Гражданское общество и миграционная политика России

В обществе, как и в любом сложном развивающемся организме, существует два взаимосвязанных механизма, совокупность которых обеспечивает его сохранение и развитие. Это механизмы управления и самоорганизации. Причем сохранение, или системную стабильность, обеспечивает главным образом первый механизм, а развитие – второй.

Общественные науки выделяют два основных общественных явления, находящихся в постоянном взаимодействии, а иногда и в противостоянии: государство и гражданское общество.

Понятие государства достаточно подробно рассмотрено в современной научной литературе. Что касается понятия гражданского общества, то существует много его определений. Впервые термин «гражданское общество» был введен Гегелем в его работе «Философия права». Гегель предложил рассматривать общество как диалектическую совокупность отношений между семьей, гражданским обществом и государством. Как считал великий философ, гражданское общество есть множество граждан государства, взаимодействующих между собой вне семьи с целью удовлетворения своих общих интересов, а государство, по Гегелю, есть синтез семьи и гражданского общества. В результате гражданское общество возникло из диалектических противоречий между семьей и государством. Оценки гражданского общества со времен классика немецкой философии существенно изменились.

По мнению автора, наиболее полное определение гражданского общества в современной научной литературе предложено профессорами Г.Р.Латфуллиным и Н.В.Новичковым: «…гражданским обществом можно считать совокупность личностей, их взаимодействие, а также их социально значимую деятельность, в том числе через различные организационные формы».

В политических дискуссиях о проблемах гражданского общества преобладает мнение, что в современной России слишком громоздкое государство и слабое, развивающееся гражданское общество. Как справедливо отмечает Т.И.Куценко, особую озабоченность общественности вызывает все более явная монополия высокопоставленных государственных чиновников на формулирование миграционной политики вне механизмов общественного обсуждения и поиска общественного согласия, обязательных для гражданского общества.

Резкие колебания политического курса, волюнтаризм при определении стратегии общественного развития, непродуманные акции региональных лидеров в угоду сиюминутным политическим интересам могут стать нормой. В результате это может привести:

• вместо преемственности и последовательного эволюционного развития к новым революциям;
• вместо взвешенной долгосрочной стратегии к псевдопатриотической фразеологии;
• вместо поиска и внедрения эффективных механизмов регулирования миграции к забытым обязательствам и невыполнимым запретам;
• вместо общественной правозащитной экспертизы проектов основополагающих документов и трудного поиска общественного согласия к келейному нормотворчеству, административному продвижению законов через управляемую Думу, а в конечном итоге, к нарушению гражданских прав миллионов людей.

Однако без сильного гражданского общества не может быть сильное государство. Поэтому надо не только укреплять государство, но и развивать институты гражданского общества. В этой связи важную роль в формировании и реализации миграционной политики играют общественные, неправительственные и другие негосударственные организации.

Международная практика показывает, что если вопросы определения правового положения иностранных граждан относятся к компетенции государства, то вопросы интеграции, адаптации и оказание им правовой помощи во многом решаются при самом активном участии неправительственных организаций. Одним из стратегических направлений миграционной политики страны на современном этапе, по нашему мнению, должно стать совершенствование создания и развития институтов гражданского общества, при этом целесообразно перенести акценты на политику закрепления востребованных мигрантов в стране.

Много лет на территории Российской Федерации успешно работают такие общественные, неправительственные и международные организации, как «Форум переселенческих организаций», Комитет помощи беженцам и вынужденным переселенцам «Гражданское содействие», Сеть «Миграция и право», «Международная правозащитная ассамблея», Российское общество Красного Креста (РОКК), «Партнерство по миграции» и ряд других. Они оказывают помощь беженцам, вынужденным переселенцам, трудовым и другим категориям мигрантов, в том числе методическую, финансовую, юридическую, медицинскую, консультативную, осуществляют научно-исследовательскую деятельность в сфере миграции и многое другое. Доктор юридических наук, проф. М.Л.Тюркин в монографии «Миграционная система России» отмечет необходимость взаимодействия государства с неправительственными организациями, играющими важную роль в решении проблем беженцев, реально способными обеспечить социокультурную адаптацию и обустройство этих лиц на территории России.

