Что делать с бюрократией?

1. Саботаж чиновников. В ответ на постоянную критику президентом неэффективности государственного управления Министерство финансов подготовило программу 20-процентного сокращения чиновников, которая начнёт действовать с апреля 2011 г. Претензий к аппарату управления у президента много, но главные из них три: (1) провал модернизации, (2) коррупция, (3) саботаж указаний президента, а также важных программ и национальных проектов. Говоря о задаче перевода российской экономики на инновационную основу, Медведев констатирует, что она не решалась вообще: “Мы её просто провалили, мы ничего не сделали в этом направлении, наверное, потому, что мы не занимались этим так активно, как должны были бы заниматься” [1]. Используя местоимение “мы” он, очевидно, имел в виду аппарат управления, органы власти.

О коррупции чиновников и государственной власти Медведев не устаёт говорить с самого начала своего президентства: “Вы понимаете, что в нашей стране коррупция превратилась в способ существования огромного количества людей и, по сути, она превратилась в повседневную норму жизни. Люди, которые сталкиваются с этим явлением, просто смирились – проще заплатить, чем возбуждать какие-то проблемы, обращаться в правоохранительные органы или судебную систему. Те, кто получают взятки и совершают коррупционные преступления, вообще не ощущают никаких рисков или считают эти риски пренебрежимо малыми. Так не должно быть!” [2].

Недавний скандал с закупкой чиновниками с помощью фирм-посредников томографов втрое дороже рыночной цены – типичный “откат” – вывел президента из себя: “На мой взгляд, это не коррупционная составляющая, а абсолютно циничное, хамское воровство государственных денег. При этом люди, которые всё это устраивают, просто ни стыда, ни совести не имеют. Понятно, что во время поставок существуют фирмы-посредники, они должны иметь свою прибыль. Но нигде эта прибыль не измеряется сотнями процентов, да ещё и на какой теме – здравоохранении” [3].

Президент, возможно, не знал, что так осуществляется большинство госзакупок и госзаказов, т.е. это и есть упомянутая им “норма жизни”.

Последнее время принято говорить о “ручном управлении” страной – без прямого указания президента и премьера чиновники не делают того, что им положено по долгу службы. Как выяснилось, и прямые указания президента ими не выполняются. На весеннем совещании с губернаторами президент заявил, что часто доклады об исполнении поручений либо представляют собой обыкновенные отписки, либо повторяют предыдущие поручения. По мнению начальника контрольного управления президента, чаще других виновны в затягивании выполнения президентских поручений Минэнерго, Минобороны и Минрегион. В связи с этим им было предложено издать последнее “серьёзное предупреждение” правительству неукоснительно выполнять поручения президента. “Это несерьёзно! – отреагировал президент. – Поручения должны и так исполняться! Кто не исполняет – на улицу пусть идёт! …Вплоть до увольнения безотносительно к чинам и званиям!” [4].

2. Кодекс государственного служащего. Президент Медведев не устаёт говорить о необходимости улучшить управление страной для подъёма экономики и всеобщей модернизации, а для этого надо радикально поменять методы работы чиновников, органов власти и местного самоуправления. Выступая на Красноярском экономическом форуме в феврале 2008 г. ещё в статусе кандидата на должность президента, он обрисовал главные требования к чиновникам.

Первое и вполне понятное: люди должны идти на государственную службу не только ради собственного материального интереса, а ради служения обществу, понимая, что несут ответственность перед обществом, перед народом. А чтобы туда шли лучшие люди, надо сократить аппарат и поднять зарплату остальным – так придут профессионалы. Однако численность госаппарата следует сокращать и с целью экономии государственных расходов, т.к. он “проедает” деньги, которые могли бы использоваться для реализации национальных проектов.

Поскольку форум был экономическим и на него съехались свыше тысячи “капитанов” бизнеса, президент особо оговорил, что необходимо снижать административное давление на бизнес: менять разрешительную процедуру открытия предприятия на уведомительную, сокращать проверки контрольно-надзорными органами, все действия чиновников в отношении бизнесменов жёстко регламентировать, детально прописывать и осуществлять открыто и гласно, – одним словом, перестать “кошмарить бизнес”, как не раз повторял потом Медведев.

Отметил президент также, что часть функций, выполняемых государственными органами, нужно отдавать в негосударственный сектор, в частные компании. Это также позволит сократить численность чиновников.

Последним, но не по значению, а, напротив, главнейшим, был назван шестой пункт программы реформы госаппарата: дать “настоящий бой” коррупции – “самой тяжёлой болезни, поразившей наше общество” [5].

