Перевернутая пирамида. Как сделать эффективной систему господдержки промышленности в России?

Исторически сложилось

Давно прошли те времена, когда в эпоху рыночного романтизма 1990-х государственная поддержка промышленности считалась неприличным и непристойным делом. Мы уже забыли как на рубеже 1980-1990 гг. «эстрадные экономисты» типа Гавриила Попова клеймили «самоедскую» экономику СССР.

В Советском Союзе именно обрабатывающая промышленность, производящая в основном промежуточный продукт, была чрезвычайно развита в ущерб отраслям производящим продукцию конечного назначения, работавшим на потребителей.

Именно в этом либералы видели главную структурная болезнь советской экономики. Именно этим они объясняли пустые прилавки в России начала 90-х.

Рецепт лечения этой «болезни» предлагался изумительно простой – приватизировать обрабатывающую промышленность, отменить государственную поддержку. И пусть эти огромные советские заводы научатся работать в условиях настоящей конкуренции на настоящего потребителя, а не на абстрактное «государство».

Один «эстрадный экономист» так и говорил, - пусть каждый рабочий в цеху приватизирует свой станок, откроет свою фирму и производит нужную для рынка продукцию.

И что же произошло с огромной массой советских предприятий обрабатывающей промышленности? Большинство из них либо вообще закрылось, либо покончило счеты со своей технологической жизнью. Весьма показательна судьба авиационной промышленности, которая с большим трудом восстанавливается последние десять лет и все никак не может восстановиться.

Хорошо, что 90-е давно миновали. Но проблема в том, что современная система государственной поддержки обрабатывающих отраслей промышленности России, разросшаяся за последние годы, не вполне соответствует глубокой сущности объекта воздействия как сложной системы.

Меры поддержки

Напоминаем, что все применяемые государством меры поддержки промышленности можно подразделить на финансово-кредитные и организационно-управленческие.

Первые оказывают воздействие на объект с помощью финансовых или кредитных инструментов. Как правило, это либо безвозмездные субсидии, либо льготные кредиты.

Организационно-управленческие меры призваны упростить и облегчить взаимодействие промышленного предприятия со сложной внешней средой, либо упростить саму эту среду и направить движение среды на достижение долгосрочных целей промышленного развития.

Поэтому в системе господдержки именно организационно-управленческие меры должны задавать стратегические векторы регуляторного воздействия.

А финансово-кредитные меры должны играть роль вспомогательных институтов регулирования.

В соответствии законом необходимого разнообразия У. Р. Эшби, разнообразие управляющего воздействия в области промышленного развития может обеспечить только организационно-управленческие меры.

Финансово-кредитные меры однородны по своей природе и лишь облегчают следование объекта управления в коридоре заданных организационно-экономическими мерами целей промышленного развития.

И если спектр организационно-управленческих мер недостаточно широк для очерчивания всех желаемых целей и купирования возможных рисков, то субъект управления теряет свой потенциал воздействия на объект, вплоть до полной перемены ролей

Финансово-кредитная политика

К сожалению, в экономических министерствах ведомствах России нет полного понимания того, что подходить к государственной поддержке промышленности необходимо, исходя из ее статуса сложной системы.

Сегодня безраздельно господствуют финансово-кредитные меры государственной поддержки.

И данный факт воспринимается руководителями Минпромторга РФ как естественный порядок вещей. Например, разработчик стратегий развития промышленности Глеб Никитин, в интервью журналу «Эксперт» продемонстрировал приверженность финансово-кредитным мерам, описывая все виды субсидий, которые предлагаются промышленным предприятиям.

Его спросили, о том появятся ли какие-то инструменты промышленной политики в отношении оборонных предприятий, чтобы помогать им сориентироваться во всех глобальных трендах, будет ли  проведен аудит этих их технологических возможностей, чтобы увидеть, в какую сторону они могут двигаться.

Ответ был таким: «Попытка чиновников министерства решить за них, куда им двинуться, и бесполезна, и неправильна По сути, мы явно будем менее эффективны, чем менеджеры на месте, технологи, маркетологи, в конце концов».

