Бюджет-2017: почему его уже нужно пересматривать

Готовящиеся прения в ГД по поводу бюджета на последующие три года могут быть жаркими. Это связано с наличием серьезных вопросов к Минфину России, который сверстал не самый безупречный кризисный финансовый план.

Три «кита» бюджета страны

Ситуация с принятием бюджета объективно осложняется целым рядом обстоятельств. Во-первых, на рынке углеводородов наблюдается ценовой штиль и, скорее всего, он может продлиться в течение трех будущих лет, следовательно, рассчитывать на неожиданное счастье в виде нефтяных доходов не приходится. Во-вторых, санкции в отношении России в будущем не ослабнут, а, может быть, даже усилятся. Сегодня на рассмотрение в Конгресс США внесен законопроект, направленный на ужесточение наложенных на Россию санкций, а правительство Германии рассматривает возможность введения в отношении нее новых санкций из-за обострения ситуации в Сирии. Это означает, что в рейтингах двух компаний из «большой тройки» – Fitch, Standarts&Poors, Moody’s – наша страна так и останется преимущественно в «мусорной» зоне, что автоматически влечет запрет на осуществление инвестиций в российские инструменты со стороны крупных финансовых институтов Запада. Даже если такие операции все-таки и будут осуществляться (например, покупка государственных облигаций), то расплатой за это для России станут повышенные процентные выплаты по долгам. В-третьих, страна стоит на пороге исчерпания суверенных резервов – Резервного фонда и Фонда национального благосостояния. В 2018-2019 гг. бюджет будет балансироваться без Резервного фонда при помощи истощающегося Фонда национального благосостояния. Данное обстоятельство предопределяет переход к чрезвычайно жесткой бюджетной политике с тотальной экономией по всем статьям.

Тем не менее, каким бы жестким бюджет не был, он должен позволить в ближайшие 3 года решить три фундаментальные задачи: сохранить суверенность страны за счет обеспечения должного уровня ее обороноспособности; не допустить массового обнищания населения; обеспечить приемлемую работоспособность национальной экономики и всех ее звеньев. Насколько способен решить перечисленные задачи нынешний вариант бюджета?

Чем жертвует бюджет страны в 2017-2019 гг.?

Для ответа на поставленный вопрос посмотрим на расходы бюджета, которые, в частности, предполагают сокращение статьи «Национальная оборона» за период 2016-2019 на 27,6%. Если же учесть, что среднегодовой тем инфляции составит сверхоптимистичные 4% (что в 3 раза меньше 12,9% в 2015 году и в полтора раза меньше ожидаемых 6% в 2016), то это означает обесценение военных расходов за три года на 12,5%, т.е. реальное совокупное сокращение статьи составит 36,6%. Секвестр данного стратегического направления более чем на треть представляет собой очень серьезный удар по обороноспособности страны, который можно принять только с учетом сложившихся экстраординарных обстоятельств. Тем самым первую задачу бюджет фактически не может решить.

Второе важное направление бюджета – социальная политика – призвана поддержать наименее защищенные слои населения – пенсионеров, инвалидов и проч. И здесь имеется интересная арифметика: затраты на данное направление за три года увеличиваются на 9,6%, что недвусмысленно демонстрирует заботу государства о своих гражданах, однако планируемая инфляция за эти годы составит 12,5% и с лихвой съест намеченную поддержку малоимущих – затраты на них в реальном выражении сократятся почти на 3%. Фактически это означает, что обнищание незащищенных слоев населения все-таки будет иметь место, но его темпы будут очень незначительными, что в нынешних условиях можно считать достижением. Однако оно полностью перечеркивается снижением затрат на здравоохранение за три года на 21,9%, что с учетом инфляции означает реальное сокращение на 31,7%, т.е. почти на треть. Это означает, что государство в самый ответственный кризисный момент представляет населению страны самому позаботиться о своем здоровье. В условиях кризиса это может привести к откровенному вымиранию малоимущих граждан. Если к этому добавить, что затраты на физкультуру и спорт за три года сократятся почти в 2 раза, а с учетом инфляции – в 2,2 раза, то это означает, что нынешний бюджет капитально перекрывает два ключевых канала, от которых зависит здоровье нации. Следовательно, вторую задачу бюджет также не способен выполнить.

