Сегодня в России существуют специальные федеральные фонды и корпорации, которые призваны обеспечить развитие регионов. Однако этого явно недостаточно. Нужны специальные региональные фонды прямых инвестиций. Как они должны быть организованы? За счет каких средств они могут пополняться и как они должны расходоваться?
1. Федеральная модель поддержки региональных инновационных проектов
В последнее время в практике государственного управления приоритетными национальными проектами и региональным развитием широкое распространение получают фонды в статусе государственной корпорации и собственно фонда. Например, Фонд содействия реформированию ЖКХ (образован в соответствии с Федеральным законом «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» от 21 июля 2007 г. №185-ФЗ), Федеральный фонд содействия жилищному строительству (образован в соответствии с Федеральным законом «О содействии развитию жилищного строительства» от 24 июля 2008 г. №161-ФЗ).
В соответствии со статьей 4 федерального закона «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» целями деятельности Фонда являются создание безопасных и благоприятных условий проживания граждан и стимулирование реформирования жилищно-коммунального хозяйства, формирования эффективных механизмов управления жилищным фондом, внедрения ресурсосберегающих технологий путем предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда.
Вместе с тем ожидается, что в конце 2011 г. – начале 2012 г. будет принят федеральный закон о создании региональных фондов содействия реформированию ЖКХ. Одним из базовых положений документа является ежемесячный платеж за капитальный ремонт, устанавливаемый на уровне субъекта РФ. Предполагается, что после прекращения деятельности Фонда ЖКХ на федеральном уровне реализация отраслевых задач перейдет к региональным фондам.
Согласно статье 3 федерального закона «О содействии развитию жилищного строительства» целями деятельности Фонда РЖС являются содействие развитию жилищного строительства, иному развитию территорий, развитию объектов инженерной инфраструктуры (в том числе объектов инфраструктуры связи), объектов социальной инфраструктуры, производства строительных материалов, изделий, конструкций для жилищного строительства и содействия созданию промышленных парков, технопарков, бизнес-инкубаторов в целях формирования благоприятной среды жизнедеятельности человека и общества, в том числе безопасных и благоприятных условий проживания для всех категорий граждан.
Вместе с тем, с 2005 года в России функционирует Инвестиционный фонд Российской Федерации, который в соответствии с Бюджетным Кодексом Российской Федерации представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащей использованию в целях реализации инвестиционных проектов на принципах государственно-частного партнерства.
Бюджетные ассигнования Фонда предоставляются для реализации проектов, направленных на социально-экономическое развитие Российской Федерации в части создания и (или) развития инфраструктуры (в том числе социальной), имеющей общегосударственное значение или необходимой для выполнения в соответствии с межправительственными соглашениями обязательств Российской Федерации по созданию объектов на территории Российской Федерации, для реализации инновационных проектов, создания и (или) реконструкции объектов, планируемых к реализации в рамках концессионных соглашений, а также для финансирования подготовки и проведения конкурсов на право заключения концессионного соглашения, включая подготовку конкурсной документации, и мероприятий по подготовке территории строительства, включая выкуп земельного участка, и разработку проектной документации на объекты капитального строительства, планируемых к реализации в рамках концессионных соглашений, а также для реализации региональных инвестиционных проектов.
Порядок предоставления бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации для реализации инвестиционных проектов, комплексных инвестиционных проектов и концессионных проектов, имеющих общегосударственное значение и осуществляемых на условиях государственно-частного партнерства, инвестиционных проектов, имеющих региональное и межрегиональное значение, осуществляемых на условиях государственно-частного партнерства, этапы и процедура отбора проектов, основные требования к представленной документации и проведению контроля и мониторинга хода их реализации, определяются Правилами формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 1 марта 2008 г. №134.
Главная цель использования средств Фонда – поддержка приоритетных для государства и регионов конкретных инвестиционных проектов путем создания транспортной, инженерной или энергетической инфраструктуры государственного или муниципального значения, без которой эти проекты не могут быть реализованы.
Инвестиционные проекты, получающие государственную поддержку за счет бюджетных ассигнований Фонда, должны отвечать приоритетам социально-экономического развития Российской Федерации или отдельных субъектов РФ, определенных концепцией долгосрочного социально-экономического развития РФ, концепцией совершенствования региональной политики России и другими документами стратегического планирования.
Отбор инвестиционных проектов осуществляется, исходя из показателей финансовой, бюджетной, экономической и социальной эффективности проектов, что позволяет оценивать вклад проектов в улучшение важнейших показателей социально-экономического развития страны и ее субъектов – рост внутреннего валового (регионального) продукта, дополнительные доходы в бюджетную систему Российской Федерации, повышение уровня занятости населения в трудоспособном возрасте, повышение доступности и качества услуг населению. Проекты Фонда отбираются в рамках публичной процедуры, предусматривающей их рассмотрение на Инвестиционной комиссии по проведению отбора проектов, претендующих на получение бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации, с последующим отбором на Правительственной комиссии по инвестиционным проектам, имеющим общегосударственное значение, и утверждением паспортов проектов распоряжениями Правительства Российской Федерации.
