин «гражданин бывшего СССР» и применявшийся в отношении лиц, не являвшихся гражданами государств, входивших в состав бывшего СССР, в Федеральном Законе «О гражданстве Российской Федерации», вступившим в действие с 1 июля 2002 г., отсутствует, поэтому указанная норма Закона не применяется.

Правовая защита и оказание социальной и иной помощи иностранным гражданам и лицам без гражданства, в случае их обращения, возможна в рамках Федерального закона «О беженцах».

В соответствии со статьей 2 Законом Российской Федерации «О вынужденных переселенцах» вынужденным переселенцем не может быть признано лицо:

- совершившее преступление против мира, человечности или другое тяжкое преступление, признаваемое таковым законодательством Российской Федерации.

-не обратившееся без уважительных причин с ходатайством о признании вынужденным переселенцем. Причем, необходимо особо отметить, что ходатайство должно быть подано в территориальный орган Федеральной миграционной службы в течение двенадцати месяцев со дня выбытия с места жительства либо в течение одного месяца со дня утраты статуса беженца в связи с приобретением гражданства Российской Федерации.

- покинувшее место жительства по экономическим причинам либо вследствие голода, эпидемии или чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Решение о признании лица вынужденным переселенцем в соответствии со статьей 5 Закона Российской Федерации «О вынужденных переселенцах» принимается соответствующим территориальным органом ФМС России.

Ходатайство о признании вынужденным переселенцем заполняется на специальном бланке одним из совершеннолетних членов семьи и подписывается заявителем и членами его семьи, намеренными получить статус вынужденного переселенца и достигшими 18-летнего возраста.

В ходатайстве должны быть подробно изложены причины оставления места жительства, содержаться необходимые и обязательно достоверные сведения. К ходатайству могут быть приложены любые имеющиеся у него документы, свидетельствующие по мнению заявителя о вынужденном характере оставления прежнего места жительства.

Лицо, лично подающее ходатайство, предъявляет:

- паспорт или иной заменяющий его документ, удостоверяющий личность;

- документ, подтверждающий принадлежность к гражданству Российской Федерации;

- подлинники других документов, необходимых для рассмотрения ходатайства, а именно: свидетельство о рождении для лиц, не достигших шестнадцатилетнего возраста, свидетельство о браке (либо свидетельство о расторжении брака), пенсионное удостоверение, личная книжка одинокой матери, удостоверение, выдаваемое многодетной семье и другие документы, характеризующие семейное и социальное положение.

При приеме ходатайства сотрудник территориального органа ФМС России проверяет полноту и правильность его заполнения. При этом он вправе попросить дополнительную информацию, необходимую для оценки доводов и достоверности сведений, сообщенных заявителем.

Датой подачи ходатайства считается день представления в территориальный орган ФМС России документов, необходимых для его рассмотрения.

В случае обращения с ходатайством до оставления своего места жительства, необходимо приложить к ходатайству заверенные в установленном порядке копии документов, необходимых для его рассмотрения, а также копии материалов, подтверждающих обоснованность переезда заявителя и членов его семьи. При этом, в ходатайстве должно содержаться заключение работника Представительства ФМС России при посольстве Российской Федерации либо дипломатического представительства или консульского учреждения Российской Федерации по вопросу предоставления заявителю статуса вынужденного переселенца.

Сотрудники территориального органа ФМС России не вправе отказать лицу в выдаче ему бланка ходатайства о признании вынужденным переселенцем и приеме от него необходимых документов для рассмотрения вопроса о признании вынужденным переселенцем. В случае отказа в выдаче лицу бланка ходатайства либо приема документов для рассмотрения вопроса о признании вынужденным переселенцем заявитель вправе обжаловать действие должностного лица в административном (начальнику территориального органа ФМС России, в ФМС России) либо судебном порядке.

Лицо, получившее свидетельство о регистрации ходатайства, и прибывшие с ним члены семьи, не достигшие возраста восемнадцати лет, в соответствии с пунктом 1 статьи 4 Закона Российской Федерации «О вынужденных переселенцах», имеют право на:

- получение единовременного денежного пособия (далее ЕДП) на каждого члена семьи в порядке и размерах, которые определяются Правительством Российской Федерации, но не ниже 100 рублей (постановление Правительства Российской Федерации от 16 июня 1997 г. № 724 «О размерах единовременного денежного пособия и порядке его выплаты лицу, получившему свидетельство о регистрации ходатайства о признании вынужденным переселенцем» с изменениями от 21 декабря 2001 г.)

- получение направления территориального органа ФМС России на проживание в одном из центров временного размещения вынужденных переселенцев на территории Российской Федерации (в котором имеются свободные места) при отсутствии возможности самостоятельного определения места жительства или места пребывания на территории Российской Федерации;

- содействие в обеспечении проезда и провоза багажа от места регистрации ходатайства к месту временного поселения в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации. При этом малообеспеченные лица (одинокий пенсионер, одинокий инвалид, семья, состоящая только из пенсионеров и (или) инвалидов, одинокий родитель (заменяющее его лицо) с ребенком или детьми в возрасте до восемнадцати лет, многодетная семья с тремя и более детьми в возрасте до восемнадцати лет имеют право на компенсацию расходов на проезд и провоз багажа от места регистрации ходатайства к месту временного поселения на территории Российской Федерации в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации (постановление Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2004 г. № 713 «О порядке оказания содействия лицам, получившим свидетельство о регистрации ходатайства о признании их вынужденными переселенцами, и вынужденным переселенцам в обеспечении проезда и провоза багажа, а также выплаты соответствующей компенсации малообеспеченным лицам из числа указанных граждан»);

- проживание в центре временного размещения вынужденных переселенцев, получение питания по установленным нормам и пользование коммунальными услугами в соответствии с порядком, определяемым Правительством Российской Федерации, до решения вопроса о признании их вынужденными переселенцами (постановление Правительства Российской Федерации от 22 января 1997 г. № 53 «Об утверждении Типового положения о центре временного размещения вынужденных переселенцев»);

- медицинскую и лекарственную помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Обязанности лица, получившего свидетельство о регистрации ходатайства о признании вынужденным переселенцем, и прибывших с ним членов семьи, не достигших возраста восемнадцати лет, установлены в пункте 2 статьи 4 Закона Российской Федерации «О вынужденных переселенцах»:

- при нахождении в центре временного размещения вынужденных переселенцев соблюдать установленный порядок проживания в нем;

- проходить обязательный медицинский осмотр в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- сообщать в территориальный орган ФМС России достоверные сведения, необходимые для принятия решения о предоставлении статуса вынужденного переселенца.

Законом предусмотрены два этапа рассмотрения ходатайства лица о признании его вынужденным переселенцем:

первый этап - принятие решения о регистрации либо об отказе в регистрации ходатайства;

второй этап (для лица, чье ходатайство было зарегистрировано) - принятие решения о признании либо об отказе в признании вынужденным переселенцем.

На первом этапе в соответствии со статьей 3 Закона Российской Федерации «О вынужденных переселенцах» решение о регистрации ходатайства принимается территориальным органом ФМС России в течение трех дней со дня поступления его в этот орган. При положительном решении вопроса о регистрации ходатайства заявителю и членам его семьи старше 18 лет, претендующим на признание вынужденным переселенцем, в день принятия решения выдается под расписку при предъявлении паспорта или другого документа, удостоверяющего личность, (или направляется) свидетельство о регистрации его ходатайства. Сведения о прибывших членах семьи, не достигших возраста восемнадцати лет, заносятся в свидетельство одного из родителей.

Лицу, получившему свидетельство о регистрации ходатайства и находящегося на территории Российской Федерации, территориальным органом ФМС России выдается направление на прохождение медицинского осмотра и необходимых обследований.

На втором этапе в соответствии со статьей 5 Закона Российской Федерации «О вынужденных переселенцах» решение о признании лица вынужденным переселенцем принимается соответствующим территориальным органом ФМС России в течение трех месяцев со дня регистрации ходатайства независимо от возможности лица самостоятельно решить вопроса своего обустройства.

При осуществлении процедуры на этом этапе проводиться рассмотрение ходатайства по существу, проверяются и оцениваются достоверность сообщенных сведений. По результатам рассмотрения принимается соответствующее решение.