Многие общественные организации осуществляют проекты по мониторингу нарушений прав человека. Показательно, что в результате этой деятельности, по отзывам самих мигрантов, случаи нарушений прав человека в России сокращаются.

Одним из новых институтов гражданского общества в нашей стране является впервые созданный в 2007 г. Общественный совет при Федеральной миграционной службе, в состав которого вошли видные ученые и общественные деятели, профессионально знающие проблемы миграции населения. При этом периодически проводятся ротации членов Общественного совета. Так, в июле 2010 г. состав Совета был существенно обновлен – выведены 2, включены 17 новых членов Совета, во 2-м квартале 2011 г. состав Совета был частично изменен.

В соответствии с утвержденным положением Общественный совет

является совещательно-консультативным органом при Федеральной миграционной службе и создан с целью оказания содействия ФМС России в подготовке предложений по выработке и реализации мероприятий по совершенствованию государственной миграционной политики в Российской Федерации. Решения Общественного совета носят рекомендательный характер.

В заседаниях Общественного совета принимают участие директор ФМС России К.О.Ромодановский, ответственные работники центрального аппарата и территориальных органов миграционной службы, что позволяет оперативно принимать решения по рекомендациям Общественного совета.

Исходя из основных задач и функций, Общественный совет осуществляет свою работу в соответствии с планами, которые утверждаются на очередной год. В качестве приоритетных направлений Общественный совет определил следующие вопросы: развитие взаимодействия ФМС России с общественными объединениями, научными и учебными учреждениями; рассмотрение инициатив общественных объединений, научных и учебных учреждений, связанных с решением наиболее сложных проблем миграции; подготовка предложений по формированию государственной миграционной политики Российской Федерации и совершенствованию действующего законодательства в сфере миграции; освещение проблем миграции в СМИ; участие негосударственного сектора в решении вопросов внешней трудовой миграции; совершенствование системы банковских переводов мигрантов; проведение научных исследований и подготовка экспертных заключений по основным направлениям миграционной политики.

Так, например, в июле текущего года состоялось очередное заседание Общественного совета при Федеральной миграционной службе, в работе которого приняли участие заместитель директора Федеральной миграционной службы Н.М.Смородин; члены Общественного совета при Федеральной миграционной службе и общественных-консультативных советах при УФМС России по г.Москве, Московской и Воронежской областей, представители различных общественных, научных и учебных организаций, ответственные работники Федеральной миграционной службы, представители средств массовой информации.

На фото: Заместитель директора Федеральной миграционной службы Н.М.Смородин и председатель Общественного совета при ФМС России В.А.Волох.

Вначале заседания Н.А.Смородин вручил председателю Общественного совета при Федеральной миграционной службе Благодарственное письмо Секретаря Общественной палаты Российской Федерации Е.П.Велихова и председателя Координационного комитета общественных советов В.В.Гутенева за активную и эффективную деятельность Общественного совета ФМС России в 2011 году.

Заместитель директора ФМС России Н.А.Смородин отметил положительную роль Общественного совета при ФМС России в формировании и реализации государственной миграционной политики Российской Федерации. За активное содействие Федеральной миграционной службе в сфере реализации её функций и полномочий по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в установленной сфере деятельности и в связи с празднованием 20-летия ФМС России приказом Федеральной миграционной службы от 21 июня 2012 г. №446 л/с награждены медалью «ФМС России 20 лет» следующие члены Общественного совета при ФМС России:

• Владимир Ильич Муженский, председатель Общественно-консультативного совета при Управлении Федеральной миграционной службы по Воронежской области, генеральный директор ООО «Мигрант-Партнер»;
• Николай Викторович Курдюмов, председатель Совета МАТМ;
• Ирина Валентиновна Ивахнюк, заместитель заведующего кафедрой народонаселения экономического факультета МГУ им. М.В.Ломоносова, доктор экономических наук, профессор;
• Людмила Васильевна Андриченко, заведующая отделом правовых проблем Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор;
• Лидия Ивановна Графова, председатель исполкома Форума переселенческих организаций;
• Гавхар Кандиловна Джураева, президент общественного межрегионального фонда «Таджикистан», руководитель информационно-правового центра «Миграция и право»;
• Владимир Александрович Волох, заместитель заведующего кафедрой управления миграционными процессами Института государственного управления и права Государственного университета управления, кандидат политических наук, доцент.

