В России действует довольно непростая система региональных жилищных стандартов. Это стандарт максимально допустимой доли расходов граждан на оплату жилья, стандарт нормативной площади жилого помещения и стандарт стоимости жилищно-коммунальных услуг. Как они устанавливаются, и какие проблемы в связи с этим возникают?
В настоящее время в программе жилищных субсидий используются три вида региональных стандартов:
- стандарт максимально допустимой доли расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи (стандарт ММД);
- стандарт нормативной площади жилого помещения, используемой для расчета субсидий и стоимости жилищно-коммунальных услуг (стандарт НП);
- стандарт стоимости жилищно-коммунальных услуг (стандарт СЖКУ).
Необходимо уточнить, что при установлении органом местного самоуправления перечисленных выше местных стандартов при начислении субсидий используются именно местные, а не региональные стандарты, однако такого рода информация практически недоступна, поэтому в дальнейшем мы будем использовать региональные стандарты (табл.1).
1. Региональный стандарт максимально допустимой доли расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи (стандарт ММД)
Судя по данным табл.1, ни один субъект РФ не установил размер стандарта МДД выше соответствующего федерального стандарта – 22%, хотя законодательного запрета на это нет. На уровне федерального значения 22% стандарт МДД установлен в 60 регионах. В остальных 20 регионах размер этого стандарта ниже федерального. Лидируют 2 федеральных округа: Уральский, в котором 50% субъектов федерации установили более низкий региональный стандарт МДД, и Центральный – почти 40%. Диапазон более низких по сравнению с федеральным региональных стандартов МДД составляет от 10% в Москве и Чукотском АО до 21% в Республике Татарстан, Тюменской области и Ханты-Мансийском АО.
Решение об удержании стандарта на федеральном уровне органы власти субъектов федерации принимают в основном по двум причинам: отсутствие достаточных средств собственно в региональных бюджетах и нежелание потерять субсидии из Федерального фонда софинансирования социальных расходов (ФФССР) на частичное возмещение расходов бюджетов субъектов РФ, связанных с предоставлением гражданам субсидий. Эти причины взаимосвязаны. Практика показывает, что во многих субъектах объем запланированных бюджетных средств превышает сумму предоставленных субсидий, т.е. существует реальная возможность увеличить число участников программы, но региональный стандарт не пересматривается из-за опасений последующего уменьшения субсидирования региона из ФФССР. Такая позиция, на наш взгляд, не совсем верна.
Для доказательства этого тезиса рассмотрим более подробно предусмотренный порядок субсидирования.
Для каждого субъекта РФ ежегодно устанавливается определенный уровень возмещения расходов на предоставление гражданам субсидий. Средства выделяются ежеквартально в объеме, который рассчитывается по определенной формуле, которая содержит коэффициент соответствия размера регионального стандарта МДД размеру федерального стандарта. Если коэффициент соответствия равен 1 (условие равенства федерального и регионального стандартов), то при прочих равных условиях региональный бюджет получит из ФФССР объем средств, соответствующий установленной доле. Например, субъекту РФ установлен уровень возмещения расходов на предоставление гражданам субсидий в размере 20%. Если этот субъект предоставил субсидии на сумму 500000 тыс. руб., то при коэффициенте соответствия 1 региону возмещаются расходы в объеме: 500000 тыс. руб. × 0,2 × 1 = 100000 тыс. руб. На первый взгляд кажется, что при уменьшении регионального стандарта МДД, например, до 15% (соответственно, коэффициент соответствия будет меньше: 15/22≈0,68, в этом диапазоне для дальнейших расчетов он принимается равным 0,65), объем возмещения составит: 500000 тыс. руб. × 0,2 × 0,65 = 65000 тыс. руб. Судя по приведенным расчетам, из федерального бюджета будет недополучено 35000 тыс. руб. Однако такой вывод будет справедлив при сохранении объема предоставленных субсидий на прежнем уровне, что не будет выполнено, т.к. снижение регионального стандарта приведет к расширению круга участников программы и увеличению объемов субсидирования граждан, допустим, до 800000 тыс. руб. Соответственно, объем возмещения из ФФССР также вырастет: 800000 тыс. руб. × 0,2 × 0,65 = 104000 тыс. руб., т.е. на 4000 тыс. руб. больше, чем при региональном стандарте МДД 22%. Таким образом, вывод о нецелесообразности снижения регионального стандарта должен быть экономически обоснован с точки зрения увеличения количества участников программы и объемов выданных субсидий.