Необходимо отметить, что в законе нет указаний, что лицо, подавшее ходатайство о признании вынужденным переселенцем, обязано представить доказательства того, что в отношении него было совершено насилие или имели место другие обстоятельства, по которым возможно предоставление статуса вынужденного переселенца.

Вместе с тем заявитель обязан сообщить достоверные сведения, необходимые для решения вопроса о предоставлении статуса вынужденного переселенца, а проверка и оценка достоверности этих сведений является обязанностью территориального органа ФМС России.

Лицу, признанному вынужденным переселенцем, выдается удостоверение соответствующего образца. Сведения о признанных вынужденными переселенцами членах семьи, не достигших возраста восемнадцати лет, заносятся в удостоверение одного из родителей.

Удостоверение вынужденного переселенца действительно на всей территории Российской Федерации, но оно не является документом, удостоверяющим личность его владельца.

Формы свидетельства о признания лица вынужденным переселенцем, удостоверения вынужденного переселенца и порядок их выдачи определены постановлением Правительства Российской Федерации от 22 февраля 1997 г. № 199 «Об утверждении порядка выдачи и формы свидетельства о регистрации ходатайства о признании лица вынужденным переселенцем и удостоверения вынужденного переселенца».

В случае, если лицу, претендующему на признание его вынужденным переселенцем, отказано в регистрации ходатайства либо в признании вынужденным переселенцем, то в течение пяти дней со дня принятия решения ему выдается или направляется уведомление в письменной форме с указанием причин отказа и порядка обжалования принятого решения.

Права и обязанности вынужденных переселенцев определены в статье 6 Закона Российской Федерации «О вынужденных переселенцах».

В соответствии с пунктом 1 этой статьи вынужденный переселенец имеет право:

- самостоятельно выбрать место жительства на территории Российской Федерации;

- в соответствии с установленным порядком проживать у родственников или у иных лиц при условии их согласия на совместное проживание, независимо от размера занимаемой родственниками или иными лицами жилой площади;

- при отсутствии возможности самостоятельного определения своего нового места жительства на территории Российской Федерации получить в территориальном органе ФМС России направление на проживание в одном из Центров временного размещения вынужденных переселенцев, в котором имеются свободные места (сроком проживания до 3-х месяцев), либо в жилом помещении из фонда жилья для временного поселения вынужденных переселенцев, которое может быть предоставлено на срок действия статуса (постановления Правительства Российской Федерации от 22 января 1997 г. № 53 «Об утверждении Типового положения о центре временного размещения вынужденных переселенцев», от 8 ноября 2000 г. № 845 «Об утверждении Положения о жилищном обустройстве вынужденных переселенцев в Российской Федерации» и от 26 января 2006 г. № 42 «Об утверждении Правил отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду и типовых договоров найма специализированных жилых помещений»);

- получить содействие в обеспечении проезда и провоза багажа от места регистрации ходатайства к новому месту жительства или к месту пребывания в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации. При этом малообеспеченные лица (одинокий пенсионер, одинокий инвалид, семья, состоящая только из пенсионеров и (или) инвалидов, одинокий родитель (заменяющее его лицо) с ребенком или детьми в возрасте до восемнадцати лет, многодетная семья с тремя и более детьми в возрасте до восемнадцати лет) имеют право на компенсацию расходов на проезд и провоз багажа от места временного поселения к новому месту жительства или к месту пребывания на территории Российской Федерации в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации (постановление Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2004 г. № 713 «О порядке оказания содействия лицам, получившим свидетельство о регистрации ходатайства о признании их вынужденными переселенцами, и вынужденным переселенцам в обеспечении проезда и провоза багажа, а также выплаты соответствующей компенсации малообеспеченным лицам из числа указанных граждан»);

В соответствии с пунктом 2 данной статьи на вынужденного переселенца возложены следующие обязанности:

- соблюдать Конституцию Российской Федерации и ее законы;

- соблюдать установленный порядок проживания в Центре временного размещения вынужденных переселенцев и жилом помещении из фонда жилья для временного поселения вынужденных переселенцев;

- при перемене места жительства перед выездом сняться с учета в территориальном органе ФМС России по месту прежнего учета и в течение одного месяца встать на учет в территориальном органе ФМС России по месту прибытия;

- проходить ежегодный переучет в сроки, устанавливаемые территориальным органом ФМС России.

Законом Российской Федерации «О вынужденных переселенцах (пункт 4 статьи 5) установлено, что статус вынужденного переселенца предоставляется на пять лет.

В соответствии с пунктом 4 статьи 5 Закона Российской Федерации «О вынужденных переселенцах» при наличии обстоятельств, препятствующих вынужденному переселенцу в обустройстве на новом месте жительства, срок действия его статуса может быть продлен территориальным органом ФМС России на каждый последующий год по заявлению вынужденного переселенца.

Инструкцией о порядке работы по признанию лиц вынужденными переселенцами, их учету и переучету на территории Российской Федерации, утвержденной приказом ФМС России от 31 марта 1997 г. № 19, установлено, что заявление лица в письменной форме о продлении срока действия статуса вынужденного переселенца рассматривается территориальным органом ФМС России по месту учета не позднее дня истечения срока предоставления ему статуса. А заявление, поданное лицом после истечения срока действия статуса, может быть рассмотрено территориальным органом ФМС России при наличии у заявителя уважительных причин несвоевременного обращения.

При не обращении лица с заявлением о продлении ему срока действия статуса вынужденного переселенца, территориальный орган ФМС России в соответствии с подпунктом 2 пункта 2 статьи 9 Закона Российской Федерации «О вынужденных переселенцах» вправе, после истечения срока действия статуса вынужденного переселенца, принять решение об утрате этим лицом статуса вынужденного переселенца.

При принятии решения о продлении срока действия статуса вынужденного переселенца в удостоверение вынужденного переселенца вносится соответствующая отметка.

В случае принятия решения об отказе в продлении срока действия статуса вынужденного переселенца заявителю в течение пяти дней со дня принятия решения выдается под роспись либо направляется почтой уведомление в письменной форме с указанием причин отказа и разъяснением порядка обжалования принятого решения.

Принятие территориальным органом ФМС России решение об утрате или лишении статуса вынужденного переселенца возможно только в случаях, предусмотренных Закона Российской Федерации «О вынужденных переселенцах».

Так, в соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 9 Закона Российской Федерации «О вынужденных переселенцах» лицо утрачивает статус вынужденного переселенца:

- при прекращении гражданства Российской Федерации;

- при выезде для постоянного проживания за пределы территории Российской Федерации;

- в связи с истечением срока предоставления статуса в соответствии с пунктом 4 статьи 5 Закона Российской Федерации «О вынужденных переселенцах».

Лишение статуса вынужденного переселенца в соответствии с пунктом 3 указанной статьи возможно только в случае, если установлено, что лицо умышленно сообщило ложные сведения или предъявило заведомо фальшивые документы, послужившие основанием для признания его вынужденным переселенцем.

Уведомление о лишении лица статуса вынужденного переселенца с указанием причин и порядка обжалования направляется этому лицу в течение пяти дней со дня принятия решения.

Лишение лица статуса вынужденного переселенца является основанием для истребования средств, выделенных ему на проезд, провоз багажа, содержание и обустройство.

В случае утраты лицом статуса вынужденного переселенца или в случае лишения лица статуса вынужденного переселенца удостоверение вынужденного переселенца признается недействительным соответствующим территориальным органом ФМС России.

В соответствии со статьей 18.12 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях неисполнение вынужденным переселенцем при перемене места пребывания или места жительства обязанности сняться с учета в территориальном органе ФМС России, а равно неисполнение обязанности своевременно встать на учет в территориальном органе ФМС России по новому месту пребывания или месту жительства предусмотрена административная ответственность в виде наложения административного штрафа в размере от пяти до двадцати пяти минимальных размеров оплаты труда (с учетом изменений в КоАП РФ от 28 декабря 2004 г. № 187-ФЗ).

В пункте 2 статьи 4 Закона Российской Федерации «О вынужденных переселенцах» на вынужденного переселенца возложена обязанность прохождения ежегодно переучет в сроки, устанавливаемые территориальным органом ФМС России. Вместе с тем, законодательством не установлена ответственность за неисполнением вынужденным переселенцем такой обязанности. Но при решении вопроса о продлении срока действия статуса вынужденного переселенца учитывается вся совокупность факторов, в т.ч. исполнение вынужденным переселенцем обязанностей, установленных Законом Российской Федерации «О вынужденных переселенцах».