В рамках деятельности Фонда осуществляется тесное взаимодействие с институтом развития – государственной корпорацией «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)».
Наряду с рассмотренными фондами государственной поддержки регионального развития следует рассмотреть деятельность Российского фонда технологического развития (РФТР), который был образован в 1992 году применительно к стимулированию инновационного развития регионов.
Согласно действующему уставу целью РФТР является содействие реализации государственной политики в сфере научной, научно-технической и инновационной деятельности. Для этого РФТР оказывает российским организациям финансовую и консультационную поддержку в реализации научно-технических проектов и экспериментальных разработок, в том числе в рамках международного научно-технического сотрудничества. РФТР координирует реализацию особо важных и интеграционных проектов с участием среднего и крупного частного бизнеса, профессиональных групп разработчиков и малых инновационных предприятий в рамках технологических платформ. В рамках своей деятельности РФТР организует научно-техническую, юридическую и финансово-экономическую экспертизу научно-технических проектов и экспериментальных разработок и финансирует перспективные НИОКР на основе займов. РФТР взаимодействует с образовательными учреждениями, поддерживая их участие в реализации научно-технических проектов и усилия по совершенствованию учебных программ. Благодаря многолетнему опыту финансирования научно-технических проектов на общую сумму около 6,8 млрд. рублей при сотрудничестве с более чем 600 организациями РФТР располагает уникальной базой данных об инновационных российских разработках и разработчиках, их уровне технического оснащения, научно-технических и управленческих компетенциях, кредитоспособности. С момента создания РФТР профинансировал 888 проектов различной отраслевой направленности (рис.1).
Необходимо подчеркнуть, что средства РФТР, направленные на поддержку проектов не являлись бюджетными и формировались за счет добровольных отчислений российских предприятий и организаций.
Рис.1. Распределение поддержанных РФТР проектов по приоритетным направлениям, % от общего количества проектов (Источник: http://www.rftr.ru/).
Что касается региональной принадлежности получателей средств РФТР, то финансовая деятельность фонда на 90% локализована в 4 регионах: Москва, Московская область, Санкт-Петербург, Ленинградская область. Данное обстоятельство свидетельствует об ограниченных возможностях РФТР в масштабах страны.
В целом, рассмотренные фонды финансовой поддержки развития регионов носят весьма специфический характер, и оказываемая финансовая поддержка направлена преимущественно на развитие социальной сферы, инфраструктуры, единичных проектов.
2. Региональная модель поддержки региональных инновационных проектов
В январе 2011 года на форуме в Давосе Президент Российской Федерации заявил о скором учреждении суверенного фонда, который разделит риски с иностранными инвесторами путем совместных инвестиций в проекты модернизации экономики. В мае 2011 года были приняты поправки в федеральный бюджет, которые предполагали выделение Внешэкономбанку 62,2 млрд. руб. на создание такого фонда. 1 июня 2011 года зарегистрировано дочерне общество Внешэкономбанка ООО «Управляющая компания Фонда прямых инвестиций». Предполагается, что за пять лет фонд получит $10 млрд., чтобы в течение десяти лет привлечь $50-90 млрд. связанных инвестиций. В сентябре 2011 года сформирован состав международного экспертного совета фонда. В него вошли 9 руководителей из крупнейших инвестиционных организаций мира.
Очевидный тренд в области фондовой поддержки инновационного развития регионов пока характеризуется тем, что данные механизмы и процесс принятия решений о выделении финансирования концентрируется на федеральном уровне, а не на местах. Данное обстоятельство существенно снижает возможности инновационного развития территорий. Вместе с тем, необходимо подчеркнуть обособленность фондового финансирования проектов с участием иностранного капитала.
В целях развития инструментов фондового финансирования инвестиционно-инновационных проектов в регионах представляется необходимым учреждение на уровне субъектов Российской Федерации отдельных фондов прямых инвестиций. Преимуществом таких фондов является максимальный учет потребности региона в инвестиционных ресурсах, емкости и привлекательности рынков сбыта соседних регионов.
В общем виде формат функционирования регионального фонда прямых инвестиций представлен на рис.2.
Рис.2. Региональный фонд прямых инвестиций и основные соинвесторы.
Следует отметить, что структурно капитал фонда разделяется на три части, для размещения которых используются соответствующие мероприятия. Общим принципом функционирования фонда является софинансирование инвестиционных проектов со стороны заинтересованных организаций: проектов с иностранными организациями, с предприятиями-резидентами региона и предприятиями-нерезидентами данного субъекта Российской Федерации. Пропорция распределения средств фонда по трем направлениям устанавливается органами власти субъекта Российской Федерации с учетом ситуации в региональной экономике, ожиданий активности российских и иностранных инвесторов. При этом законодательно могут быть предусмотрены минимальные и максимальные значения. Например, удельный вес объема средств фонда, выделяемого на софинансирование инвестиционных проектов с участием зарубежных организаций, должно составлять от 30 до 40%. Кроме того, могут устанавливаться ограничения на объем софинансирования проектов со стороны фонда, требования к организациям-партнерам в части объемов софинансирования, предельный срок реализации проектов и др.