Вышесказанное позволяет сделать вывод о том, что на сегодняшний день удержание регионального стандарта на уровне федерального значения объясняется не столько недостатком бюджетных средств, что было характерно для более ранних этапов развития системы жилищных субсидий, сколько нежеланием региональных администраций тратить свои бюджетные средства. Некоторые субъекты федерации, даже решившись потратить на субсидии свои дополнительные средства, стараются при этом не допустить возникновения ситуации упущенной выгоды, т.е. устанавливают такие условия предоставления субсидий, которые обеспечивают возмещение расходов из федерального бюджета на прежнем или более высоком уровне (в нашем случае максимальный объем возмещения может составить 800000 тыс. руб. × 0,2 × 1 = 160000 тыс. руб.).
В целях сохранения объемов бюджетного финансирования программ субсидий региональные администрации могут использовать дифференциацию региональных стандартов МДД. Судя по имеющимся данным, в 38 субъектах РФ (48% от представивших информацию в Минрегион России) установлена дифференциальная шкала регионального стандарта МДД. На практике это означает, что для отдельных категорий граждан применяются более низкие значения размера регионального стандарта. Чаще всего дифференциация осуществляется в зависимости от среднедушевого дохода семьи (чем ниже доходы, тем ниже и МДД) или от социального статуса гражданина (для отдельных социальных групп населения: пенсионеров, многодетных семей, пользователей льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг и др. значение стандарта МДД ниже, чем для остальных граждан).
Углубленный анализ данных табл.1 позволяет сделать следующие выводы:
- в 29 субъектах РФ региональный стандарт МДД установлен в размере 22% без дифференциации;
- в 31 субъекте РФ региональный стандарт МДД установлен в размере 22% и дифференцируется по различным основаниям;
- в 13 субъектах РФ региональный стандарт МДД установлен в размере ниже 22% без дифференциации;
- в 7 субъектах РФ региональный стандарт МДД установлен в размере ниже 22% и дифференцируется по различным основаниям.
В применении дифференциации стандарта МДД лидируют Сибирский федеральный округ, где 85% субъектов РФ применяют дифференцированный стандарт МДД, Уральский федеральный округ – 67% и Приволжский федеральный округ – 54%. Например, в Сибирском федеральном округе общие региональные стандарты МДД соответствуют федеральному (22%) в 11 субъектах РФ (85%). При этом в ряде субъектов РФ дифференциация позволяет снизить МДД до 13% при среднедушевом доходе семьи от 0 до 1,2 размера прожиточного минимума; до 14% – если среднедушевой доход находится в диапазоне от 1,2 до 1,4 размера прожиточного минимума; до 15% – в диапазоне от 1,4 до 1,6 и т.д. При доходе более 2,8 размера прожиточного минимума МДД составляет максимально возможное значение – 22%.
Другой пример – дифференциация по социальной принадлежности. В северо-Западном федеральном округе 9 из 10 субъектов РФ, участвовавших в обследовании, установили региональный стандарт на федеральном уровне. При этом в ряде субъектов РФ стандарт снижен до 13% для многодетных семей, семей, в которых проживают неработающие граждане, имеющие право на получение трудовой пенсии, и для неработающих одиноко проживающих граждан, имеющих право на получение трудовой пенсии; до 15% для семей и одиноко проживающих граждан, имеющих среднедушевой доход ниже прожиточного минимума, установленного в субъекте РФ. Для остальных категорий стандарт остается на уровне 22%. Минимальное значение регионального дифференцированного стандарта – 0% – установлено для семей, имеющих среднедушевой доход ниже прожиточного минимума и право на предоставление мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг. Количество категорий граждан с целью их дополнительной социальной поддержки регионы определяют самостоятельно, на практике их количество может составлять от 1 до 10 и более.
Таким образом, дифференциация региональных стандартов МДД, с одной стороны, позволяет усилить степень защищенности граждан программой субсидий на местах, но при этом значительно увеличиваются издержки, связанные с администрированием программы. Всего в 51 субъекте РФ (64%) применяются более мягкие по сравнению с федеральным стандартом МДД условия предоставления жилищных субсидий.
Еще одним следствием дифференциации является «эффект исключения», когда дифференциация регионального стандарта МДД приводит к тому, что установленный его максимальный размер (22%) используется при расчете субсидий в исключительных случаях или вообще не используется. Рассмотрим механизм возникновения этого эффекта. При уровне доходов, превышающих прожиточный минимум, даже одиноко проживающие граждане (и тем более семьи из двух и более человек) на субсидию претендовать не могут, и реально действующий предельный размер стандарта МДД уменьшается приблизительно до 15%, хотя в официальных документах и официальной статистике он зафиксирован на уровне 22%.