Вынужденные переселенцы, не имеющие возможности самостоятельного определения своего нового места жительства на территории Российской Федерации, имеют право в порядке очередности, устанавливаемой территориальным органом ФМС России, получить жилое помещение из фонда жилья для временного поселения вынужденных переселенцев на период срока действия статуса вынужденного переселенца. Временное жилье предоставляется из расчета не менее 6 кв.м. жилой площади на 1 человека.

Временное жилье не подлежит приватизации, обмену, бронированию, сдаче в поднайм, аренду или субаренду. Лицу, проживающему во временном жилье, не разрешаются раздел занимаемой жилой площади и вселение временных жильцов без разрешения соответствующего территориального органа ФМС России.

Следует учитывать, что фонд жилья для временного поселения вынужденных переселенцев создан не во всех субъектах Российской Федерации. Вынужденному переселенцу, исходя из фактического наличия временного жилья, может быть выдано направление на вселение во временное жилье, расположенное на территории иного субъекта Российской Федерации, располагающего свободным жилым помещением.

Вопросы учета вынужденных переселенцев, нуждающихся в получении временного жилья, предоставления и использования временного жилья регламентируются Законом Российской Федерации «О вынужденных переселенцах», постановлениями Правительства Российской Федерации от 8 ноября 2000 г. № 845 «Об утверждении Положения о жилищном обустройстве вынужденных переселенцев в Российской Федерации» и от 26 января 2006 г. № 42 «Об утверждении Правил отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду и типовых договоров найма специализированных жилых помещений», а также ведомственными нормативными правовыми актами.

Учет вынужденных переселенцев, нуждающихся в получении временного жилья, и предоставление такого жилья осуществляется территориальными органами ФМС России.

В составе семьи заявителя учитываются только члены семьи, признанные вынужденными переселенцами, и их несовершеннолетние дети независимо от наличия статуса вынужденного переселенца.

В случае утраты лицом статуса вынужденного переселенца или лишения его этого статуса, данное лицо обязано освободить предоставленное ему временное жилье.

В соответствии с Федеральной целевой программой «Жилище» на 2002 - 2010 годы, в редакции, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2005 г. № 865, оказание государственной поддержки вынужденным переселенцам в их постоянном жилищном обустройстве за счет средств федерального бюджета осуществляется в рамках реализации Подпрограммы «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством» (государственным заказчиком данной Подпрограммы является Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, а территориальные органы ФМС России возложено предоставление в органы местного самоуправления сводных списков вынужденных переселенцев, состоящих на жилищном учете).

Данная Подпрограмма предусматривает предоставление вынужденным переселенцам субсидии на приобретение жилья в форме государственных жилищных сертификатов через органы местного самоуправления по месту их учета в качестве нуждающихся в жилых помещениях.

Участниками этой Подпрограммы могут быть граждане, признанные в установленном порядке вынужденными переселенцами и включенные территориальными органами ФМС России в сводные списки вынужденных переселенцев, состоящих в органах местного самоуправления на учете в качестве нуждающихся в получении жилых помещений.

Применительно к Подпрограмме основанием для признания граждан не имеющими жилых помещений является:

- отсутствие жилых помещений для постоянного проживания;

- проживание в жилых помещениях специализированного жилищного фонда либо проживание на условиях поднайма или временных жильцов при отсутствии другого жилого помещения для постоянного проживания.

Членами семьи гражданина – участника Подпрограммы признаются постоянно проживающие совместно с ним лица, признанные в установленном порядке вынужденными переселенцами, а также их несовершеннолетние дети независимо от наличия у них статуса вынужденного переселенца.

Норматив общей площади жилого помещения для расчета размера субсидии устанавливается в размере:

- 33 кв.м. – для одиноко проживающего гражданина;

- 42 кв.м. – на семью из двух человек;

- по 18 кв.м. на каждого члена семьи при численности семьи три человек и более.

Условия и порядок предоставления такой государственной поддержки определены Правилами, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 21 марта 2006 г. № 153. В соответствии с пунктом 26 указанных Правил списки граждан, изъявивших получить сертификат, формируются на соответствующий год с учетом даты постановки на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий (получении жилых помещений). Внеочередное предоставление субсидии (вне утвержденных на год списков) данными Правилами не предусмотрено.

С порядком получения государственных жилищных сертификатов вынужденные переселенцы могут ознакомиться в органе местного самоуправления по месту жительства либо в городской или областной (краевой, республиканской) администрации.

Решения и действия (или бездействие) территориального органа ФМС России могут быть обжалованы в вышестоящий орган (Федеральную миграционную службу) или в суд.

Решения и действия (или бездействие) других федеральных органов исполнительной власти, а также органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и должностных лиц указанных органов также могут быть обжалованы в административном или судебном порядке.

При этом срок подачи жалобы не должен превышать:

- одного месяца - со дня получения гражданином уведомления в письменной форме о принятом решении или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее ответ в письменной форме;

- трех месяцев - со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права.

До принятия решения по жалобе на отказ в признании вынужденным переселенцем за лицом, подавшем жалобу, остается право продолжать проживать в центре временного размещения вынужденных переселенцев.

В настоящее время по сравнению с временем когда был принят Закон Российской Федерации «О вынужденных переселенцах», существенно изменилась международная обстановка и социально-экономическое положение новых, независимых стран. Резко уменьшились объемы вынужденной миграции российских граждан из других государств на территорию Российской Федерации. В этой связи существенно сократилось количество лиц, обращающихся за статусом вынужденного переселенца.

Вместе с тем необходимо иметь в виду, что Закон Российской Федерации «О вынужденных переселенцах» не отменен в установленном законодательством порядке.

Поэтому, если гражданин считает, что по отношении к нему имеют место обстоятельства, предусмотренные Законом Российской Федерации «О вынужденных переселенцах» в части совершенного в отношении его или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводом для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка», а также он соответствует всем другим требованиям указанного закона, он имеет право подать лично или через уполномоченного представителя ходатайство о признании его вынужденным переселенцем в территориальный орган ФМС России по месту своего пребывания.

В этом случае территориальные органы ФМС России обязаны рассмотреть ходатайство и принять обоснованное решение в соответствии с Законом Российской Федерации «О вынужденных переселенцах».

Что касается лиц, ранее получивших статус вынужденного переселенца, то они пользуются всеми правами и обязанностями, установленными Законом Российской Федерации «О вынужденных переселенцах» до полного выполнения этих обязательств соответствующими федеральными органами исполнительной власти, а также органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

ГЛАВА V. РОЛЬ МЕЖДУНАРОДНЫХ, НЕПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫХ И ОБЩЕСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ В РЕШЕНИИ ПРОБЛЕМ МИГРАЦИИ И ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ УБЕЖИЩА

 5.1. Международные организации.

В последние годы значительно возросло сотрудничество российских НПО с различными международными, в том числе и неправительственными организациями в деле защиты прав всех категорий мигрантов.

Международные неправительственные организации (МНПО) выступают сегодня как форма объединения мировой общественности для участия в международных отношениях, а также воздействия на современную действительность. Она характеризуется постоянно возрастающим и охватывающим все новые сферы жизни ростом активности демократически настроенных общественных сил в международных делах. В основе этого процесса лежит необходимость предотвращения глобальных проблем, стоящих перед человечеством, таких, как нарушения прав человека, международная преступность, терроризм т.п.

Сегодня МНПО способны целенаправленно формировать мировое общественное мнение, активно воздействовать на происходящие в мире процессы посредством его доведения до сведения правительств и межправительственных международных организаций, таких, как ООН и Совет Европы.

Работа, которую проводят неправительственные организации в деле защиты беженцев, играет большую роль в международной системе защиты беженцев, так как именно неправительственные организации находятся в прямых ежедневных контактах с беженцами.

Термин «неправительственные организации» применяется к широкому кругу некоммерческих структур. Это, в частности, гуманитарные и правозащитные организации. Среди неправительственных организаций можно выделить такие, как Американское кооперативное общество по оказанию помощи во всех странах мира (CARE International) , Международная организация по перспективам мирового развития (World Vision International), Оксфордский комитет помощи голодающим (Oxfam), Союз «Спасем детей» (Save the children Alliance) и другие.

