Дороговизна жилья в России приводит к тому, что не только его покупка, но аренда и оплата жилищно-коммунальных платежей становятся все более проблематичными для многих семей. Можно ли цивилизованно решить эту проблему? Как она решается в США, Великобритании, Франции, Бельгии и Германии? Что может позаимствовать Россия из опыта передовых стран?
Использование успешного международного опыта проведения рыночных преобразований в жилищной сфере, адаптированного к российским условиям, является одним из важнейших факторов принятия обоснованных управленческих решений. Исследование опыта западных стран показывает, что на различных этапах своего развития все они испытывали трудности и стояли перед решением сходных с современной Россией проблем в жилищной сфере. С другой стороны, опыт этих стран, имеющих длительный период стабильной истории, может быть рассмотрен в динамике и наглядно свидетельствовать о правильных и ошибочных мерах.
Во всех развитых странах существует четкое разделение жилищного фонда на частный и социальный секторы. Это является стратегически важным для формирования жилищной политики, так как в каждом из секторов действуют различные приоритеты, механизмы и правила. Каждое правительство, заинтересованное в сокращении бюджетных расходов, стремится к созданию условий для увеличения частного сектора и сокращения социального сектора, являющегося по своей сути дотационным. В Великобритании, например, где частный сектор составляет 69% от общего объема жилищного фонда, развитие частного домовладения является приоритетом экономической политики государства. В США частный сектор еще более масштабный — 92%.
Общепризнанная в мире модель жилищного рынка основывается на формуле: жилье каждого человека соответствует его доходам, т.е. потенциал развития рыночных отношений в жилищной сфере определяется величиной доходов населения. Цены на благоустроенное жилье высокого качества позволяют эффективно организовать его эксплуатацию, обеспечить сохранность основных фондов и своевременную их модернизацию. С другой стороны, привлечение в жилищную сферу капитала сталкивается с серьезными трудностями [64]. Во-первых, эта сфера требует значительных капиталовложений. Во-вторых, доля оборотного капитала невелика. В-третьих, инвестиции в жилье приносят относительно низкий доход по сравнению с другими сферами капиталовложений. Интерес инвестора базируется на минимальном риске и возможности получить долговременную устойчивую ренту. Эти условия привлекают в сферу жилищного бизнеса так называемые «рентные» капиталы, заинтересованные не в максимальной прибыли, а в максимальной надежности вложений, но предложение такого капитала оказывается ограниченным и потому спрос на жилье превышает реальное предложение. Из-за недостаточности предложения жилья на рынке малообеспеченные наниматели вынуждены снимать жилье низкого качества на самых невыгодных условиях.
Ситуацию на рынке определяет также структура прав собственности на жилище. Собственник напрямую заинтересован в росте стоимости своей недвижимости, он сам несет все расходы на коммунальные услуги. В секторе доходного жилья арендатор оплачивает и аренду, и коммунальные услуги, что также соответствует описываемой модели.
Сектор муниципального или социального жилья сохраняется для малообеспеченных семей, чей доход ограничен социальными выплатами – пенсиями и пособиями, которые не могут оплачивать 100% стоимости коммунальных услуг. Этим семьям выплачивается жилищная субсидия. Необходимо признать, что система социальной помощи находится фактически за рамками рыночной экономической модели, она служит своеобразным буфером между населением и рынком.
1. Опыт управления социальным жильем: Великобритания
Для сравнительного анализа нами выделен опыт Великобритании, Германии, Швеции, где реализована эффективная система адресных жилищных субсидий, а также Франции, Бельгии и ряда других стран.
Как и Россия, Великобритания является федеративным государством. Здесь сформирована социально ориентированная жилищная сфера, в поддержании которой велика роль государства. По основным параметрам она близка к условиям жилищной сферы России:
- велик объем сектора социального жилья (30 лет назад 32% жилищного фонда было муниципальным, требовавшим все больших объемов инвестиций при одновременном ухудшении качества);
- слабо развит сектор частной аренды, и правительство ищет пути его развития;
- значительный опыт развития системы жилищных субсидий (более 26% британцев получают в той или иной форме жилищные субсидии);
- наличие сектора жилищного фонда смешанных форм собственности.
