Бюджетное планирование является важнейшим элементом макроэкономической политики. Но как правильно планировать бюджет? Как учесть его объем и структуру? Как грамотно совместить бюджетные доходы и расходы? Как оценить эффективность бюджетной политики?
Проблема обеспечения бюджетной эффективности и преодоления дефицита бюджета всегда выступала одной из центральных проблем теории и практики финансов. Для российской экономики она также сегодня представляет высокую актуальность. Вот что отмечал в апреле 2010 года на одной из конференций Министр финансов РФ А.Л.Кудрин: «В части бюджетной политики скажу, что после четырехкратного роста расходов федерального бюджета в реальном выражении будет десятилетие без роста расходов. В какой-то момент нам придется даже снизить расходы в реальном выражении. К 2015 году, по моей оценке, до 20%. Это консервативный сценарий. А к 2020 году мы вернемся к уровню федеральных расходов примерно 2010 года. Это очень серьезный вызов. Это означает, что нам не удастся так же раздавать деньги или надеяться на то, что мы достигнем каких-то результатов за счет экстенсивных возможностей… нам придется перестроить всю работу по повышению эффективности бюджета, создав новые элементы прозрачности бюджетной системы, новые институты» [1]. На мой взгляд, эти новые институты потребуют и новую или, по крайней мере, обновлённую и дополненную систему показателей: индикации состояния бюджета, возможностей развития отдельных его статей и планирования структуры расходов исходя из макроэкономических задач.
Важность решения такой задачи связана с тем, что в России возник дефицит бюджета, а это накладывает особые ограничения на всю финансовую политику в связи с постановкой задачи модернизации экономики. Причины дефицита, как известно, могут быть различными. В частности, несоответствие доходов расходам, вызванное соответствующими и слабо прогнозируемыми изменениями в экономической системе, либо неверное исчисление доходов-расходов, сбои в налоговой системе, преувеличенная оценка предположений о доходах и заниженная оценка расходных назначений. Для покрытия дефицита бюджета необходимы дополнительные сверхбюджетные доходы. При неустойчивых финансах, расстроенном хозяйстве, нерациональной финансовой и экономической политике необходимые доходы для покрытия дефицита обычно довольно трудно получить. Хронический дефицит бюджета представляет опасность именно в том, что является отражением неэффективной структуры национального хозяйства и трудностей в его развитии и проведении макроэкономической политики.
Для погашения дефицита бюджета используют стандартный набор инструментов: сводные остатки от прежних бюджетов (в случае хронического дефицита на протяжении нескольких этот способ слабо помогает); сокращение расходов, что может привести к параличу современной экономики и усилить кризис; увеличение налогов; использование новых источников дохода; внешние и внутренние займы (увеличение долга); отчуждение части государственного имущества и денежная эмиссия (последствия в виде инфляции могут перекрыть выгоды ликвидации дефицита и даже сложить основу для будущих дефицитов) [2].
Однако мне хотелось бы отметить, что использование методов планирования бюджета, за счёт которых можно балансировать структуру бюджетных расходов, могут и должны являться важнейшим инструментарием обеспечения бюджетной эффективности и недопущения «хронического» дефицита.