Одной из наиболее известных неправительственных организаций является также Международный комитет Красного Креста (далее МККК). Он выполняет обязанности по защите, во многом сравнимые с функциями УВКБ, но в рамках Женевских конвенций 1949 г. и Дополнительных протоколов 1977 г. В этих международно-правовых документах признаётся не только деятельность МККК как общественной неправительственной организации, но и право инициативы.

Для эффективной защиты людей требуется определённая степень целенаправленного сотрудничества - отнюдь не только между государствами и международными организациями.

Еще одной известной неправительственной организацией является организация «Врачи без границ», специализирующаяся на оказании медицинской помощи и услуг по охране здоровья беженцев в экстренно созданных лагерях и поселениях, в 1999 г. этой организации была присуждена Нобелевская премия мира; «Комитет США по делам беженцев», регулярно выезжающий на места и публикующий документы о вызывающих озабоченность в мире ситуациях и проблемах беженцев; «Европейский совет по делам беженцев и вынужденных эмигрантов» - форум для сотрудничества более чем 60 европейских неправительственных организаций, занимающийся проблемами беженцев и правом на убежище, созданный в 1973 г.; «Европейская консультация по беженцам и высылаемым лицам»; «Международная амнистия» (издание ежегодных докладов в странах происхождения); Международная хельсинская федерация по правам человека, которая включает ряд комитетов по наблюдению в Восточной Европе; Форум переселенческих организаций, созданный в Москве в 1996 г. и др.

Существуют также различные советы по делам беженцев в Нидерландах, Великобритании и других европейских странах, которые дают юридические и иные консультации, стремятся повлиять на национальную политику в отношении беженцев и лиц, ищущих убежище; значительную роль играют различные правозащитные организации, чья деятельность по представлению докладов и наблюдению касается также беженцев и преследуемых.

УВКБ ООН осуществляет сотрудничество с различными международными организациями как универсального, так и регионального характера, а также уделяет огромное внимание сотрудничеству с отдельными государствами - потенциальными источниками новых потоков беженцев и перемещенных лиц, для которых УВКБ ООН разрабатывает долгосрочные программы действий. УВКБ сотрудничает более чем с 200 неправительственными организациями в осуществлении программ по оказанию материальной и правовой помощи.

Следует особо отметить, что на территории Российской Федерации работает региональное представительство Управления Верховного Комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН). Управление в рамках сотрудничества с государственными органами исполнительной власти по приему беженцев оказывает материальную и юридическую помощь лицам, прибывающим на территорию России в поисках убежища, проводит для сотрудников, работающих с лицами, ищущими убежище, семинары с привлечением зарубежных специалистов, посвященные работе с беженцами в рамках международных стандартов, обеспечивает методической литературой по процедуре признания беженцем, организовывает стажировки российских специалистов в иммиграционных ведомствах зарубежных стран, имеющих значительный опыт по приему беженцев.

УВКБ ООН тесно взаимодействует с неправительственными организациями с момента создания. Резкое увеличение количества неправительственных организаций свидетельствует о возрастании их роли и внимания к ним со стороны как государственных структур, занимающихся проблемой беженцев, так и Организации Объединенных Наций.

Кроме того, существенная помощь поступает от Международной организации по миграции (МОМ). Это межправительственная организация, которая осуществляет переселение мигрантов, в том числе беженцев, а также репатриацию бывших беженцев и другое.

Деловые контакты установлены со шведскими, немецкими, финскими, датскими, канадскими коллегами из иммиграционных служб и неправительственных организаций ряда других государств, работники которых постоянно принимают участие во всех значимых мероприятиях, проводимых Федеральной миграционной службой.

 5.2. Гражданское общество: российские неправительственные организации в сфере миграции.

Различные формы объединения граждан играют важную роль в современной жизни. Общественная наука выделила два основные общественные явления, находящиеся в постоянном взаимодействии, а иногда и в противостоянии: государство и гражданское общество.

Понятие государства достаточно подробно рассмотрено в современной научной литературе. Что касается понятия гражданского общества, то существует много определений этого понятия. Впервые термин «гражданское общество» был введен Гегелем в его работе «Философия права». Гегель предложил рассматривать общество как диалектическую совокупность отношений между семьей, гражданским обществом и государством. Как считал великий философ, гражданское общество есть множество граждан государства, взаимодействующих между собой вне семьи с целью удовлетворения своих общих интересов, а государство по Гегелю - есть синтез семьи и гражданского общества. В результате гражданское общество возникло из диалектических противоречий между семьей и государством. Оценки гражданского общества со времен классика немецкой философии существенно изменились.

По мнению автора, наиболее полное определение гражданского общества в современной научной литературе предложено профессорами Г.Р. Латфуллиным и Н.В. Новичковым, которые пишут, что «… гражданским обществом можно считать совокупность личностей, их взаимодействие, а также их социально значимую деятельность, в том числе через различные организационные формы». Реализованные через различные организационные формы, направления деятельности граждан, ориентированные на решение социально значимых задач представляют собой институты гражданского общества.

В Российской Федерации в политических дискуссиях о проблемах гражданского общества преобладает мнение, что в России слишком громоздкое государство и слабое, развивающееся гражданское общество. Однако без сильного гражданского общества не может быть сильное государство. Поэтому надо не только укреплять государство, но и развивать институты гражданского общества.

Рассматривая развитие институтов гражданского общества в сфере миграции необходимо отметить, что проблема миграции, особенно проблемы убежища сложны и многообразны, а многосложность требует координации деятельности всех структур, сосредоточенных на ее решении, которые, несомненно, должны осуществляться во взаимодействии между представителями государственной власти и гражданским обществом.

В этой связи важную роль в решении проблемы мигрантов играют общественные, неправительственные и другие негосударственные организации. Международная практика показывает, что если вопросы определения правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства, лиц, ищущих убежище, статуса беженца, временного или политического убежища относятся к компетенции государства, то вопросы интеграции, адаптации и оказание им правовой помощи во многом решаются при самом активном участии неправительственных организаций.

Например, Федеральным законом «О беженцах» установлено, что федеральные органы исполнительной власти взаимодействуют с общественными объединениями и иными организациями в работе по оказанию помощи лицам, ходатайствующим о признании беженцами, лицам, признанным беженцами, и членам их семей, а также лицам, получившим временное убежище, обеспечивают соблюдение прав и законных интересов общественных объединений, занимающихся проблемами беженцев (п.3 ст.17).

Одним из стратегических направлений миграционной политики страны на современном этапе, по нашему мнению, должно стать совершенствование создания и развития институтов гражданского общества, при этом целесообразно перенести акценты на проблемы интеграции и адаптации мигрантов в стране.

Много лет на территории Российской Федерации успешно работают такие общественные, неправительственные и международные организации, как «Форум переселенческих организаций», Комитет помощи беженцам и вынужденным переселенцам «Гражданское содействие», «Сеть «Миграция и право», «Международная правозащитная ассамблея», Российское общество Красного Креста (РОКК), «Партнерство по миграции» и ряд других. Они оказывают помощь беженцам и вынужденным переселенцам, в том числе методическую, финансовую, юридическую, медицинскую, консультативную, осуществляют научно-исследовательскую деятельность в сфере миграции и многое другое. Доктор юридических наук, профессор М.Л. Тюркин в монографии «Миграционная система России» отмечет необходимость взаимодействия государства с неправительственными организациями, играющими важную роль в решении проблем беженцев, реально способными обеспечить социокультурную адаптацию и обустройство этих лиц на территории России.

Отличительной чертой российских неправительственных организаций миграционной направленности является их разнообразие и многоплановость. По организационно-правовым формам они могут быть организациями, движениями, фондами, общественными учреждениями, органами общественной самодеятельности. В своем большинстве это общественные некоммерческие организации, зарегистрированные в соответствии с Федеральным законом «Об общественных объединениях». При ряде из них зарегистрированы различные переселенческие ТОО, организации некоммерческого партнерства и т.п. Многие общественные организации сформированы из самих переселенцев. В зависимости от территориальной сферы деятельности они подразделяются на международные, общероссийские, межрегиональные, региональные и местные.

Многие общественные организации осуществляют проекты по мониторингу нарушений прав человека. Показательно, что как считает Н.А. Воронина, в результате этой деятельности, по отзывам самих мигрантов, случаи нарушений прав человека в России сокращаются.