Третья задача также оказывается под вопросом. Например, затраты на национальную экономику сокращаются на 3,3%, а с учетом инфляции за три года – на 15,4%. Если такой секвестр нельзя считать катастрофичным, то номинальное сокращение затрат на ЖКХ на 52,6%, а реальное – в 2,4 раза, уже ставит под вопрос сам факт существования этого сектора экономики, а вместе с ним и россиян, которые при подобном финансировании могут, например, банально вымерзать в зимнее время из-за плохой работы коммунальных служб.

Доходные «резервы» бюджета на 2017-2019 гг.

Но, как известно, сколько ни экономь, в условиях отсутствия доходов не разбогатеешь. Как же нынешний бюджет собирается пополнять свою доходную часть?

Оказывается, логика здесь проста: надо продолжать отжимать самые рентабельные отрасли экономики. Поэтому за счет модификации налогообложения в нефтяной отрасли только за 2017-2019 доходы этой статьи вырастут на 40%, за счет повышения акцизов на нефтепродукты – на 58%, а за счет ежегодного в течение трех лет увеличения акцизов на табачную продукцию на 10 процентных пунктов – в 3,5 раза. Можно согласиться, что данные отрасли должны внести свой вклад в преодоление кризиса, однако других источников Минфин России, похоже, не видит.

Фундаментальный недостаток подобной позиции состоит в том, что регулятор делает акцент на рост налоговых ставок, а не на рост налоговой базы, тогда как именно вторая способна обеспечить устойчивые поступления в бюджет. Не просматривается в бюджете и объявленного импортозамещения: если бы оно было, то оно привело бы к росту внутреннего производства в разных отраслях, следовательно, к росту налоговой базы и величины бюджетных налогов. Этот эффект в бюджете не просматривается.

Что можно и нужно делать?

Что следовало бы изменить в нынешней доктрине Минфина России?

Во-первых, необходимо изменить приоритеты в расходной политике бюджета. Зачем, например, на фоне убийственного сокращения расходов на здравоохранение, являющейся жизнеобеспечивающей сферой, надо наращивать за три года затраты на образование почти на 30 млрд. руб.? По нашим оценкам, только в 2016 г. на поддержку 21 вуза, претендующего на вхождение в тор-100 международных рейтингов, было потрачено 10,9 млрд. руб. без видимых успехов. Если убрать эти почти 11 млрд. и нейтрализовать будущий рост затрат отрасли на 30 млрд. руб., то высвобожденной суммы в 41 млрд. руб. хватит на то, чтобы сохранить дееспособным жизнеобеспечивающий сектор ЖКХ (30 млрд. руб.) и основательно поддержать сектор физкультуры и спорта. На период кризиса амбициозные программы по выводу отечественных университетов на мировой уровень можно безболезненно заморозить и вернуться к ним по мере оживления экономики.

Во-вторых, вместо крайне опасного сокращения на 102 млрд. руб. затрат на здравоохранение, т.е. почти на 22%, можно безболезненно сократить затраты на общегосударственные вопросы, т.е. на бюрократическую систему, финансирование которой только за 2017 год должно возрасти на 72 млрд. руб. Если, например, сократить расходы на эту отрасль на 22%, как это планируется в отношении здравоохранения, то к 2019 г. можно сэкономить 241,6 млрд. руб., которых хватит на поддержку здравоохранения на нынешнем уровне (102 млрд. руб.) и еще почти 140 млрд. руб. перераспределить в виде производственных инвестиций в сектор национальной экономики. Эта мера позволила бы запустить эффект инвестиционного мультипликатора, инициировать импортозамещение и увеличить налоговую базу. В этой связи нельзя не вспомнить политику Билла Клинтона, который в целях сокращения бюджетного дефицита США начал именно с сокращения административного аппарата государства, а не с жизнеобеспечивающих отраслей. Тем более, что даже поверхностный экспертный анализ показывает, что сфера государственного управления в России может быть безболезненно сокращена на 25-30%, а в среднесрочной перспективе – на 50%. Однако для этого необходимы те самые структурные реформы, о которых давно говорят, но по-прежнему откладывают: нет увеличения пенсионного возраста, не состоялась эффективная административная реформа, буксует реформа тарифов на продукцию естественных монополий, продолжают сохраняться высокие административные барьеры. А без этого системно оздоровить бюджет вряд ли удастся.

Авторы статьи – сотрудники Финансового университета при Правительстве Российской Федерации.