3. Использование средств региональных фондов прямых инвестиций
Рассмотрим подробнее три направления использования средств фонда.
Первая часть финансовых ресурсов фонда, выделяемая для софинансирования проектов с участием зарубежных инвесторов, отчасти дублирует Федеральный фонд прямых инвестиций, однако позволяет за счет меньших, но адресных проектов развивать производственную базу в регионе в более короткие временные сроки. Основным преимуществом допуска на региональный рынок зарубежной компании является повышение уровня конкуренции и внедрение современных технологий.
Вторая компонента средств регионального фонда прямых инвестиций используется для проектов с участием российских организаций-резидентов региона. Можно сказать, что реализуемые совместные проекты с их участием направлены на укрепление конкурентных позиций местных производителей как внутри региона, так и за его пределами.
Использование третьей составляющей средств фонда достаточно явно преследует цель допустить на внутренний рынок региона компании из других субъектов Российской Федерации. Данная мера необходима для укрепления единого экономического пространства страны, основанного на прочных производственных связях хозяйствующих субъектов различных территорий. Формирование устойчивого экономического взаимодействия регионов в сфере производства позволит отчасти компенсировать недостаточно тесные торговые отношения между регионами.
Отдельным вопросом являются механизмы финансирования региональных фондов прямых инвестиций. На наш взгляд, основными источниками наполнения фондов могут выступать следующие отчисления.
Во-первых, потенциальным источником финансирования региональных фондов прямых инвестиций является часть НДС, уплачиваемая организациями-резидентами региона. В настоящее время платежи по НДС на 100% зачисляются в доход федерального бюджета, но позже частично возвращаются во многие регионы в виде дотаций. Данная централизованная схема финансовых потоков не оставляет регионам достаточно возможностей для динамичного экономического развития, поскольку НДС как налог на спрос, имеющий локальный характер, полностью изымается и расходуется на федеральном уровне без привязки к условиям, которые обеспечивают данный спрос.
В этом аспекте перераспределение потоков НДС в пользу регионов с дальнейшим их эффективным расходованием становится реальной возможностью для инициирования и реализации значимых для региона инвестиционных и инновационных проектов. На макроуровне объем НДС составляет порядка 7% ВВП. Соответственно аккумулирование в региональном фонде прямых инвестиций средств, эквивалентных 1% ВРП, делает необходимым перераспределение в пользу региона не менее 14% общего объема НДС, уплачиваемого организациями-резидентами региона. Учитывая привлекаемое софинансирование под инициируемые проекты, инвестиционные ресурсы региона удваиваются.
Необходимо подчеркнуть, что для реализации представленного предложения необходимо внесение изменений в федеральное законодательство.
Дополнительным (либо альтернативным) источником пополнения регионального фонда прямых инвестиций могут являться средства, поступающие от налога на имущество, уплачиваемого организациями-резидентами региона, которые используют в своем производстве полностью самортизированное оборудование, то есть нормативный срок полезного использования которого истек. Экономически это означает использование не только физически, но и морально устаревшего оборудования. Очевидно, что на такой производственной базе вряд ли удастся обеспечить высокий уровень конкуренции и инновационность выпускаемой продукции.
Суть данного предложения заключается в том, что в случае оставления либо вовлечения предприятием в производство полностью самортизированного объекта основных средств оно уплачивает налог на имущество по максимальной ставке от первоначальной стоимости этого оборудования, скорректированной с учетом коэффициентов дефляторов, устанавливаемых Минэкономразвития России. В настоящее время представляется весьма затруднительным оценить масштабы средств, которые могут быть получены, но представляется, что их размер будет вполне сопоставим с объемом поступлений в рамках рассмотренного выше источника наполнения регионального фонда прямых инвестиций.
Согласно статистике средний возраст машин и оборудования в экономике России составляет порядка 20 лет и с течением времени только увеличивается. Данное обстоятельство говорит о моральном устаревании оборудования как минимум на 3 поколения, следовательно, и выпускаемой продукции, минимизирующей конкурентоспособность на внутреннем и внешнем рынках. Таким образом, устанавливаемая налоговая ответственность предприятия за использование в производстве физически и морально устаревшего оборудования окажет на них стимулирующее воздействие к модернизации производственной базы. Конечно, это правило будет распространяться на предприятия потенциально высокотехнологичных секторов экономики региона.
Реализация предложенного механизма также предполагает внесение изменений в действующее законодательство, в том числе в главу 30 Налогового кодекса РФ «Налог на имущество организаций». В целом, данная мера не снизит доходную часть региональных бюджетов, поскольку налоговые доходы бюджета субъекта РФ по налогу на имущество организаций на несамортизированные объекты основных средств (в соответствии с Налоговым кодексом РФ) будут зачисляться в региональные бюджеты в полном объеме.
Что касается механизмов реализации инструмента фондовой поддержки инициируемых в регионе инвестиционных и инновационных проектов, то, наш взгляд, целесообразно использовать конкурсные процедуры на право заключения концессионных соглашений либо прибегать к отдельным видам конкурсов. При этом за основу может быть взять формат конкурсов, используемых Инвестиционным фондом Российской Федерации.
Написать комментарий