Отличительной чертой российских неправительственных организаций миграционной направленности является их разнообразие и многоплановость. По организационно-правовым формам они могут быть организациями, движениями, фондами, общественными учреждениями, органами общественной самодеятельности. В своем большинстве это общественные некоммерческие организации, зарегистрированные в соответствии с Федеральным законом «Об общественных объединениях». При ряде из них зарегистрированы различные переселенческие ТОО, организации некоммерческого партнерства и т.п. Многие общественные организации сформированы из самих переселенцев.

Среди основных уставных задач НПО можно выделить следующие:

1) мониторинг за соблюдением прав человека и защита прав мигрантов (беженцев, вынужденных переселенцев, а нередко и оказание правовой помощи социально незащищенным местным жителям, среди которых много вынужденных переселенцев);

2) работа по оказанию гуманитарной помощи беженцам и вынужденным переселенцам;

3) помощь мигрантам, прежде всего беженцам, в интеграции в местное сообщество (трудоустройство, приобретение жилья, социальная защита, изучение русского языка);

4) лоббирование интересов мигрантов на региональном и федеральном уровнях;

5) просветительская работа со СМИ, направленная на создание климата толерантности в обществе по отношению к беженцам и вынужденным переселенцам.

Большинство НПО миграционного сектора являются «многопрофильными» и охватывают различные сферы деятельности: от оказания целевой помощи конкретным категориям мигрантов до решения задач, связанных с содействием социально-экономическому развитию соответствующих регионов.

Многие правозащитные организации «общего профиля» имеют специальную программу (направление деятельности) по защите прав мигрантов.

Однако следует отметить, что законодательная база Российской Федерации в области регулирования деятельности неправительственных организаций не в полной мере отвечает потребностям. Неоправданно усложнена система отчетности для НПО перед налоговыми и контролирующими органами.

 5.3. Развитие институтов гражданского общества в сфере миграции: Общественный совет при ФМС России – итоги двухлетней деятельности.

Одним из новых институтов гражданского общества в нашей стране является впервые созданный в 2007 г. при Федеральной миграционной службе Общественный совет. В состав Совета вошли видные ученые и общественные деятели, профессионально знающие проблемы миграции населения. В их числе: действительный член РАН, д.э.н., профессор В.А. Тишков - директор Института этнологии и антропологии РАН; В.А. Арбеков - Вице-Президент Международного Общественного Фонда «Правопорядок-Центр»; Г.С. Витковская - научный координатор московской исследовательской программы МОМ; известный журналист, правозащитник Л.И. Графова - председатель Исполкома Форума переселенческих организаций; Н.О. Гусман - Президент-Председатель правления Русславбанка; Ж.А. Зайончковская - заведующая лабораторией миграции населения Института народнохозяйственного прогнозирования РАН; Н.В. Курдюмов - председатель совета некоммерческого партнерства «Международный альянс «Трудовая миграция»; д.э.н., профессор С.В. Рязанцев – руководитель Центра социальной демографии и экономической социологии Института социально-политических исследований РАН; д.ю.н., профессор Ю.А. Тихомиров - заместитель директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Председателем совета избран автор этой книги.

В соответствии с утвержденным положением Общественный совет является совещательно-консультативным органом при Федеральной миграционной службе и создан с целью оказания содействия ФМС России в подготовке предложений по выработке и реализации мероприятий по совершенствованию государственной миграционной политики в Российской Федерации. Решения Общественного совета носят рекомендательный характер.

Основными задачами и функциями Общественного совета являются:

- рассмотрение инициатив общественных объединений, а также научных и управленческих инициатив, связанных с решением наиболее сложных проблем миграции;

- развитие взаимодействия ФМС России с общественными объединениями, научными учреждениями и использованиеихпотенциаладля повышения эффективности реализации ФМС России законодательства

Российской Федерации в сфере миграции населения и его совершенствования, формирования обоснованных и взвешенных предложений по основным направлениям государственной миграционной политики;

- подготовка рекомендаций по совершенствованию и более эффективному применению федерального законодательства,

законодательства субъектов Российской Федерации и мер по регулированию миграционных процессов в Российской Федерации с учетом демографических особенностей;

- обсуждение отдельных проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, концепций, федеральных целевых иных программ по основным направлениям государственной миграционной политики в пределах компетенции ФМС России;

- консультативная помощь ФМС России по вопросам правового статуса различных категорий мигрантов, их социальной поддержки, реабилитации и адаптации, участие в подготовке информационно-аналитических материалов по различным проблемам в сфере миграции;

- участие в подготовке предложений по разрабатываемым целевым программам, планам, национальным и региональным проектам; рассмотрении проблемных вопросов в сфере миграции

населения, вызвавших повышенный общественный резонанс, и выработка предложений по их урегулированию; выработке рекомендаций по совершенствованию гуманитарной и социальной деятельности ФМС России.

На втором году своей работы функции Общественного совета при ФМС России были расширены. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 15 мая 2008 г. № 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности», решением Общественного совета при ФМС России поддержано предложение Директора ФМС России о расширении функций Общественного совета в части тематики совещательных (координационных) вопросов, затрагивающих интересы малого и среднего предпринимательства, с привлечением к работе представителей субъектов малого и среднего предпринимательства и (или) их общественных объединений. Эти функции, по предложению Совета, приказом Директора ФМС России дополнительно включены в положение об Общественном совете. Соответственно подготовлены предложения по персональному составу Общественного совета при ФМС России и внесению изменений и дополнений в типовое положение об Общественно-консультативном совете при территориальном органе ФМС России.

На наш взгляд, российский бизнес практически незаметен в финансировании институтов гражданского общества, хотя в частном порядке предприниматели нередко софинансируют разного рода гражданские инициативы.

Исходя из основных задач и функций, Общественный совет осуществляет свою работу в соответствии с планами, которые утверждаются на очередной год. В качестве приоритетных направлений, Общественный совет определил следующие вопросы: развитие взаимодействия ФМС России с общественными объединениями, научными и учебными учреждениями; рассмотрение инициатив общественных объединений, научных и учебных учреждений, связанных с решением наиболее сложных проблем миграции; подготовка предложений по формированию государственной миграционной политики Российской Федерации и совершенствованию действующего законодательства в сфере миграции; защита прав беженцев и вынужденных переселенцев; освещение проблем миграции в СМИ; участие негосударственного сектора в решении вопросов внешней трудовой миграции; совершенствование системы банковских переводов мигрантов; проведение научных исследований и подготовка экспертных заключений по основным направлениям миграционной политики.

В заседаниях Общественного совета принимают участие директор ФМС России К.О. Ромодановский, ответственные работники центрального аппарата и территориальных органов миграционной службы, что позволяет оперативно принимать решения по рекомендациям Общественного совета. Например, на одном из его первых заседаний, по предложению члена Совета Л.И. Графовой, было принято решение о целесообразности создания на местах аналогичных советов. Это решение было поддержано К.О. Ромодановский и в настоящее время во всех субъектах Российской Федерации при Управлениях Федеральной миграционной службы созданы Общественно-консультативные советы.

Работа членов Общественного совета при ФМС России проводится по 3-м направлениям:

а) подготовка и участие членов Совета в заседаниях Общественного совета при ФМС России, на которых рассматриваются наиболее сложные проблемы миграции;

б) проведение и участие членов Совета в общественно-значимых мероприятиях по проблемам миграции населения, при этом уделяя особое внимание совершенствованию работы общественно-консультативных советов в субъектах Российской Федерации.

в) индивидуальная работа членов Совета по оказанию консультативной помощи ФМС России по вопросам правового статуса различных категорий мигрантов, их социальной поддержки, реабилитации и адаптации; участие в подготовке информационно - аналитических материалов по различным проблемам в сфере миграции, в том числе выступления в средствах массовой информации; проведение научных исследований, конференций, круглых столов, семинаров, в том числе международных, подготовка научных докладов и сообщений по проблемным вопросам в сфере миграции населения, вызвавшим повышенный общественный резонанс, и выработка предложений по их урегулированию и т.п.;

Как было отмечено, на заседаниях Общественного совета при ФМС России рассматриваются наиболее сложные проблемы миграции, такие как «О ситуации с приемом беженцев из Грузии», «О создании общественных советов при территориальных органах Федеральной миграционной службы в субъектах Российской Федерации», «Об участии частных агентств занятости в совершенствовании механизмов регулирования международной трудовой миграции и создание информационно-координационных центров трудового обмена на основе принципа общественно - государственного и частного партнерства», «О системе подготовки, переподготовки и повышении квалификации кадров в ФМС России и ее территориальных органах в современных условиях», «О ходе реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 г. № 637 и предложениях по участию в этой работе негосударственного сектора», «Отчеты о работе Общественного совета при ФМС России за 2007 и 2008 гг.», «Тенденции и перспективы учебной миграции в России», «Об участии членов Общественного совета при ФМС России в мероприятиях, проводимых в субъектах Российской Федерации общественно-консультативными советами при территориальных органах Федеральной миграционной службы», «О национальной общественной премии в области миграции», «О трудовой миграции в условиях кризиса» и другие вопросы.