Никитин сказал, что будет сделан технологический аудит, чтобы анализировать проекты, которые финансирует министерство, на предмет оптимальности затрат, оптимальности технологических линий, чтобы они были более универсальными и не были заточены исключительно на производство конкретного какого-то изделия военной техники.

Получается, что Минпромторг не готов выступить в качестве «генерального штаба промышленности», разработать планы развития отраслей.

Доминирование субсидий

О доминировании финансово-кредитных мер свидетельствуют данные доклада К.А. Бабкина «О конкурентоспособности российской экономики с точки зрения обрабатывающей промышленности» на заседании Торгово-промышленной палаты в апреле 2019 года.

Говорилось о том, что в авиационной, автомобильной, легкой промышленности и специализированом машиностроении преобладают субсидии на создание сервисных центров и на НИОКР, субсидии и компенсации процентов по кредитам, субсидии на закупку оборудования и содержание рабочих мест.

И самими промышленниками финансово-кредитные меры воспринимаются как забота государства.

Из этого же доклада можно узнать, что объем прямых субсидий в рамках мер государственной поддержки промышленности в 2017-2018 годах вырос на 8% – с 267 до 288 млрд. рублей в текущих ценах. Хотя с учетом реальной, а не заявляемой Росстатом 4-процентной инфляции тут вряд ли можно говорить о росте реального объема господдержки.

В целом все субсидии составляют около 1% от оборота российской промышленности.

Они не могут существенно повлиять на улучшение финансовых результатов. Особенно в условиях сверхжесткой кредитно-денежной политики и мощного налогового пресса, составляющего свыше 52% от оборота.

Неожидаемый эффект

О том, что финансово-кредитные меры неэффективны в наращивании промышленного потенциала, свидетельствуют следующие факты.

С 2016 года наблюдается резкое сокращение количества действующих предприятий обрабатывающей промышленности.

В целом за 10 лет с 2009 по 2018 гг. количество предприятий сократилось более чем на 100 тысяч с 419 до 303 предприятий.

К середине 2019 года государственная информационная система промышленности (ГИСП), которая размещена на сайте Минпромторга, насчитывала более 700 нормативно-правовых актов как федерального, так и регионального уровня, связанных с государственной поддержкой.

Анализ мер господдержки промышленности показывает, что подавляющее большинство из них – это финансово-экономические меры, то есть предоставление субсидий и налоговых льгот из бюджетов разных уровней.

Контент-анализ всех этих мер показывает, что всевозможные субсидии, гранты, займы, госгарантии, поручительства, залоговая и страховая поддержка составляют более 90 % от общего числа мер. На долю организационно-управленческих мер приходится оставшиеся 10 %

Таблица 3. Структурный анализ нормативно-правовых актов (НПА) государственной поддержки промышленности РФ (по состоянию на июнь 2019 г.)

Виды НПА	Кол-во НПА, ед.	% от общего ко­ли­чест­ва	Объем ассиг­но­ва­ний на 2018-19 гг., млн. руб.
Финансово-кредитные меры
Налоговая льгота	101	14
Субсидии	348	48
в т.ч. субсидии на возмещение затрат на уплату процентов по кредитам	43		13 730 – федеральный уровень; 193 – регионы
Гранты	12	2
Финансовая поддержка	12	2
Займы	100	14
Гос. гарантия	14	1,9
Поручительство	32	4
Компенсации	4	0,6
кредит	2	0,3
Государственный заказ	2	0,3
лизинг	2	0,3
Льготы	6	0,8
Межбюджетные трансферты	1	0,1
стипендии	2	0,3
Итого:	655	90,2
Организационно-управленческие меры
Регулирование	26	3,6
Информационная поддержка	14	2
Посредничество	1	0,1
Инфраструктурная поддержка	19	3
Нефинансовая поддержка	4	0,6
Импортозамещение	1	0,1
Инвестиционная поддержка	5	1
Инжиниринговые услугт	1	0,1
Итого:	71	9,8
Всего:	726	100

Почти половину всех нормативно-правовых актов, связанных с государственной поддержкой промышленности, составляют разного рода субсидии – в целях поддержки лизинговой деятельности, на разработку отечественных джинериков в фармацевтике, на строительство индустриальных парков, на сертификацию воздушных судов.

