Обреченный бюджет. Почему социальные и военные расходы попали под нож?

Кризиса нет? Экономить надо!

Правительство и Минфин в очередной раз изыскивают резервы для уменьшения расходов бюджета. В конце июня на заседании бюджетной комиссии премьер-министр Дмитрий Медведев призвал готовиться к жизни в условиях кризиса и жестких бюджетных ограничений, которые продлятся еще достаточно долго.

Примечательно, что эти слова прозвучали всего неделю спустя после оптимистичного заявления Владимира Путина на ПМЭФ о том, что прогнозы о глубоком экономическом кризисе в России не сбылись. «Я, откровенно говоря, не слишком верю, что [кризис] вообще был. Статистически у нас будет еще месяца два снижения [экономики], но самую рисковую часть мы, безусловно, прошли», – заявил тогда же министр экономразвития Алексей Улюкаев.

Впрочем, вне зависимости от кризиса, курс на экономию проводится на протяжении всех последних лет. Принятый в январе нынешнего года План по устойчивому развитию экономики и социальной сферы в 2015 году предусматривает:

сокращение в 2015 году большинства категорий расхода бюджета на 10 % (кроме расходов на оборону, поддержку сельского хозяйства и исполнение международных обязательств страны); ежегодное сокращение расходов бюджета на 5% в 2016–2018 гг.; сокращение расходов на функционирование органов государственной власти (точных цифр не приводится); сохранение единовременных выплат из материнского капитала и индексации страховых пенсий; выделение 50 млрд руб. дополнительно на господдержку агропромышленного комплекса; выделение 250 млрд руб. на докапитализацию банков; разработку отраслевых программ по импортозамещению в промышленности и ТЭК.

Предложения Минфина

По подсчетам Минфина, из-за общего спада производства и снижения цен на нефть бюджет в 2016–2017 гг. недополучит 3,4 трлн руб. При этом, как указывает глава ведомства Антон Силуанов, 54% всех расходов составляют социальные расходы и расходы на оборону. Чтобы не увеличить дефицит бюджета, Минфин предлагает уменьшить военные расходы не менее, чем на 10%. Планируется, что закрытая часть расходов, включая расходы на национальную оборону в 2016 году сократится на 14,6% по сравнению с бюджетом 2015 года – до 3,2 трлн руб.

Среди других статей экономии – сокращение числа госслужащих на 10%, сокращение числа ЗАТО (закрытых административно-территориальных образований), отказ от поддержки наукоградов, отказ от празднования памятных дат, некратных ста годам, взимание с неработающих граждан платежей за страховку ОМС, увеличение пенсионного стажа для военнослужащих с 20 до 30 лет, повышение пенсионного возраста госслужащим до 65 лет, отказ от ежегодного повышения денежного довольствия для расчета пенсий военным, сокращение темпов индексации социальных пособий, отказ от индексации материнского капитала в 2016–2018 гг. и индексации зарплат госслужащих в 2016 г. (был запланирован рост на 7%).

Основная экономия будет достигнута за счет сокращения темпов индексации пенсий почти в два раза от ранее намеченного. Прежний план индексации предполагал повышение пенсий на 11,9, 7 и 8,4% в 2016, 2017 и 2018 гг. соответственно. Теперь с одобрения правительства в 2016 году индексация составит 5,5%, в 2017 году – 4,5%, в 2018 году – 4%. Это позволит сэкономить в 2016 году более 400 млрд руб., а всего за три года – 2,1 трлн руб. Если же сократить темпы индексации других социальных выплат, то экономия увеличится до 2,5 трлн руб. Отметим, что принятое решение прямо противоречит заявлению Владимира Путина, который в декабре 2015 пообещал, что пенсии в 2015 году будут проиндексированы не по прогнозной, а по фактической инфляции. Но еще важнее, что оно противоречит и закону о бюджете, согласно которому власти обязаны индексировать пенсии на рост доходов ПФР в расчете на одного пенсионера или на уровень фактической инфляции, если доходов фонда не хватает.

Среди других предложений – «постепенное повышение пенсионного возраста до 63 лет для женщин и мужчин (на 6 месяцев в год)». Предлагается также не выплачивать пенсию работающим пенсионерам, если их доход составляет свыше 2,5 прожиточных минимумов. На 2015 год прожиточный минимум пенсионера составляет 7161 руб. Таким образом, пенсии лишатся работающие пенсионеры, чей общий доход превысит 17 902 руб. в месяц или 215 тыс. руб. в год. Ранее Минтруд предлагал с 2016 года отказаться от выплаты страховых пенсий работающим пенсионерам, которые получают доход свыше 1 млн руб. в год. Вариант Минфина – гораздо жестче и затрагивает подавляющее большинство граждан. Предлагается также переложить часть страховых взносов с работодателей на граждан. В частности, глава Минфина выступает за то, чтобы постепенно перевести население на «адресный подход к формированию своих собственных пенсий, накоплений».