В 2008 г. получила развитие практика проведения выездных заседаний. Так, в мае 2008 г. в редакции журнала «Российская миграция» рассмотрен вопрос «О роли в современных условиях журнала «Российская миграция» в освещении проблем миграции и мерах по совершенствованию работы редакционного совета журнала».

С докладами выступали члены Общественного совета при ФМС России - Л.И. Графова, Н.В. Курдюмов, С.В.Рязанцев, Н.О. Гусман, Ж.А. Зайончковская, В.А. Волох и сотрудники ФМС России - Е.Ю. Егорова, С.И. Болдырев, В.В. Сироткин, Е.Ю. Маняткин, И.В. Агеев, М.Н. Утяцкий и другие работники.

В обсуждении вопросов, рассматриваемых на заседаниях Общественного совета при ФМС России принимали участие: представители аппаратов Совета Федерации и Государственной Думы, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Федеральной службы по труду и занятости, Правительства Московской области, члены Совета при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека, Международной организации труда (МОТ), Международной организации по миграции (МОМ), Координационного совета объединений работодателей России (КСОРР), Международного фонда защиты от дискриминации, Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП), Ассоциации консультантов по побору персонала (АКПП), Международного альянса «Трудовая миграция», общественного межрегионального фонда Таджикистана, Сети «Миграция и Право», учреждения «Национальная информационная система паспортизации специалистов RU/PASS, ЦК профсоюза трудящихся-мигрантов, фонда «Наследие Евразии», региональной общественной благотворительной организации помощи беженцам и вынужденным переселенцам «Гражданское содействие», кафедры управления миграционными процессами Государственного университета управления, Московского общества трудового права и права социального обеспечения, РАН, МГУ, Независимого института исследований демографии, миграции и регионального развития «Индемир», Национального института миграции, Центра стратегических исследований Приволжского федерального округа, члены «Форума переселенческих организаций» – НПО «Уральский дом», Заречный, Свердловская обл., ассоциации «ХОКО» Борисоглебск, Воронежская обл., НПО «Эгида» г. Киров, НПО «Содействие» г. Владимир, НПО «Воротынск – переселенец» г. Калуга, НПО «Духовное единство» г. Воронеж, «Ассоциация беженцев С.Петербурга» г. С.Петербург, НПО «Вера» г. Белгород и представители других общественных, научных и учебных организаций. По каждому вопросу принято соответствующее решение, предложены рекомендации.

Необходимо особо отметить, что все заседания Общественного совета при Федеральной миграционной службе проходят неформально в расширенном составе с активным участием большого числа представителей неправительственных, общественных организаций и социально ответственного бизнеса. На эти заседания приглашаются и присутствуют представители средств массовой информации, материалы Совета размещаются на сайте ФМС России.

Члены Общественного совета проводят большую индивидуальную работу и принимают активное участие во многих общественно-значимых мероприятиях по проблемам миграции населения, уделяя особое внимание совершенствованию работы общественно-консультативных советов в субъектах Российской Федерации.

Например, члены Общественного совета при ФМС России Н.В. Курдюмов и С.В. Рязанцев во время командировки в Приморский край приняли участие в заседании Общественно-консультативного совета при УФМС по Приморскому краю, Л.И. Графова и В.А. Волох соответственно - в заседании Общественно-консультативного совета при УФМС по Свердловской области.

Член Общественного совета Л.И. Графова при содействии Посольства Швейцарии провела в июне 2008 г. в Доме журналистов круглый стол на тему: «Миграция – СМИ – Интеграция», на котором была развернута интересная дискуссии о роли прессы в решении сложнейших проблем миграции, опубликовала ряд важных статей по проблемам миграции. В их числе: «Полюби соотечественников, Родина!» (РГ от 19.04.2008 г.), «Сто тысяч званых» (РГ от 05.08.2008г.), «Абсурд по-милицейски» (РГ от 06.08.2008 г.), «Мигрант и пустота» (РГ от 07.08.2008 г.), «Квота-мачеха» (РГ от 23.05.2008 г.) и многие другие. Л.И. Графова также участвовала в теле и радиопередачах по вопросам миграции населения.

При активном участии члена Общественного совета Н.О. Гусмана, с привлечением сотрудников Русславбанка, были проведены празднования Навруза диаспоральными объединениями в Москве, Рязани, Санкт-Петербурге; спонсирован Региональный межнациональный проект «Мы разные, но мы вместе!», включавший комплекс мероприятий и оригинальных систем взаимодействия национальных общественных и религиозных организаций между собой, с органами власти, учреждениями культуры и образования региона, другими некоммерческими организациями, направленных на воспитание в обществе установок толерантного сознания, сохранение и упрочение гражданского мира и согласия. Банк был соорганизатором специализированных Международных банковских конференций в Узбекистане и в Таджикистане, на которых активно обсуждали вопросы денежных переводов мигрантов, провел ряд выездных мероприятий – конференции, школы CONTACT – в Узбекистане, Таджикистане, Приднестровье.

Член Общественного совета Н.В. Курдюмов по просьбе Комитета Совета Федерации по делам СНГ проводит большую работу по координации процесса подготовки проекта Федерального закона «Об основах деятельности по поиску, подбору работников из числа иностранных трудящихся-мигрантов и о содействии их найму». Заслуживает одобрения его законотворческая деятельность по разработке по линии Секретариата Межпарламентской Ассамблеи СНГ проекта модельного закона «О деятельности частных агентствах занятости» и по линии Секретариата МПА ЕврАзЭС - «О частных службах (агентствах) занятости и трудоустройства».

Н.В. Курдюмов принял участие в Международной конференции «Роль и место неправительственных организаций в регулировании процессов внешней трудовой миграции в странах Центральной Азии и в России» (г. Казань, июль 2008 г.), Третьем Межпарламентском Форуме «Таджикистан-Россия: потенциал межпарламентского сотрудничества» (октябрь 2008 г.), провел ряд семинаров и круглых столов для работодателей на тему: «Руководство по поиску, легальному привлечению и использованию иностранных работников в Российской Федерации» (июль, сентябрь, декабрь 2008 г.).

Член Общественного совета С.В. Рязанцев участвовал в ряде международных конференциях по миграционной тематике, совместных научных исследованиях в сфере миграции с тремя вьетнамскими центрами (Институтом социологии, Институтом населения и социальных исследований, Институтом населения, семьи и детей), опубликовал монография «Трудовая миграция в СНГ и Балтии: тенденции, последствия регулирование» и ряд других научных работ.

При непосредственном и активном участии члена Общественного совета Ж.А. Зайончковской в декабре 2008 г. проведена Юбилейная научная конференция, посвященной 20-летию деятельности исследовательского коллектива Центра демографии и экологии человека – Института демографии на тему: «Проблемное поле российской демографии». Ж.А. Зайончковской опубликовано только за два года в 2007-2008 гг. более 20 научных статей.

Член Общественного совета, член-корреспондент РАН, д.и.н., профессор В.А. Тишков принимал активное участие и выступал с докладами на цикле круглых столов «Проблемы миграции населения и управления миграционными процессами в Российской Федерации и московском мегаполисе». Эта работа впервые проводилась в рамках программы Московского правительства «Москва многонациональная» и была организована Государственным учреждением «Московский дом национальностей», Кафедрой управления миграционными процессами Государственного университета управления и Общественным советом при ФМС России при поддержке Комитета межрегиональных связей и национальной политики Правительства Москвы.