Н.А.Смородин поздравил награжденных, вручил им медали и пожелал дальнейших успехов, личного счастья и здоровья. Член Общественного совета при ФМС России, председатель Общественно-консультативного совета при Управлении Федеральной миграционной службы по Воронежской области, генеральный директор ООО «Мигрант-Партнер» В.И.Муженский поблагодарил руководство ФМС России за высокую оценку их общественной работы.

Далее Общественный совет рассмотрел вопросы «О задачах Общественного совета при ФМС России по реализации задач, поставленных В.В.Путиным 26 января 2012 г. на заседании Коллегии ФМС России» и «О законопроектах, подготовленных ФМС России во исполнение поручений Президента Российской Федерации об усилении ответственности в сфере регистрационного учета граждан Российской Федерации и борьбы с незаконной миграцией», с докладами по которым выступили В.А.Волох – председатель Общественного совета, и В.А.Смирнова – заместитель начальника отдела анализа административной практики и контроля за соблюдением процедуры депортации Управления иммиграционного контроля ФМС России.

По итогам обсуждения этих вопросов Общественный совет при ФМС России принял решение рекомендовать членам Совета с учетом анализа миграционной ситуации и миграционных процессов и общественного мнения, исходя из интересов граждан Российской Федерации, а также всех заинтересованных организаций, национальных сообществ, диаспор и объединений, принять участие в реализации задач, поставленных В.В.Путиным 26 января 2012 г. на заседании Коллегии ФМС России. Признано необходимым оказывать содействие ФМС России в разработке и сопровождении законопроектов по усилению ответственности за нарушение миграционного законодательства.

В текущем году Общественный совет ввёл практику отчетов членов совета о проделанной работе. На этом заседании о своей работе доложили члены Совета Н.В.Курдюмов и В.И.Муженский, которые были выслушаны с большим интересом, докладчикам было задано много вопросов.

На фото: Заседание Общественного совета при Федеральной миграционной службе.

Например, Н.В.Курдюмов работает в составе Общественного совета при ФМС России с момента его основания в 2007 году и реализует свои знания и более чем 20-летний опыт эксперта в сфере трудовой миграции, а также возможности некоммерческого партнерства Международный альянс «Трудовая миграция» (НП МАТМ), работой которого руководит с 2004 года.

Н.В.Курдюмов принимал участие в подготовке на заседании ОС более 10 вопросов, среди которых: о роли трудовой миграции в развитии малого и среднего предпринимательства, о создании и развитии в регионах России информационно-консультационных центров (ИКЦ), о работе по разработке модельного закона МПА СНГ «О деятельности частных агентств занятости», о трудовой миграции в условиях кризиса 2008 года, об опыте работы ресурсного центра «Трудовая миграция» (РЦТМ), созданного МАТМ совместно с Субрегиональным бюро МОТ в Москве, по информационно-консультационной деятельности для работодателей привлекающих ИРС и другие.

Основным направлением его деятельности как члена ОС является работа по содействию формированию в России инфраструктуры легальных цивилизованных востребованных услуг со стороны негосударственных провайдеров для работодателей и трудовых мигрантов. В.И.Муженский является председателем Общественно-консультативного совета при Управлении Федеральной миграционной службы по Воронежской области, генеральным директором ООО «Мигрант-Партнер», председателем Комитета по миграционной и демографической политике Торгово-промышленной палаты Воронежской области. Как член Общественного совета при ФМС России В.И.Муженский был участником многих форумов по проблемам миграции, участвовал в совещаниях стран ШОС, ТПП России, Опоры России, Форума мигрантов России, советов, конференций и вебинаров. На каждое из них он готовил анализ ситуаций и предложения по их улучшению.