Бюджетная эффективность выражается превышением доходов бюджета над расходами, связанными с необходимостью достижения поставленных целей (BE = R – Z, где R – доходы бюджета, Z – расходы бюджета; BE > 0 – профицит, BE < 0 – дефицит). Дефицит бюджета можно представить как разницу между правительственными расходами и собираемыми налогами, то есть (G–tY), где t – ставка налога, Y – национальный доход. Даже если величина правительственных расходов и налоговые ставки не изменяются, то бюджетный дефицит может расти в силу действия иных факторов, влияющих на производство национального дохода Y. Таким образом, проблема оценки бюджетной эффективности по расчёту указанной разницы вряд ли отражает подлинное содержание эффективной бюджетной политики и эффективности бюджета. Измерение бюджетной эффективности может приобретать характер определения величины той или иной нагрузки на бюджет (структурный анализ бюджета – постатейная оценка расходов и доходов бюджета). Бюджетная эффективность обеспечивается в рамках бюджетной политики. Применительно к макроэкономическому уровню направлениями такой политики могут быть:
- обоснование величины расходов по статьям бюджета на основе критериев, отражающих эффективность использования бюджетных средств и определенных на основе приоритетов социально-экономической политики;
- повышение эффективности системы управления государственными активами и пассивами, которая позволит значительно повысить устойчивость бюджетной системы, придаст гибкость проводимой бюджетной политике, снизит риски, связанные со структурой государственного долга;
- совершенствование бюджетного процесса, обеспечение прозрачности бюджета и бюджетных процедур на всех уровнях бюджетной системы, повышение эффективности контроля расходования бюджетных средств и поступления доходов;
- формирование справедливой, нейтральной и эффективной налоговой системы с целью регулирования налоговой нагрузки на субъекты экономической деятельности в зависимости от задач экономической политики и стимулирования той или иной хозяйственной деятельности – сектора экономики;
- обеспечение сбалансированности государственного бюджета в среднесрочной перспективе [4].
Бюджетный дефицит и бюджетный излишек являются показателями, с помощью которых делаются выводы относительно эффективности бюджетной политики. Бюджетный дефицит можно представить как δ= ΔB+ΔM, где ΔB – займы у населения (на открытом рынке), ΔM – монетизация дефицита, т.е. займы у Центрального банка.
Общий дефицит государственного бюджета, уменьшенный на сумму выплат процентов по государственному долгу, называют первичным дефицитом.
Накопленная сумма бюджетных дефицитов представляет собой государственный долг. Фактически наличие дефицитов сегодня означает необходимость их оплаты для будущих поколений. Означает ли отрицательная бюджетная эффективность сегодня текущую эффективность других секторов или сфер, развитие которых способно компенсировать этот отрицательный результат в настоящем или будущем? Образование долга можно предотвратить, например, законодательно запретив правительству превышать расходы бюджета над его доходами. Однако будет ли это выходом из положения, обеспечит ли эффективность экономики?
Видимо, бюджетную эффективность необходимо оценивать по тому, как бюджет влияет на экономическую активность и к каким положительным экстерналиям приводят дефицит бюджета – перевешивают ли они собственно бюджетные потери. Отдельная проблема – это профицит бюджета, да ещё наблюдаемый в течение нескольких лет последовательно, как в российской экономике на протяжении 2001-2007 гг. Эта ситуация может возникать в силу специфики бюджетного планирования, когда правительство ставит цель аккумулирования финансовых ресурсов на решение стратегических задач развития либо в силу ошибок бюджетного планирования и управленческого пессимизма относительно проводимой политики.
Оценку влияния бюджета на экономику можно осуществить по показателю, который получил название индекс влияния бюджета. Доходы от налогов приводятся к уровню, который соответствует точке равновесия (полной занятости ресурсов в экономике). Затем из текущих расходов вычитается эта величина доходов и определяется так называемый «приведенный» бюджетный дефицит (G–tY*), где Y* – равновесный объём дохода. Индекс рассчитывается как доля «приведенного» дефицита к величине Y*, то есть IB=G/Y*–t. При высоком реальном дефиците и сокращении правительственных расходов индекс влияния бюджета, как и само влияние, будут сокращаться.
Бюджетный дефицит бывает структурный и циклический.
Под структурным дефицитом (BS) понимают разность между текущими государственными расходами и теми доходами государственного бюджета, которые поступили бы в него в условиях полной занятости при существующей системе налогообложения (он соответствует нашему понятию «приведенного» дефицита):
Циклический дефицит (BC) есть разность между фактическим и структурным дефицитом:
Тогда циклический дефицит при неизменности налоговой системы определяется тем, насколько фактический выпуск в ту или иную сторону отстоит от равновесного (при полной занятости).