Необходимо отметить возрастающую роль научных исследований при формировании государственной миграционной политики. Вместе с тем, автор разделяет мнение известного исследователя д.соц.н. Т.Н. Юдиной, которая считает, что «…назрела необходимость перехода от поверхностного описания стадий миграционного процесса к углубленному и комплексному познанию их сущности, раскрытию закономерностей и механизмов, их моделированию, диагностики и прогнозированию и на этой базе – принятию адекватной миграционной политики»

Опыт работы Общественного совета при Федеральной миграционной службе дает основания полагать, что данная практика является конструктивным элементом развития институтов гражданского общества в реализации государственной миграционной политики Российской Федерации. Деятельность Общественного совета способствует формированию системного подхода к управлению миграционными процессами, позволят с учетом общественного мнения оперативно решать проблемы, возникающие в ходе реализации программных мероприятий и координировать деятельность по линии государственных органов и общественных объединений.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В монографии рассмотрены основные теоретические проблемы и практические вопросы предоставления убежища в Российской Федерации на основании действующих норм международного права и российского законодательства в этой отрасли. Нет сомнения, что в Российской Федерации сделано немало, для того, чтобы выстроить эффективную государственную политику в сфере предоставления убежища. Подтверждением тому могут служить факты не только приема, но и успешной интеграции сотен тысяч беженцев в нашей стране.

Однако наряду с этим, в правовом регулирования предоставления убежища в Российской Федерации и предоставления беженцам и лицам, получившим политическое или временное убежище, а также предоставлении им социальной помощи и поддержки еще имеются пробелы, которые, по мнению автора, следует устранять путем внесения соответствующих дополнений и изменений в действующее законодательство.

Так, действующим законодательством предусмотрено два нормативно-правовых акта, призванных регулировать одни и те же общественные отношения - предоставление иностранным гражданам и лицам без гражданства убежища на территории Российской Федерации: Федеральный закон «О беженцах» и Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища в Российской Федерации».

В соответствии с этими нормативными правовыми актами задача предоставления убежища решается разными уровнями государственной власти и по-разному, хотя в обоих случаях принцип предоставления убежища основан на «общепризнанных нормах международного права». Такое положение, с нашей точки зрения, по меньшей мере, не рационально. Полагаем, что со временем в Российской Федерации будет существовать единая, быстрая и эффективная процедура предоставления убежища, основанная на едином нормативном правовом акте.

Необходимо отметить, что по нашему мнению процедура признания лица беженцем затянута. Промежуточные стадии, предусмотренные действующим законодательством, такие как предварительное рассмотрение ходатайства, принятие решения о выдаче свидетельства о рассмотрении ходатайства по существу либо в отказе в рассмотрении ходатайства по существу только усложняют процедуру. Это приводит к неоправданно длительному рассмотрению ходатайства.

В этой связи представляется целесообразным исключить из Федерального закона «О беженцах» стадию предварительного рассмотрения ходатайства, превратив данную процедуру в одноступенчатую.

Федеральный закон «О беженцах» также должен быть направлен на пресечение незаконной иммиграции на территорию Российской Федерации. В этой связи целесообразно предусмотреть основания для отказа в признании беженцем, при наличии достоверных сведений о принадлежности лица к международным террористическим, экстремистским и преступным организациям, а также, если пребывание лица на территории Российской Федерации угрожает государственной безопасности и общественному порядку.

Однако отрадно, что за короткое время в Российской Федерации было создано и неуклонно реализуется правовое поле в области предоставления убежища. Большая заслуга в этом моих коллег по совместной работе в ФМС России – профессионалов, работников, которые занимались в разное время вопросам убежища: Ю.А. Архипова, С.В. Бурлика, В.К. Ручейкова, Л.Д. Арестовой, Л.В. Микрюковой, Н.Н. Лещевой, Л.А. Дехтярева, Л.А. Селиванова, Ю.Б. Гущиной, С.В. Аханова, И.Н. Кругловой, К.Г. Кувыркиной, В.С. Гонюкова и многих других товарищей. Эти специалисты смогли не только подготовить необходимые предложения по созданию совершенно новой правовой базы в области предоставления убежища, но и подготовить по этим вопросам, на первом этапе, сотрудников соответствующих подразделений территориальных органов, постов иммиграционного контроля Федеральной миграционной службы.

Достойный вклад в вопросы совершенствования порядка предоставления убежища в Российской Федерации внесли ответственный работник Аппарата Правительства Российской Федерации А.Г. Ларичев, первый заместитель Директора ФМС России генерал-лейтенант милиции, доктор юридических наук, профессор М.Л. Тюркин, заместитель Директора ФМС России генерал-майор внутренней службы, кандидат юридических наук Н.М. Смородин, начальник Управления по вопросам гражданства ФМС России, генерал-майор милиции М.Н. Утяцкий, заместитель начальника Организационно-инспекторского департамента МВД России, генерал-майор милиции Л.Э. Гербановский, главный специалист-эксперт этого же департамента, полковник милиции И.И. Бобрышев, старший инспектор Правового департамента МВД России, капитан милиции Ю.В. Ластовкина, заместитель директора Департамента гуманитарного сотрудничества и по правам человека МИД России М.А. Лебедев, заместитель начальника Управления Аппарата Уполномоченного по правам человека, кандидат юридических наук С.Б. Ягодин и многие другие специалисты.

Учитывая продолжающееся усиление миграционных процессов, затрагивающие судьбы сотен миллионов людей по решению их жизненно важных проблем имеется настоятельная необходимость готовить профессиональные кадры, способные управлять миграционными процессами в современных условиях. Кафедра управления миграционными процессами Института государственного управления и права Государственного университета управления первое учебное заведение, готовящее квалифицированные профессиональные кадры с высшим образованием, способные управлять миграционными процессами. В процессе обучения большое внимание уделяется проблемам определения правового положения лиц, ищущих убежище, предоставления им защиты и оказания в первую очередь необходимой социальной помощи.

В этой связи монография имеет цель с максимальной доступностью оказать помощь студентам высших и других учебных заведений, слушателям курсов, семинаров, изучающих проблемы убежища, в освоении курса правового регулирования предоставления иностранным гражданам и лицам без гражданства статуса беженца, политического или временного убежища.

ЛИТЕРАТУРА

Международные нормативные правовые акты

Договор о создании Экономического союза, от 24 сентября 1993 г. // Действующее международное право: в 3 тт. Т. 3 / сост. Ю. М. Колосов, Э. С. Кривчикова. М.: изд - во МНИМП, 1967 г.

Европейская социальная хартия, от 18 октября 1961 г. // Сборник международных правовых документов, регулирующих вопросы миграции. М.: Международная организация по миграции, 1994.

Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, от 1 августа 1975 г. // Сборник международных правовых документов, регулирующих вопросы миграции. М.: Международная организация по миграции, 1994.

Конвенция 1951 года о статусе беженцев и Протокол 1967 года, касающегося статуса беженцев //

Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека, от 26 мая 1995 г. // Российская газета. 1995 г. 23 июня.

Соглашение государства-участники СНГ о помощи беженцам и вынужденным переселенцам от 24 сентября 1993г. (с дополнениями от 10 февраля 1995г.) //

Устав Совета Европы, от 5 мая 1949 г. // Действующее международное право: в 3 т т. Т. 1 / сост. Ю. М. Колосов, Э. С. Кривчикова. М.: изд - во МНИМП, 1966.

Устав Содружества Независимых Государств, от 22 января1993 г. // Действующее международное право: в 3 т т. Т. 3 / сост. Ю. М. Колосов, Э. С. Кривчикова. М.: изд - во МНИМП, 1966.

Монографии, учебники, учебные пособия, авторские статьи

1. Абдул Р. Право территорильного убежища как средство защиты беженцев. М., 1995г.

2. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. М., 1997 г.

3. Вынужденные мигранты и государство. Под ред. В. А. Тишкова, // Институт этнологии и антропологии РАН, М., 1998 г.

4. Вынужденные мигранты: интеграция и возвращение. Под ред. В. А. Тишкова. М., 1997 г.

5. Волох В. А. Совершенствование законодательства о беженцах в Российской Федерации. // Вестник УВКБ ООН 2005 г., № 4.

6. Волох В. А. Деятельность Федеральной миграционной службы МВД России по решению проблем миграции. Доклад на пленарном заседании Международной конференции «Миграция, социальные и межкультурные аспекты устойчивого развития». // Материалы международной конференции. 10-11 марта 2004 г. Министерство образования и науки РФ, Государственный университет управления. Москва – 2004.