В результате сложной дифференциации число получателей и объем бюджетных средств на субсидии увеличивается гораздо существеннее, чем при простом установлении размера регионального стандарта МДД на несколько процентов ниже федерального значения. За счет дифференциации величина основного максимального значения регионального стандарта МДД для отдельных категорий граждан, а иногда и для всех получателей субсидий, может быть снижена в несколько раз, вплоть до нулевого значения. Эффект исключения усиливается в субъектах РФ, где установлены региональные стандарты МДД на уровне ниже 22% и одновременно эти стандарты дифференцированы в зависимости от среднедушевого дохода населения. В настоящее время таких регионов 7: 3 в Центральном федеральном округе, 2 – в Уральском, 2 – в Северном.
Таким образом, в зависимости от поставленных задач можно достичь таких результатов дифференциации стандарта МДД, при которых:
- незначительное количество участников программы получит субсидии, рассчитанные по более низкому значению стандарта МДД, чем для подавляющего большинства получателей субсидий;
- большая часть участников программы получит субсидии, рассчитанные по более низкому значению стандарта МДД, чем для оставшейся, относительно небольшой, части получателей субсидий;
- подавляющее большинство и, как исключение, все участники программы получат субсидии, рассчитанные по низкому значению стандарта МДД, а максимальное значение установленного регионального стандарта не будет использоваться в расчетах.
2. Региональный стандарт нормативной площади жилого помещения, используемой для расчета субсидий и стоимости жилищно-коммунальных услуг (стандарт НП)
В настоящее время федеральные законодательные и иные нормативные правовые акты не устанавливают федеральный стандарт нормативной площади жилого помещения, такого рода стандарты устанавливаются только на региональном уровне. Подавляющее большинство субъектов РФ установили региональные стандарты НП в размере ранее действовавшего федерального стандарта социальной нормы площади жилья: 33 кв. м – для одиноко проживающих граждан; 21 кв. м – на одного члена семьи из двух человек; 18 кв. м – на одного члена семьи из трех и более человек. Однако средневзвешенный размер площади жилого помещения, приходящейся на одного члена семьи для семей различной численности, как правило, с этим стандартом не согласуется, как и не согласуется он и с установленными региональными стандартами НП.
В целях увеличения числа участников программы и размера субсидии некоторые субъекты РФ установили размеры региональных стандартов НП выше ранее принятой социальной нормы, не изменив при этом степени их дифференциации в зависимости от численности семьи. Например, для семьи их трех человек устанавливалась норма площади в размере 21 кв. м на человека. Практика показывает, что увеличение стандарта НП в меньшей степени привлекает новых участников программы, чем снижение стандарта МДД, а главным образом увеличивает размер субсидии. Вместе с тем необходимо отметить, что у последнего показателя есть объективный предел – фактические платежи граждан за жилое помещение и коммунальные услуги.
Более прогрессивным представляется подход Республики Татарстан, где за основу был взят существующий уровень жилищной обеспеченности семей в зависимости от их численности, и была более детально проведена дифференциация нормативной площади в зависимости от численности семьи. Так, для одиноко проживающих граждан и семей из двух человек стандарт выше, для семей из трех человек – ниже, а для четырех и более человек – значительно ниже, что соответствует сложившемуся в республике средневзвешенному удельному размеру площади жилых помещений.
Отметим еще некоторые тенденции развития системы жилищных субсидий в регионах России, затрагивающие порядок определения регионального стандарта НП. До вступления в силу Жилищного кодекса РФ при расчете субсидии принимались фактические расходы, ограниченные социальной нормой площади жилья. Разница между этими расходами и установленной максимально допустимой долей доходов семьи составляла субсидию, и семьи всегда проводили часть платежей за ЖКУ из собственных средств. В новых условиях при предоставлении субсидии расходы семьи на оплату жилого помещения и коммунальных услуг рассчитываются исходя из размеров региональных стандартов. За расходы семьи должны быть приняты расходы, приходящиеся не на фактическую площадь, а на площадь в соответствии с региональным стандартом, которая может оказаться несколько больше. Если при этом семья живет в доме, уровень благоустройства которого значительно ниже среднего, то субсидия может превысить начисленные жилищно-коммунальные платежи, она полностью покроет расходы семьи.
Таким образом, действующее федеральное законодательство предполагает вероятность того, что наименее обеспеченные граждане с плохими жилищными условиями будут полностью освобождены от платы за жилое помещение и коммунальные услуги, поэтому существует риск, что в случае, если региональный стандарт окажется ниже некоторой эффективной величины, это явление станет массовым, система утратит принцип адресности, резко увеличатся административные издержки по ежемесячной сверке фактических платежей с размером рассчитанных субсидий для ограничения последних до фактических расходов.