Не остаются в стороне и другие ведомства. Минтруда, например, предлагает вдвое увеличить стаж, гарантирующий 100%-ную оплату больничного листа. По действующему законодательству для минимального пособия – 60% от заработка – достаточно официально проработать 5 лет. При официальном трудовом стаже с 5 до 8 лет выплачивается 80%-ное пособие. 100%-ная оплата больничного гарантируется проработавшим официально больше 8 лет. Теперь этот стаж предлагается увеличить до 15 лет. При этом даже сегодня 100%-ные выплаты гарантируются лишь тем, чья ежемесячная зарплата не выше средней. Максимальный размер среднего заработка, применяемого для расчета больничного, 1632,8 рубля в день (это примерно 34 тыс. руб. в месяц). Таким образом, человек с зарплатой 60 тыс. руб. даже при 100%-ной оплате больничного теряет почти половину своего заработка.

Альтернативные возможности

Самые острые баталии в правительстве разразились вокруг индексации пенсий. Социальный зампред правительства Ольга Голодец предложила вместо этого отказаться от накопительной части пенсии, поскольку именно на покрытие выпадающих из-за этого доходов ПФ идет существенная часть трансфертов из госбюджета.

Глава Счетной палаты Татьяна Голикова предложила проверить эффективность расходов. По ее оценке, одно только наведение порядка в этой сфере уже сэкономит почти 700 млрд руб. Так, например, значительная часть сделанных в 2010–2014 годах из федерального бюджета взносов в уставные капиталы 67 АО с государственным участием (Россельхозбанк, «РусГидро», «РОСНАНО» и др.) «в течение двух-трех лет не используется на цели, на которые были предназначены», а просто лежат на депозитах этих организаций в банках, и проценты от их размещения становятся собственностью компаний. «Происходит фактическое беспроцентное кредитование государством акционерных обществ», – отметила Татьяна Голикова. Не лучше обстоят дела и в самом правительстве. По данным Счетной палаты, Минобрнауки, не освоил 49 млрд руб., Минздрав – 25 млрд руб., Минкультуры – 8 млрд руб.

Глава Минтруда и социального развития Максим Топилин предлагает сэкономить на региональных льготах и предоставить региональным властям право «более динамично пересматривать критерии нуждаемости», исходя из которых выплачиваются субсидии и некоторые виды социальных пособий. Минтруда уже подготовило соответствующий законопроект.

Значительную экономию могло бы дать сокращение льгот госаппарата, адекватная оценка работы топ-менеджеров, деофшоризация бизнеса и, главное, предотвращение вывода капиталов – но это уже из области фантастики.

Смена модели

По мнению главы Минфина, чем выше доля социальных расходов по отношению к ВВП, тем ниже темпы экономического роста. Так, в кризис 1998 года доля бюджетных расходов резко сократилась, и это открыло дорогу частным инвестициям. А в 2008–2009 годах «реакцией на кризис стал рост бюджетных расходов на социальные нужды и зарплаты, они вытеснили прибыль и инвестиции, и в итоге произошло серьезное сокращение экономического роста». В русле такой логики, сокращение социальных расходов – необходимое условие экономического роста и смены экономической модели. Нынешняя модель, основанная на потреблении, перестает работать из-за падения цен на нефть и общего снижения уровня жизни. Вывод – повышать или хотя бы поддерживать текущий уровень жизни уже нет смысла. Именно рост зарплат и доходов населения, опережающий рост производительности труда, Минфин считает главным препятствием для роста экономики. За 2006–2015 гг. производительность, по данным ведомства, выросла на 18%, реальные зарплаты – на 46%, социальные расходы бюджета в соотношении к ВВП – на две трети. Чтобы возобновить рост экономики надо «перераспределить непроизводительные расходы в пользу инвестиционных».

При этом никаких реальных шагов, которые привели бы к росту производительности труда правительство не предлагает. Более того, общее сокращение ассигнований на науку и образование, отказ от финансирования наукоградов, деятельность Минобрнауки нацелены на прямо противоположные результаты. Не предусмотрено никаких шагов по повышению доступности кредитов, а без этого развитие производства невозможно. Разговоры о производительности в условиях отсутствия производств – на кого вообще это рассчитано? Какая может быть производительность труда при «экономике трубы»?