7. Волох В. А. Федеральная миграционная служба: проблемы убежища и российское законодательство. // Второй паспорт 2002 г. № 4

8. Волох В. А. Проблемы убежища и российское законодательство. // Миграционное законодательство Российской Федерации и проблемы прав человека. Круглый стол: проблемы, дискуссии, предложения. Международная правозащитная ассамблея. Москва – 2002 г.

9. Волох В. А. Как получить политическое убежище в России // Миграция в России, 2001 г. № 1-2,

10. Воронина Н. А. Проблемы правового регулирования межэтнических отношений и антидискриминационного законодательства в Российской Федерации. М., 2004 г.

11. Воронина Н. А. Глобализация и миграционные процессы в России // Россия в глобализирующемся мире: мировоззрения и социокультурные аспекты / отв. ред. В. С. Стёпин. Секция философии, социологии, психологии и права Отделения общественных наук РАН. М.: Наука, 2007. С. 557 – 561.

12. Воронина Н. А. Миграционная политика России: ретроспектива современных реформ // Права человека и современное государственно-правовое развитие. М., 2007. С. 316.

13. Гай С. Гудвин-Гил Статус беженца в международном праве, Москва. ЮНИТИ. Региональное представительство УВКБ ООН в Российской Федерации. Будапешт. COLPI. 1997г.

14. Ионцев В. А. Особенности современной классификации международной миграции населения // Миграция населения. Международная миграция. Вып. 3 / под. ред. О. Д. Воробьевой. М., 2001. С. 11.

15. Ионцев В. А. Международная миграция населения: теория и история изучения. М., 1999.

16. Ионцев В. А. Международная миграция. // Приложение к журналу Миграция в России М., 2001.

17. Лахарева Н. В. Теоретические основы и история миграции. // Управление миграционными процессами: Учебное пособие. М.: изд – во ГУУ, 2003.

18. Миграция в СНГ и Балтии: через различия проблем к общему информационному пространству. Материалы конференции. Под. ред. Г. Витковской, Ж. Зайончковской. М.: Адамант, 2001.

19. Миграция, социальные и межкультурные аспекты устойчивого развития. Материалы международной конференции ГУУ, М., 2004 г.

20. Мир в зеркале международной миграции: сб. статей / под ред. В. А. Ионцева. М.: МАКС Пресс, 2002.

21. Мировой опыт миграционной политики: ретроспектива и новейшие тенденции // под ред. Г. Витковской. МОМ, Бюро МОМ в России, Бюро МОМ в Казахстане. М.: Гендальф, 2004.

22. Мукомель В. И. Миграционная политика России: Постсоветские контексты / Институт социологии РАН. М.: Диполь-Т, 2005.

23. Население России под ред. А. Г. Вишневского. М., 1993 - 2006.

24. Население и глобализация // под ред. Н. М. Римашевской. М.: Наука, 2002.

25. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 5 ноября 2008 года // http://www.kremlin.ru/text/appears/2008/11/208749.shtml

26. Рощин Ю. В. Миграция населения в судьбе России. М.: Авангард, 2008.

27. Рощин Ю. В. Миграция населения и Россия. (Роль и значение миграционных процессов в миграционной политики в прошлом, настоящем и будущем Российского государства): учебное пособие. М.: ГУУ, 2007.

28. Рощин Ю. В. Управление миграционными процессами. Учебное пособие / под общ. ред. В. А. Каламанова. изд - во ГУУ, М. 2003. С. 95.

29. Рыбаковский Л. Л. Миграционная политика в России теория и практика // Современные проблемы миграции в России. Материалы общероссийской научной конференции М., 2003.

30. Рыбаковский Л. Л. Миграция населения (вопросы теории). М., 2003.

31. Рязанцев С. В. Международная миграция в России: современные тенденции и направления совершенствования миграционной политики // Вестник РУДН. Серия «Социология». 2006. № 1(9).

32. Рязанцев С. В. Влияние миграции на социально-экономическое развитие Европы: современные тенденции. Ставрополь: Сервисшкола 2001.

33. Топилин А. В. Миграционный обмен и занятость населения в СНГ. М., 2001. 68 с.

34. Тюркин М. Л. Миграционная политика Российской Федерации. Опыт и перспективы развития – М..: «Зимогляд», 2009.

35. Тюркин М. Л. Миграционная система России. // Монография. М.: Стратегия, 2005.

36. Тюркин М. Л. Историко-правовой анализ миграционных систем России, США, Франции и ФРГ. // М.: ВНИИ МВД России, 2004.

37. Чудиновских О. С. К вопросу о полноте и качестве данных, представляемых ФМС России для государственного статистического наблюдения за процессами миграции на постоянное жительство // Миграция в современной России: состояние, проблемы, тенденции. Сб. науч. ст. / под общ. ред. К. О. Ромодановского, М. Л. Тюркина. М.: ФМС России, 2009.

38. Юдина Т. Н. Социология миграции: к формированию нового научного направления. М.: итк «Дашков и К», 2004.

39. Юдина Т. Н. Социология миграции. Учебное пособие для вузов. М.: Академический Работа, 2006. 272 с.

40. V. Volokh Ways to obtain political asylum in Russia. In “Migration in Russia” N 1-2, 2001г.

Сборники документов

1. Международные договоры Российской Федерации по вопросам миграции (часть первая). Сборник документов // под общ. ред. д.ю.н., проф. М. Л. Тюркина. М., 2004.

2. Международные договоры Российской Федерации по вопросам миграции (часть вторая). Сборник документов // под общ. ред. д.ю.н., проф. М. Л. Тюркина. М., 2004.

3. Нормативные правовые акты, регулирующие миграционные процессы в Российской Федерации. Сборник документов // под общ. ред. д.ю.н., проф. М. Л. Тюркина. М., 2005.

ОБ АВТОРЕ

Образование высшее, окончил: в 1975 г. вечернее отделение Московского факультета Всесоюзного юридического заочного института; в 1987 г. - Московский институт народного хозяйства им. Плеханова; в 1999 г. - Российскую Академию государственной службы при Президенте Российской Федерации. В 2007 г. защитил диссертацию на тему «Формирование и реализация государственной политики Российской Федерации в сфере вынужденной миграции (на примере института предоставления убежища)» и ему присвоена ученая степень кандидата политических наук.

Специальность по образованию: 1-я – правоведение; 2-я - планирование народного хозяйства; 3-я - государственное и муниципальное управление. Действительный член Академии изучения проблем национальной безопасности. Автор одной монографии и более 80 научных статей и публикаций по проблемам миграции, труда, занятости, национальной безопасности. Постоянно принимает участие в телевизионных и радиопередачах по миграционной проблематике.

Указом Президента Российской Федерации в 2000 году присвоен классный чин действительный государственный советник Российской Федерации 3 класса. Имеет ряд государственных, ведомственных и зарубежных наград.

Трудовую деятельность начал в 1961 г. слесарем на авторемонтном заводе в г. Вышнем Волочке Калининской области, затем работал инструктором РК, ГК ВЛКСМ, с 1963 - 1971 гг. проходил воинскую службу в Вооруженных Силах СССР.

С 1971 г. экономист Управления по использованию трудовых ресурсов Мосгорисполкома, с 1972 по 1990 г. работал в Госкомтруде РСФСР, где прошел путь от старшего инспектора Управления переселения до заместителя начальника Главного управления социального развития.

В 1990 г. назначен начальником Главного управления по делам трудящихся-мигрантов Министерства труда СССР, а с 1992 по 1993 г. - начальник Управления по делам трудящихся-мигрантов Министерства труда и занятости населения Российской Федерации.

С 1993 по 2000 г. - статс-секретарь- заместитель Руководителя Федеральной миграционной службы России, 2000 - 2002 гг. - член Коллегии Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации - руководитель Департамента иммиграционного контроля и по вопросам убежища, а в 2002 - 2005 гг. - руководитель аналогичного Департамента Федеральной миграционной службы Министерства внутренних дел Российской Федерации. Является одним из основателей создания в стране системы предоставления убежища.

С 2005 г. по настоящее время - заместитель заведующего кафедрой управления миграционными процессами Института государственного управления и права Государственного университета управления. Член экспертного совета Комитета по делам СНГ Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации. Председатель Общественного совета при Федеральной миграционной службе, член Научного совета ФМС России, член редакционных коллегий журналов «Российская миграция», «Служба занятости» и «Власть».

Неоднократно возглавлял делегации Российской Федерации на международных переговорах, принимал участие в работе и выступал с докладами на международных форумах и конференциях.