Для улучшения государственной поддержки без изменения стандартов МДД некоторые субъекты РФ установили для отдельных категорий граждан дополнительный к региональному стандарту норматив площади жилого помещения. Например, такой норматив может быть установлен для семей из двух и более человек, для семей со среднедушевым доходом ниже прожиточного минимума, для семей определенного состава (семья пенсионеров, многодетная семья), семей, имеющих в своем составе граждан, относящихся к определенным категориям (инвалидов и др.) и др. Очевидно, что в этом случае число участников программы увеличивается даже при условии сохранения высоких значений регионального стандарта МДД.
3. Региональный стандарт стоимости жилищно-коммунальных услуг (СЖКУ)
Так же, как и в предыдущем случае, федеральный стандарт стоимости жилищно-коммунальных услуг не устанавливается, эта сфера регулируется на региональном уровне. На конец 2006 г. из 80 рассматриваемых регионов стандарты СЖКУ установили 69 субъектов РФ, причем в Северном федеральном округе это сделали лишь 54% субъектов РФ, в Уральском – 67%, в Южном – 73% (табл.2).
Этот стандарт является единственным из трех региональных стандартов, к установлению которого законодательство предъявляет определенные требования (ст. 159 ЖК РФ, п. 22 Правил предоставления субсидий), в соответствии с которыми стандарты СЖКУ должны устанавливаться:
1. для муниципальных образований в разрезе городских и сельских поселений. Это требование выполнили только 34 субъекта РФ, которые продифференцировали свои стандарты до уровня городских и сельских поселений. В 29 субъектах РФ стандарты СЖКУ установлены на уровне муниципальных районов, в 4 – на уровне муниципальных районов с выделением некоторых городских и сельских поселений;
2. на основе выбранного дома, соответствующего средним условиям в муниципальном образовании (возможно установление двух домов со средними условиями – многоквартирного дома и жилого дома). Здесь важно соответствие средним, наиболее типичным, а не различным условиям в муниципальном образовании. Это означает, что на уровне одного муниципального образования следует установить один или два (для многоквартирных домов и жилых домов) стандарта СЖКУ. Это требование выполнили 37 субъектов РФ. В то же время в 32 субъектах РФ установлено боле двух стандартов, что не соответствует требованиям законодательства;
3. исходя из цен, тарифов и нормативов, установленных органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления (в соответствии с их полномочиями), по которым наниматели по договору социального найма, проживающие в установленном доме со средними условиями, оплачивают ЖКУ. Для тех муниципальных образований, которые при расчете размера платы за коммунальные услуги используют тарифы, включающие две и более составляющие, органы государственной власти субъекта РФ устанавливают размеры стандарта СЖКУ для различных сезонных (временных) периодов. При этом для расчета ежемесячно перечисляемой субсидии применяется стандарт, установленный для соответствующего периода. Судя по имеющимся данным, 3 субъекта РФ при расчете субсидии вместо стандарта СЖКУ используют стандарт предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг на 1 кв. м общей площади жилья, предназначенный для определения размеров финансовой помощи местным бюджетам из регионального бюджета.
Ряд субъектов РФ для одного муниципального образования установил несколько региональных стандартов СЖКУ в зависимости от различных тарифов на тепловую энергию для разных источников тепловой энергии. На практике размер субсидии в старых домах, отапливаемых старыми котельными, будет выше по сравнению с рассчитанным по стандарту, но это не решает проблему высоких, но неэффективных тарифов на тепловую энергию, т.к. для граждан, не получающих субсидии, высокая стоимость тепла сохраняется, а модернизация теплового хозяйства становится неочевидной. В данном случае представляется целесообразным перенаправить бюджетные средства от программы жилищных субсидий на программу модернизации теплового хозяйства.
Более глубокая дифференциация стандартов СЖКУ (например, есть субъекты РФ, где для одного муниципального образования установлено до 14 домов со средними условиями, на базе которых приняты стандарты СЖКУ) приводит к удорожанию администрирования программы, т.к. каждый дом должен быть однозначно отнесен к какой-либо категории. Ситуация усложняется, когда цены на содержание и ремонт жилого помещения различны даже в домах с одинаковым уровнем благоустройства или цена в новом доме с полным набором благоустройства оказывается ниже, чем в старом, требующем постоянного текущего ремонта. В ближайшем будущем, когда конкретные цены на каждый многоквартирный дом будут устанавливать собственники на собрании или муниципалитет по результатам конкурса, глубокая дифференциация будет противоречить федеральному законодательству, что особенно актуально в связи с передачей полномочий по предоставлению субсидий на региональный уровень.
Итак, региональные стандарты СЖКУ правильно установлены только 17 субъектами РФ, что составляет только 25% от числа субъектов, установивших стандарты СЖКУ, и 21% – от тех, кто представил сведения в Минрегион России. Наиболее успешным в этом плане является Центральный федеральный округ (28% и 28%) и Южный федеральный округ (38% и 27%).
Написать комментарий