С той исторической речи прошло два года. Что же сделано сейчас в развитие заявленной тогда программы реформы государственного аппарата, чиновничества?

Прежде всего, во главу угла поставлено во имя повышения эффективности управления государством сокращение численности чиновников. Минфин предложил президенту программу сокращения аппарата на 20%. В свете этого возникает два вопроса: как определить касту чиновников, кто эти люди? И как вычленить из них наихудших, ненужных, тех, кого надо сократить?

Что касается численности чиновников, объём которой постоянно вызывает негативную реакцию населения и к сокращению излишков которой призвал в своей предвыборной речи на Форуме будущий президент Медведев, не всё так просто. На сегодняшний день у нас около миллиона служащих федеральных органов исполнительной власти (890 тыс., по официальной статистике) и примерно столько же работников региональных органов власти и органов местного самоуправления, а по сути начинающих чиновников, надеющихся перетечь со временем в органы госвласти. Итого 1,7 млн. чел., примерно столько же, как в советские времена, когда население страны было на 70 млн. чел. больше. Много это или мало?

В США, например, около 2,7 млн. служащих федерального уровня и ещё столько же на уровнях штатов и местных органов власти. Там считается, что это много, но неизбежно, без этого количества чиновников органам власти для выполнения многочисленных программ федерального и регионального (на уровне штата) значения не обойтись. При этом политических назначенцев, которые меняются при смене власти в Белом доме, лишь 9 тыс. [6].

В 1999 г. в России на 1000 чел. населения приходилось 2,8 государственного служащего федеральных органов исполнительной власти. В США эта цифра составляла 3,9, в Великобритании – 5,2 [7].

Во Франции при другой системе государственного управления чиновников национального уровня – служащих министерств и ведомств, имеющих “генеральный статус государственных служащих”, – 2,2 млн. чел., при том что во Франции численность населения составляет 59 млн. [7].

По численности государственных служащих мы отстаём от большинства развитых стран (табл.1). При этом сокращать предполагается, прежде всего, федеральных чиновников – 890 тыс. От этого числа и отсчитываются 20%. И здесь, по мнению аналитиков, под сокращение пойдут должности, которые уже сейчас не заняты, пожилые чиновники – те, кому за 60, а их сейчас 17%, женщины с детьми, технические сотрудники. В целом, по оценкам Минфина, сократить удастся 120 тыс. чел. с общей экономией для госбюджета в 43,4 млрд. руб., из коих половина пойдёт на увеличение зарплаты оставшимся [8]. Т.е. в результате сокращения в бюджет придёт 20 с небольшим млрд. руб., т.е. меньше миллиарда долларов; сравните с “откатами” от сочинской Олимпиады или других крупных проектов.

Аналогия с дореволюционной Россией также даёт некоторую пищу для размышлений. Реально нынешнюю систему государственного управления можно сравнивать с российской системой бюрократии, начиная с петровских времен. Петр I в процессе административных реформ сформировал систему управления по европейскому образцу, создал структуру чиновничества, введя “Табель о рангах”, регламентировавший продвижение по службе. При всех проблемах внедрения западной бюрократии на русскую почву бюрократия разрасталась и совершенствовалась. В 1726 г. в центральном и местном управлении служили 4,5 тыс. чиновников, из коих в полной мере государственными служащими были 3,2 тыс. [10]. В конце XVIII века служащих государственного аппарата насчитывалось, по оценкам, от 12 до 16 тыс. человек. И всё же при таком быстром росте аппарата такое количество чиновников приходилось на страну с населением в 37,4 млн. чел., в то время как Францией с населением в 26 млн. управляли 90 тыс. чиновников [11]. Этот разрыв сохранялся и в дальнейшем.

В середине XIX века, в разгар бюрократизации при Николае I, число российских чиновников-управленцев выросло до 122 тыс. чел. при населении в 59,3 млн. жителей, в то время как в Австрии при населении в 22 млн. ещё в 1804 г. зафиксировано 102 тыс. чиновников [12]. Наконец, в преддверии революции 1917 г. в России существовало 576 тыс. государственных служащих (возможно, реальных управленцев несколько меньше), в то время как в Англии при втрое меньшем населении их было 779 тыс., в США (в 1900 г.) при в полтора раза меньшем населении – 1275 тыс., в Германии в 1918 г. при в 2,5 раза меньшем населении – 1,5 млн. Таким образом, получается, что с учётом численности населения в Российской империи было в 5–8 раз меньше государственных служащих, чиновников, чем в любой европейской стране [13].

Как же умудрялась царская власть в столь разные периоды истории управлять со столь малым числом государевых людей таким большим многонациональным населением, распространённым к тому же по огромной территории? Объяснений, в том числе и в художественной литературе, множество. Выделим три, представляющиеся из них наиболее существенными.