Особое внимание было уделено работе Общественного совета при ФМС России и Правительственной комиссии в части разработки Концепции государственной миграционной политики РФ. Проекты концепции обсуждали на заседании Общественно-консультативного совета при Управлении Федеральной миграционной службы по Воронежской области, выработали и внесли около 10 своих предложений, в частности:

1. по трудовым мигрантам
2. по Программе добровольного переселения
3. по иностранным студентам
4. по легализации мигрантов, попавших в сложную жизненную ситуацию.

Кроме того, анализ ситуации позволил разработать и направить в Минрегион России предложения по совершенствованию Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в РФ соотечественников, проживающих за рубежом. Основное же направление деятельности В.И.Муженского – это Общественно-консультативный совет УФМС России по Воронежской области, который он возглавляет уже в течение 4 лет.

В обсуждении докладов приняли активное участие: В.И.Михалюк, Л.А.Соколова, Т.С.Иларионова, Д.В.Макаров, А.Ю.Гуревич, М.В.Москвина, Ю.Г.Серов, В.А.Тишков, В.А.Волох, которые одобрили работу, проводимую членами Общественного совета при ФМС России Н.В.Курдюмовым и В.И.Муженским.

На фото: Заседание Общественного совета при Федеральной миграционной службе.

Общественный совет при ФМС России принял предложение Н.В.Курдюмова о создании под его руководством рабочей группы по проблемам трудовой миграции и рекомендовал общественно-консультационным советам при территориальных органах Федеральной миграционной службы, а также заинтересованным неправительственным и общественным организациям использовать практику работы членов Общественного совета при ФМС России Н.В.Курдюмова и В.И.Муженского.

Следующий вопрос касался Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации до 2025 года. Взаимодействие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, развитие институтов социального партнерства и гражданского общества является одним из принципов государственной миграционной политики.

Концепцией прямо предусмотрена необходимость привлечения неправительственных организаций к формированию программ интеграции и адаптации мигрантов.

По итогам обсуждения Концепции, в котором приняли участие В.И.Михалюк, Л.А.Соколова, Ю.И.Шарагоров, Т.С.Иларионова, В.И.Муженский, Н.В.Курдюмов, Ю.Г.Серов и В.А.Волох, Общественный совет решил:

1. Принять к сведению информацию о Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации до 2025 года.
2. Считать одной из главных задач Общественного совета при ФМС России организацию работы по использованию потенциала неправительственных организаций и привлечению российских НПО к реализации «Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года».

На фото: Участники заседания и приглашенные представители общественных, научных, учебных организаций и СМИ.

При рассмотрении вопроса «О заместителе Председателя Общественного совета при ФМС России» единогласным голосованием Николай Викторович Курдюков был избран заместителем председателя Общественного совета при Федеральной миграционной службе.

Информацию об интервью экспертов, с которой выступил член Общественного совета при ФМС России, академик РАН В.А.Тишков, и о планируемых научных мероприятиях ИСПП РАН принято решение разместить на сайте Общественного совета при ФМС России и пригласить желающих принять в них участие.

Опыт работы Общественного совета при Федеральной миграционной службе дает основания полагать, что данная практика является конструктивным элементом развития институтов гражданского общества при формировании государственной миграционной политики Российской Федерации. Деятельность Общественного совета способствует формированию новых тенденций в управлении миграционными процессами, позволяет с учетом общественного мнения оперативно решать проблемы, возникающие в ходе реализации программных мероприятий и развивать взаимодействие ФМС России с общественными объединениями, научными и учебными учреждениями.

Вместе с тем необходимо отметить, что рассматривая проблемы демократии и государства, В.В.Путин считает необходимым отказаться от ведомственного подхода к формированию таких советов – их состав должна утверждать, например, Общественная палата России, а для региональных органов – соответствующие общественные палаты. Общественные советы должны перестать быть удобными для руководителей ведомств. Надо обеспечить участие в них по-настоящему независимых экспертов и представителей заинтересованных общественных организаций. Необходимо установить состав нормативных актов и программ, которые не могут быть приняты без предварительного и публичного обсуждения на Общественном совете. В компетенцию Общественных советов может войти паритетное с самим ведомством участие в деятельности конкурсных и аттестационных комиссий, а также комиссий по урегулированию конфликта интересов.