Концепция бюджетной эффективности, структурного и циклического дефицита применима и на корпоративном уровне, однако при этом имеется проблема расчёта равновесного выпуска, причём для макроэкономической системы она решается более удобно, нежели для корпорации. Если Y<Y*, то к структурному дефициту добавляется циклический дефицит. Если Y>Y*, то структурный дефицит уменьшается на абсолютную величину циклического дефицита. Фактический дефицит при снижении объёма выпуска больше, а при росте выпуска меньше структурного дефицита. Подобный сопоставительный анализ позволяет оценить бюджетную эффективность. Далее будет показан ещё один метод оценки такой эффективности, а также факторы, от которых зависит эффективность бюджетной системы, центральную роль в которой занимает государственный финансовый контроль.
Таким образом, даже такой хорошо оцениваемый с точки зрения финансовой математики вид эффективности, как бюджетная эффективность, тем не менее, является «сложной» эффективностью. Она определяется взаимозависимостью элементов бюджетной системы, макроэкономических параметров экономики (например, счёта текущих операций, счёта движения капиталов, инфляции и др.), а применительно к корпорации – зависит от задач и компетенции менеджмента, финансового руководства, финансовой политики корпорации и, безусловно, состояния и динамики рынков, на которых функционирует данная корпорация.
С точки зрения количественной оценки бюджетная эффективность, как было показано, представляет собой превышение доходов над расходами бюджета. Вместе с тем важно то, как распределены ресурсы по статьям бюджета, как используются бюджетные средства, насколько эффективно налажен контроль. В связи с этим возникает задача оценки эффективности контроля и структурной эффективности. Причём оба понятия касаются установления нормативов контроля и распределения средств между статьями бюджета.
Структурная постановка проблемы обеспечения бюджетной эффективности сводится к определению долей расходов по каждой статье бюджета, причём распределить бюджетные средства необходимо так, чтобы финансовая и нефинансовая отдача такого распределения была наибольшей и решались задачи социально-экономической политики. Здесь можно использовать как минимум два основных подхода. Во-первых, можно полагаться на результативность различных секторов экономики и статей бюджета, которые в той или иной степени касаются этих секторов. Во-вторых, можно исходить из оценки потребности по каждому направлению. Если потребность в расходах выше возможности, обеспеченной собираемыми доходами (налоговой системой), то стоит ли осуществлять займы на внутреннем рынке и привлекать внешние источники, порождая бюджетный дефицит?
В США, как известно, бюджетное планирование охватывает пять лет. В табл.1 приведены базовые параметры бюджета в период с 2007 по 2013 год. Доля бюджета в ВВП составляет 18-20%. Расходы превышают доходы на протяжении пяти лет и только в 2012-2013 гг. ожидается профицит бюджета. При этом величина ВВП, а значит и бюджетные доходы/расходы, неуклонно возрастают (табл.1).
| 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | |
|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Общий бюджет: | |||||||
|
Доходы
|
2,56 | 2,52 | 2,70 | 2,93 | 3,07 | 3,27 | 3,42 |
|
Расходы
|
2,73 | 2,93 | 3,10 | 3,09 | 3,17 | 3,22 | 3,39 |
| Дефицит(-)/Профицит(+) | -162 | -410 | -407 | -160 | -95 | -48 | -29 |
| Валовой внутренний продукт | 13,66 | 14,31 | 15,02 | 15,79 | 16,58 | 17,39 | 18,24 |
| Бюджет в % ВВП: | |||||||
|
Доходы
|
18,8 | 17,6 | 18,0 | 18,6 | 18,6 | 18,8 | 18,8 |
|
Расходы
|
20,0 | 20,5 | 20,7 | 19,6 | 19,1 | 18,5 | 18,6 |
| Дефицит(-)/Профицит(+) | -1,2 | -2,9 | -2,7 | -1,0 | -0,6 | +0,3 | +0,2 |
Общая величина расходов по бюджету каждого года зависит от того, какой доход будет создан в экономике и как при условии неменяющихся налогов он будет собран, точнее, в каком размере. Это предопределяет возможности расходования средств бюджета по каждой строке бюджета (направлению, сектору экономической деятельности). Если при этом меняется ещё и налоговая система, да ещё основные налоги, дающие существенный сбор доходов, то структура бюджета тем более может претерпевать изменения.