Особняком стоят субсидии, связанных с возмещением затрат на уплату процентов по кредитам банкам. Например, на компенсацию процентов по лизинговым сделкам авиаперевозчикам, на пополнение оборотных средств, субсидии отечественным производителям самолетов в целях технического перевооружения.

Не в пользу инноваций

В целом, в федеральном бюджете на 2018-2019 годы было предусмотрено почти 14 млрд. рублей в качестве компенсаций высоких затрат на банковское кредитование отечественным промышленникам.

Фактически же государственная поддержка промышленности в этой части является дополнительным каналом государственного финансирования банковской системы.

И в этом проявляется очевидная неупорядоченность в соподчиненности финансово-кредитных и организационно-управленческих мер.

Субсидирование остается едва ли не единственным хоть сколько-нибудь действенным средством государственной поддержки обрабатывающих отраслей.

Например, за 2018 год министерством промышленности и торговли РФ предоставлены субсидии общим объемом 881 млн рублей отечественным предприятиям, выпускающим машины и оборудование для пищевой и перерабатывающей промышленности.

Производителями реализовано оборудование российского производства общей стоимостью свыше 5,5 млрд рублей.

Помощник Президента РФ А.Р. Белоусов отметил, что объемы затрат на технологические инновации компаний с 2012 по 2017 год выросли вдвое — с 700 млрд до 1,4 трлн рублей.

Но до сих пор не удалось добиться перелома в инновационном развитии, не удалось создать массовую систему поддержки технологических инноваций и, самое главное, превращения технологических инноваций в экономический ресурс.

Главные причины – отсутствие системы и обустроенной нормативной базы всего инновационного цикла.

Таким образом эксперт косвенно подтверждает преимущество организационно-управленческих мер над финансовыми стимулами.

Рассуждая о роли государства в инновационном развитии, Белоусов выделяет три ключевых фактора. Во-первых, это системное видение развития и его интеграция в госуправление. В СССР эта функция была достаточно развита, сегодня в России она практически отсутствует. Во-вторых, функция госинститутов в этой сфере — регуляторика, с которой ситуация еще более сложная. В-третьих, финансовая поддержка.

Как мы видим, две самые важные задачи государственного регулирования относятся именно к организационно-управленческим мерам.

Перевернуть пирамиду

Таким образом, можно заключить, что система государственной поддержки промышленности в России сложилась с явным перекосом в сторону мер денежно-кредитного стимулирования.

Такое доминирование приводит к их самодовлеющему положению не только среди прочих институтов (организационно-управленческих), но и по отношению собственно к технологической базе.

Это проявляется в заимствовании импортных технологий с сопутствующими институциональными последствиями, прежде всего с «упрощением» технологической структуры предприятия-реципиента.

Усугубляет ситуацию высокая коммерческая коррупциогенность, присущая распространению финансово-кредитных мер. Например, хорошо известна практика, когда менеджер по закупкам принимает решение о приобретении того или иного изделия или даже комплекса технологий не на основе тщательного изучения и отбора лучшего технологического предложения, а по принципу получения «отката» и прочих личных выгод от поставщика.

Эта негативная практика появляется из-за отсутствия развитой и структурированной системы организационно-экономических мер государственной поддержки.

Существующая система государственной поддержки промышленности в России выстроена по принципу «перевернутой пирамиды».

Она покоится на финансово-кредитных мерах, которые менее адекватны для выполнения регулятивной функции в отношении сложных систем. А должна базироваться на прочном каркасе организационно-управленческих мер, задающих концептуальную и стратегическую основу государственного регулирования.

В результате доминирования финансово-кредитных мер управляющее воздействие тяготеет к упрощению объекта управления.

Промышленные структуры теряют свои якобы «неэффективные звенья», происходит сокращение количества технологических переделов, контролируемых отечественными промышленными компаниями.

Очевидно, что пирамиду нужно перевернуть. Но эта задача лежит в плоскости борьбы политико-экономических интересов основных финансово-промышленных группировок и сочлененных с ними государственных структур управления. Так что реализовать ее крайне сложно.