По крайней мере, к началу XX века российское чиновничество вбирало в себя наиболее образованную, европеизированную часть общества, при том, что уровень высшего образования в России в это время был на уровне лучших европейских образцов. Кроме того, большинство высших чиновников являлись представителями дворянства, т.е. материально обеспеченными и не заинтересованными кровно в добывании средств из государственной службы людьми.

В то же время, особенно в более ранние периоды российской истории, государева служба представляла собой для многих самый лёгкий источник быстрого обогащения – за счёт казны. Отсюда традиция российского казнокрадства. Соответственно, все попытки, начиная с Петра I, сократить бюрократию и её нагрузку на казённые (“бюджетные”) средства привели к формированию типа финансирования госаппарата, названного “кормиться от земли”: в распоряжение государева назначенца поступала вотчина, которую он облагал поборами, получая из казны лишь скудные выплаты. (Некий аналог нынешних региональных властей – вам дана на откуп губерния, не просите денег от государевой казны.) Здесь кроются истоки популярного ныне объяснения феномена коррупции – мол, “всегда так было”. Получив на откуп губернию или уезд, местный начальник сам старался обеспечить в нём соблюдение приличествующих историческому моменту законности и порядка.

Наконец, третье: при всём абсолютизме российской монархии и власти чиновничества с середины XIX века в России развивались инструменты местного самоуправления в виде институтов земства, которые взяли на себя многие стороны управления и обслуживания населения, включая образование и здравоохранение, и освободили от этих функций центральную власть. Соответственно, земские чиновники не включались в число государственных служащих.

3. Советская бюрократия. С приходом к власти большевиков в 1917 г. старый госаппарат был ликвидирован. На смену пришли партийные комитеты, советы. Несмотря на обещания новых лидеров передать бразды правления в руки пролетариата, из среды последнего быстро выдвинулась наиболее активная часть, почувствовавшая преимущества властных, управленческих функций. В итоге уже к 1922 г. число управленцев достигло 700 тыс. чел., по сравнению с полумиллионом накануне революции [14].

И дело не только в количестве. С самого начала господства большевиков было заявлено, что в стране установлена диктатура пролетариата и его передового отряда – партии большевиков, и отныне все назначения на государственные, управленческие посты будут осуществляться по решению правящей партии. Поначалу, правда, говорили также, что наша власть народная и советские чиновники – “совслужащие” – будут тоже из народа и никаких привилегий у них не будет. Сталин даже сказал как-то, что советский чиновник должен получать как квалифицированный рабочий. Об этом, однако, быстро забыли и пошли привилегии: сначала продовольственные пайки, потом “спецстоловые”, “спецбуфеты”, квартиры, дачи, санатории и прочие блага. Но главное, партийная верхушка разработала чёткую и жёсткую систему назначения на все руководящие должности людей, отобранных соответствующими партийными органами, так называемой номенклатуры. Оформлены принципы создания номенклатуры были в 1923 г. постановлением Оргбюро ЦК “О назначениях” [15].

Партийная верхушка и до этого продвигала, назначала на ключевые позиции в советах, армии, промышленности, внешней политике, торговле своих людей, но этот процесс часто носил бессистемный характер, во власть попадали случайные люди. Начиная с 1924 г., назначение превратилось в систему. Сначала самим Сталиным была составлена картотека преданных ему людей в партии, затем аналогичные документы – номенклатура должностей и списки лиц, пригодных для их заполнения, – охватили все сферы жизни. Сформировался целый класс партийных управленцев, главными свойствами которого стали преданность руководству партии и вождю и готовность занять любой пост, а далеко не профессионализм в управлении, как в бюрократии по Веберу.

Под контролем партии и надзором “органов” эта система руководила всей жизнью страны, олицетворяя тоталитарную систему. В номенклатуру ЦК КПСС входило около 400 тыс. чел. Помимо партийной номенклатуры в управлении страной принимали участие и тысячи чиновников госаппарата, которых подбирали номенклатурные кадры. Общая численность государственного аппарата в середине 1980-х годов составляла до 2,4 млн. чел., не считая многочисленный аппарат партийных органов. Однако количество чиновников особенно не беспокоило правящую элиту. Периодические сокращения “раздутых штатов” чередовались с новым ростом их численности. Эффективность государственного управления при монополии партии на власть под сомнение самой партией не ставилась, а оппозиции, как известно, не было.