Структурный анализ бюджета предполагает определение типа структуры бюджета (сбалансированный, дефицитный, профицитный бюджет), описание структурной проблемы (представление текущей и желательной структуры бюджета) и конкретизацию задач бюджета и бюджетной политики. Структура бюджета РФ в обобщённом виде представлена в табл.2.
| Направление расходов бюджета | 2006 | 2007 | 2008 |
|---|---|---|---|
| Общегосударственные расходы | 14,96 | 17,18 | 14,34 |
| Национальная оборона | 15,6 | 12,85 | 8,81 |
| Национальная безопасность и правоохранительная деятельность | 12,68 | 10,33 | 9,03 |
| Национальная экономика | 7,95 | 11,18 | 12,15 |
| Жилищно-коммунальное хозяйство | 0,91 | 4,54 | 0,94 |
| Охрана окружающей среды | 0,15 | 0,13 | 0,16 |
| Образование | 4,72 | 4,4 | 5,31 |
| Культура, кинематография и средства массовой информации | 1,2 | 1,08 | 1,45 |
| Здравоохранение и спорт | 3,49 | 4,24 | 3,66 |
| Социальная политика | 4,81 | 4,39 | 4,69 |
| Межбюджетные трансферты | 33,53 | 29,7 | 39,47 |
Исходя из приведенных данных, видно, что в структуре расходов сокращается их относительная величина по направлению обеспечения национальной безопасности и обороны, однако возрастает доля расходов на образование, культуру, национальную экономику. Существенно возрастает доля по направлению «межбюджетные трансферты». При росте валового продукта и соответствующем росте доходной части бюджета, увеличение доли расходов по направлению означает абсолютное увеличение расходов. Сокращение доли будет означать уменьшение расходов. Однако в условиях существенного прироста национального дохода, относительная доля расходов может уменьшиться без уменьшения абсолютной величины расходов по этому направлению. Это обстоятельство в условиях роста позволяет гибко управлять структурой бюджета. Если по каждому направлению бюджетных расходов ввести желаемую и фактическую долю, тогда можно записать выражение:
При βi=αi потенциальный дефицит/профицит по i-му направлению будет равен реальному.
Если считать, что доля собираемых доходов по одному бюджетному направлению составит α1tY1 и доходная часть в точности равна расходной, то, при изменении доли с α1 до α2 и росте с Y1 до Y2 снижение доли может быть таким, чтобы не изменилась абсолютная величина расходов по направлению и чтобы выполнялось соотношение:
Структурный анализ бюджета и подход к оценке его структурной эффективности могут быть обозначены при помощи использования следующих вводимых мной показателей:
- коэффициента синхронизации прироста доходов и расходов бюджета;
- коэффициента структурной равномерности (дифференциации) расходов бюджета;
- коэффициент (приоритетности) оценки главного приоритета бюджета.
Математически перечисленные показатели приобретают вид:
1) Коэффициент синхронизации: 
2) Коэффициент дифференциации: 
3) Коэффициент приоритетности: 
Безусловно, структурный анализ бюджета выполняет важную функцию, поскольку он позволяет выбрать наиболее мультиплицирующие направления расходов в случае необходимости стимулирования конъюнктуры (экспансии), либо менее мультиплицирующие – в случае необходимости рестрикций. Однако правительства боятся использовать структурные модификации бюджета для таких целей, поскольку гибкость бюджетного механизма должна быть выше и позволять использовать подобный инструмент на практике.