Центр реформ

Смена экономической модели активно обсуждается уже давно. В феврале этого года президент «Сбербанка» Герман Греф предложил создать при правительстве Центр управления реформами. Помощник президента РФ по экономическим вопросам Андрей Белоусов высказался тогда против, пояснив, что эти задачи должно решать Минэкономразвития. Победил, судя по всему, Греф, которого поддерживает также глава Минфина Антон Силуанов. Помимо Грефа и Силуанова, членами Центра реформ могут стать председатель Центробанка Эльвира Набиуллина, бывший министр финансов Алексей Кудрин, а также главы крупнейших банков и корпораций.

«Нынешний подход в экономике нельзя считать цельным, что-то осталось от Гайдара, что-то внес Кудрин, что-то внесли другие. Необходимо создать четкую модель, фундамент и уже потом корректировать ее по ходу мировых или внутренних изменений», – считает высокопоставленный чиновник из экономического блока правительства, аргументируя пользу новой структуры.

Непонятно, на чем основана такая точка зрения, ведь Центр реформ предполагается сформировать из людей, которые и так все это время стояли «у руля» российской экономики. Герман Греф с 1998 года работал в Мингосимущества, в 2000 – 2007 гг. – в Минэкономразвития, после чего возглавил Сбербанк России. Алексей Кудрин с 1997 года работал в Минфине, а в 2000 – 2011 даже возглавлял это ведомство. Эльвира Набиуллина с 1999 года работала под началом Грефа, а в 2008 – 2013 гг. возглавляла Минэкономразвития. Антон Силуанов работает в Минфине с 1992 года, в том числе на ключевых должностях, а с 2011 года возглавляет это ведомство. Алексей Улюкаев в 1990-х был членом команды Гайдара и его помощником, в 2000 – 2004 гг. был первым заместителем министра финансов Кудрина, в 2004 – 2013 гг. – первым замом главы Центробанка, а с 2013 года занимает пост министра экономического развития. Нынешнее состояние российской экономики в значительной степени является заслугой этих деятелей.

Инициатива по созданию Центра реформ заставляет вспомнить известную строку из басни Крылова: «А вы друзья, как ни садитесь, все в музыканты не годитесь», – отмечает экономист, бывший замглавы Счетной палаты РФ Юрий Болдырев. По его мнению, даже если в этот «ансамбль» пригласят тех, кто «на самом деле умеет играть», вряд ли это спасет положение. Дело не в дефиците кадров. Профессионалов, которые могут и готовы представить план реформ, просто не допускают к принятию решений. Никакая смена курса невозможна, пока не будет решена главная проблема, подчеркивает Юрий Болдырев. «Есть монополия, за которую держатся обеими руками, потому что эта монополия монополистов кормит. Монополия на власть – самая убийственная монополия, которая только возможна. Из монополии на власть проистекает монополия на экономическое управление. И это уничтожает страну – это для всех очевидно. Делать вид, что этого нет, невозможно, значит, монополисты первыми кричат, что надо что-то менять. Менять надо только одно – эту монополию», – резюмирует эксперт.

Правительственные чиновники просто создают видимость, что чем-то управляют, считает профессор кафедры международных финансов МГИМО Валентин Катасонов. «Чтобы у правительства действительно появились рычаги управления, нужно ввести реальный контроль движения капитала, а также изменить статус ЦБ – он должен перестать быть учреждением, которое обслуживает, по сути, интересы Федеральной резервной системы США. Пока эти главные проблемы не будут хотя бы обсуждаться, все «антикризисные планы» – только попытка заморочить нам головы…» – подчеркивает эксперт. За последние 10 лет из российской экономики был выведен 1 трлн долларов, сообщает Валентин Катасонов, опираясь на данные ЦБ. Среднегодовое значение чистого суммарного оттока капитала из России за десятилетний период составило 67 млрд долл. Среднегодовые потери России от участия в международном инвестиционном обмене составляют порядка 7% ВВП. Для сравнения, ежегодные бюджетные доходы, в среднем за 10 лет составляли порядка 19–20% ВВП. «Это колоссальный ресурс, за счет которого можно реализовывать масштабную программу импортозамещения (фактически — второй индустриализации) без каких-либо сокращений социальных расходов и программ», – подчеркивает Валентин Катасонов.