С началом “перестройки” и “гласности” усилилась критика режима и, соответственно, его костяка – номенклатуры – однако не из-за её неэффективности в управлении страной, а в силу её противоречия веяниям демократизации. И номенклатура была формально упразднена ещё до распада партии и Союза: в октябре 1989 г. комиссия ЦК КПСС приняла решение об упразднении системы “учётно-контрольной номенклатуры”. Однако сама номенклатура никуда не делась, она плавно перетекла в новое качество.

4. Новая номенклатура. С распадом СССР и созданием Российской Федерации возник вопрос: кто будет управлять страной, какой аппарат государственной власти? На идеологическом уровне провозглашался демонтаж всей старой советской коммунистической системы, включая номенклатуру. На практическом уровне перед руководством Б.Ельцина встала гигантская задача – кем наполнить органы государственного управления, где найти миллион “демократических” чиновников. Образовался управленческий вакуум, и выяснилось, что без старых кадров не обойтись. Понятно, что Политбюро, ЦК партии, секретари обкомов ушли с политической сцены, по крайней мере, на время. В то же время в органах государственного управления, особенно в правительственных структурах, три четверти кадров остались с советских времен. Многие представители советской партийно-государственной элиты, немного переждав, снова пошли во власть, на этот раз с помощью демократических процедур. В Государственной Думе первого созыва таких было 37,1%, в Совете Федерации – 60,5% [16]. Соответствующий процесс шёл и на региональном уровне. В январе 1992 г. были назначены главы администраций почти всех субъектов Федерации. Из них половина из числа руководящих партийных и советских начальников. Такая же картина наблюдалась и на уровне городского и районного руководства: например, в 1993 г. в Ростовской области 52% глав администраций составляли представители бывшей партноменклатуры, а в Белгородской – 78% [17].

Именно эта часть новой бюрократии, а точнее, новой номенклатуры, и приступила с началом рыночных реформ, используя свои связи и опыт хозяйствования, к дележу бывшей социалистической, “общенародной”, собственности в процессе приватизации, и дальше к “захвату” бизнеса, оккупация которого бюрократами превратилась сегодня в регулярную практику. Форм слияния бюрократии с бизнесом масса. Здесь и совмещение административных должностей с занятием бизнесом, и ротация с высоких государственных должностей на руководящие должности в крупных корпорациях и обратно, и непрямой контроль над бизнесом государственными органами при разрешении конфликтов, а также разные формы “опеки” и “курирования” бизнес-структур [18].

Фактически советская номенклатура, распоряжавшаяся социалистической собственностью, но не имевшая возможности реально владеть ею, взяла реванш в российском капитализме, образовав особый класс бюрократической буржуазии, под контролем которого находится и чиновничий аппарат, который сейчас пытаются реформировать традиционным путём некоторого сокращения. Хотя следовало бы говорить о необходимости слома самой системы “административного капитализма”. Однако ни в каких проектах административных, управленческих реформ не говорится о главных причинах неэффективности и бесконтрольности чиновников, новой номенклатуры, а именно об отсутствии в стране политической конкуренции, реальной оппозиции, свободной прессы, сил гражданского общества. По-прежнему номенклатура – инструмент партии, только сейчас другой.

Нельзя сказать, что попытки провести радикальную реформу бюрократии никогда не предпринимались. Например, в 1997 г. по распоряжению Б.Ельцина была создана комиссия, разработавшая концепцию административной реформы, в основу которой лёг принцип соответствия работы государственного аппарата законам гражданского общества. Концепция делала упор на “поворот госслужбы к людям”: прозрачность, открытость для общественного контроля; разделение на “политические” и “карьерные” должности; приоритет профессиональных качеств, конкурсный порядок при замещении всех “карьерных” должностей; системность подготовки и переподготовки кадров; повышение внимания к моральным качествам чиновников. Однако развитие реформы было заблокировано бюрократией [19].

Ряд этих положений нашёл отражение в Федеральной программе “Реформа государственной службы Российской Федерации (2003–2005 годы)”. Однако Закон “О системе государственной службы РФ”, принятый в 2004 г., явил собой ещё один бюрократический документ. Так что реформе госслужбы предстоит долгая жизнь.

5. Народ и номенклатура. В народном представлении “чиновники”, неэффективность которых вызывает критику президента и премьер-министра, – это бюрократы, засевшие в государственных органах, саботирующие указания верховных правителей страны, тормозящие решение национальных проблем и безразличные к чаяниям народа. Они не суть верховная власть, а являются некоторым наростом на ней, паразитирующим грибком, который можно счистить, искоренить, будь на то воля главных руководителей. Соответственно, решение о сокращении аппарата чиновников вызывает массовое одобрение народа: сократить взяточников – будет меньше коррупции.