Применительно к американскому бюджету расчёт коэффициента синхронизации k представлен в табл.3.
|
Δd
|
Δb
|
 |
| -1,2 | 0,5 | -2,4 |
| 0,4 | 0,2 | 2,0 |
| 0,6 | -1,1 | -0,55 |
| 0 | -0,5 | 0 |
| 0,2 | -0,6 | -0,34 |
| 0 | 0,1 | 0 |
Из проведенных расчётов следует, что прирост доходов и расходов не совпадают для американского бюджета, то есть когда доходы сокращаются – расходы растут, когда доходы растут – расходы сокращаются. Следовательно, общий коэффициент синхронизации будет отрицательным и применительно к приведенным данным составит K=–1,29, что означает несинхронизированность бюджетных доходов/расходов. Позитивная или негативная оценка данного факта зависит от того, какие цели преследуются в рамках макроэкономической политики. Однако, какие бы цели ни преследовались, при росте доходов ситуация сокращения расходов противоречит элементарной логике. В этом случае расходы, как минимум, не должны сокращаться по бюджетным статьям.
Далее представим расчёт коэффициентов дифференциации и приоритетности для бюджета России по выше приведенным данным. Результат представим в табл.4.
| Год | b, млрд. руб. | S | p |
|---|---|---|---|
| 2006 | 388 | 2,73 | 226 |
| 2007 | 593,7 | 2,29 | 235,6 |
| 2008 | 525,5 | 3,4 | 244,5 |
Дифференциация по статьям бюджета сначала снижается, затем существенно возрастает, что вызвано планомерным увеличением приоритетности расходов бюджета. При этом с точки зрения планирования и осуществления бюджетной политики, а также для повышения её эффективности, уместна постановка задачи определения наиболее приемлемых уровня дифференциации и приоритетности бюджетных расходов как макроэкономического инструмента стимулирования экономики и поддержания наиболее значимых сфер деятельности в жизнеспособном состоянии.
По аналогии с оценкой структурных сдвигов в экономике представим показатель [6], который может быть удобен для оценки структурных модификаций бюджета. Математически коэффициент интенсивности структурных модификаций бюджета примет вид:
Конечно, представленный анализ, как и систему показателей, не следует абсолютизировать, но, тем не менее, он помогает пролить свет на содержание бюджетного планирования, бюджетную политику и влияние структурных модификаций бюджета на экономику. Представленный здесь подход составляет своеобразный метод планирования структуры бюджета и оценки его эффективности.
Однако эффективность имеет и качественное измерение. Бюджетная эффективность определяется структурной композицией бюджета (статей доходов/расходов), а также зависит от системы государственного финансового контроля, поскольку не столько соотношение доходы/расходы есть эффективность, сколько использование финансовых бюджетных средств на конкретные цели развития экономики, причём так, чтобы эти цели достигали 100% исполнения. В этом смысле опыт 1990-х гг. в России, когда федеральные государственные программы финансировались на 30% от потребного объёма, и опыт 2000-х гг., когда эта цифра по отдельным программам возросла до 80-90%, но всё равно не была равной 100%, говорит о невысокой бюджетной эффективности и неэффективной бюджетной политике.
Определение масштаба системы государственного финансового контроля и оценка эффективности этой системы являются центральными вопросами при организации данной системы, наделении её необходимыми функциями [3; 5].
Финансовый контроль государства обеспечивает соответствие планов и фактических результатов, что является необходимым условием принятия правильных управленческих решений, главной предпосылкой эффективного стратегического планирования. Государственный финансовый контроль призван исключать ошибки в бюджетной и финансово-экономической сфере, а значит, выполняет функцию обеспечения бюджетной эффективности [3].
- Кудрин А.Л. Стенограмма выступления на XI Международной научной конференции по проблемам развития экономики и общества в ГУ-ВШЭ 06.04.2010 года// www1.minfin.ru/ru/press/transcripts/index.php?id4=9492.
- Миляков Н.В. Дефицит бюджета в 20-ые годы. М. Финансы и статистика, 1993.
- Пансков В.Г. О некоторых вопросах государственного финансового контроля в стране// «Финансы», № 5, 2002.
- Сухарев О.С. Теория эффективности экономики. М.: Финансы и статистика, 2010.
- Сухарев О., Десятова И. Государственный финансовый контроль: эффективность и направления совершенствования// «Инвестиции в России», №9, 2008.
- Сухарев О.С. Экономика технологического развития. М.: Финансы и статистика. 2008.
Комментирование закрыто