Вообще, проблема реформирования, в том числе сокращения, государственного аппарата не относится к числу главных забот и беспокойств населения. Даже её “народный” аспект – коррупция, взяточничество чиновников – сильно уступает по важности для народа проблемам бедности, роста цен, наркомании, пьянства, преступности. Тем не менее, если судить по периодическим опросам общественного мнения, она вызывает активную реакцию публики.

Так, опрос ВЦИОМ в октябре 2009 г. дал следующие оценки отношения народа к чиновникам: относятся “положительно” – 5%, “скорее положительно” – 9%, “нейтрально” – 36%, “скорее отрицательно” – 26%, “отрицательно” – 23%, затруднились ответить – лишь 2% [20].

Вполне определённы люди в оценке высказывания: “Чиновники – это беспринципные люди, действующие исключительно в своих интересах, использующие служебное положение для достижения собственной выгоды”: 18% “безусловно согласны” с этим утверждением, 42% “скорее согласны”, 19% “скорее не согласны”, 1% “безусловно не согласны” и 21% затруднились дать ответ [21].

Исследования Института социологии РАН показали, что оценки чиновничества населением и самими госслужащими в большинстве случаев существенно различаются, например, в части оценки чиновничества как особого сословия [22]. По вопросу о необходимости сокращения госаппарата мнения населения и госслужащих также разделились [22]. Многие считают, что бюрократия “прибрала к рукам” такой объём влияния на жизнь страны, что оттесняет президента на второй план (табл.2) [22].

Интересно, как сравнивают люди черты российских и западных чиновников. Для западных бюрократов основными простые люди назвали такие качества, как “компетентность” и “неподкупность”, в то время как у российских они не нашли ни одного положительного качества. По оценкам населения, отечественным чиновникам свойственны “равнодушие” – 64%, “продажность” – 59%, “безразличие к интересам своей страны” – 41%, “некомпетентность” – 31%, “необразованность и грубость” – 26%.

В то же время сами чиновники оценили себя как “трудолюбивых” и “профессиональных”.

Немудрено, что при таком мнении о чиновниках две трети населения считает деятельность государственных структур “неэффективной”. Более того, большинство населения уверено, что именно бюрократия “препятствует экономическому подъёму страны”, и 49% считают главным препятствием для развития страны “коррумпированность элиты” [22].

Пока что мнения населения о роли бюрократии в жизни страны и необходимости реформы госслужбы и аппарата никак не влияют на идущую уже два десятилетия разработку таких реформ. Очевидно, что доводы реформаторов о необходимости открытости госслужбы для общественного контроля, ориентации её на интересы граждан далеки от осуществления. Снова, как и десять лет назад, главные предполагаемые шаги реформы – сокращение аппарата и повышение зарплаты госслужащим, чтобы уравнять их с менеджерами бизнес-компаний.

6. Что же делать? Возвращаясь к вынесенному в заголовок статьи вопросу – “что делать с бюрократией?”, приходится констатировать, что ответить на него однозначно невозможно. Если исходить из веберовского – общепринятого – понимания бюрократии как аппарата управления, действующего по законам, нормам, регламентам без личных симпатий и связей, высоко профессионального и подконтрольного институтам гражданского общества, то такой аппарат надо только совершенствовать и, возможно, расширять до уровня, принятого в развитых странах, а не сокращать. У нас же работает порочная логика: если в аппарате много взяточников, то его надо сократить. И тогда под сокращения попадут как раз не коррупционеры, а второстепенные чиновники.

Наша сегодняшняя проблема в том, что обществом, страной управляют не чиновники – “веберовские управленцы”, а “номенклатура” – “новый класс” управляющих внутри чиновничьего аппарата (вполне в соответствии с нетленными описаниями М.Восленского [23] и М.Джиласа [24]), который сам владеет собственностью, сросся с большим бизнесом и контролирует его, а следовательно, по сути является правящим. Однако его правильнее называть не марксистским термином “финсово-промышленная олигархия” как реально правящую силу капиталистического общества, а “бюрократической олигархией”, которая возникла в нашем “демократическом” капитализме в результате сращения аппарата управления страной с большим бизнесом под патронажем одной правящей партии. При таком сращении коррупция – это не отдельные “гнилые яблоки”, вроде пойманных участников “томограф-гейта”, а нормальная практика существования системы. Поэтому, если речь идёт об “административной реформе”, следует, прежде всего, реформировать политическое устройство общества, а уж потом проводить реформу государственной службы, аппарата чиновников и прикидывать – сокращать их или наращивать.

Статья написана для журнала "Мир измерений" и предоставлена "Капиталу страны" с любезного согласия редакции и автора.