Кроме того, имеется многолетний успешный опыт целенаправленной жилищной политики по решению проблем качества и доступности жилья, крайне актуальных для современной России: опыт создания конкурентной среды в сфере владения и управления социальным жильем; развитая система ипотечного кредитования; опыт вовлечения жителей в процесс управления жилищным фондом; гибкая и развитая система кооперации в жилищной сфере.
Цели национальной жилищной политики Великобритании на 2001–2010 гг. вынесены на широкое общественное обсуждение и, по сути, сводятся к одному: предоставить всем возможность иметь достойное жилье и обеспечить социальную сплоченность, благополучие и самостоятельность. Жилищная политика британского правительства заключается в том, чтобы во всех типах жилья, собственном и арендованном, частном и общественном (социальном), утверждались бы качество и справедливый рынок, которые позволят людям сделать реальный выбор своего жилища, помочь людям перемещаться в поисках занятости и самостоятельности и защитить уязвимые категории населения.
С большой долей уверенности можно предполагать, что подобная постановка целей будет принята обществом, так как она созвучна интересам различных слоев населения, исключает антагонизм и социальную напряженность. Утвердив минимальный стандарт качества жилья на достойном уровне для малоимущих слоев, правительство Великобритании в то же время предоставляет остальным своим гражданам равные возможности в выборе способа решения жилищных проблем в зависимости от способностей и возможностей. Особого внимания заслуживает намерение правительства оказывать организационную и финансовую поддержку самостоятельности, т.е. самодеятельным инициативам своих граждан.
Британское правительство предлагает следующие основные принципы национальной жилищной политики:
- предоставление каждому возможностей выбора и участия в управлении жильем, как собственным, так и арендованным;
- сокращение барьеров для устройства на работу, особенно связанных с жилищной политикой в области аренды и субсидий;
- поддержка жизнеспособного развития и сбалансированности местных сообществ в городах и сельской местности.
В Великобритании, как и в России, проводилась приватизация жилья. В соответствии с законом о праве на выкуп муниципального жилья и жилья, находящегося во владении и управлении зарегистрированных социальных домовладельцев, 1,3 миллиона англичан стали собственниками. Это выкупленное с существенной скидкой жилье продолжает оставаться в управлении социальных домовладельцев и учитывается как социальное жилье, хотя и находится в частной собственности его новых владельцев.
Важным фактором обеспечения качества социального жилья и достижения доступного уровня арендной платы британское правительство считает программу передачи жилья, находящегося в собственности муниципалитетов, во владение и управление так называемым «зарегистрированным социальным домовладельцам», имеющим статус специализированных некоммерческих организаций. Передача жилищного фонда осуществляется в форме купли-продажи и только в случае согласия жителей. Начиная с 1988 г., более 400 тыс. единиц жилья в Великобритании были переданы из владения местных органов власти зарегистрированным социальным домовладельцам. Этот процесс позволил привлечь более 6 млрд. фунтов частных финансовых инвестиций, так как зарегистрированные социальные домовладельцы в отличие от муниципалитетов имеют право привлекать кредиты с частных финансовых рынков. Кроме того, местные органы власти получили более 3 млрд. фунтов в виде уплаты за переданный жилищный фонд от зарегистрированных социальных домовладельцев, которым центральное правительство выделило на это целевые гранты. То есть в данном случае правительство, по сути, направило гранты в местные бюджеты, а привлечение 6 млрд. фунтов зарегистрированными социальными домовладельцами в виде целевых кредитов обеспечило их инвестирование в жилищную сферу. Таким образом, общая сумма инвестиций в социальную сферу, обеспеченная правительством, составила 9 млрд. фунтов. Одновременно центральное правительство сокращает объем прямых дотаций органам местной власти на содержание жилищного фонда.
Передача жилья имеет не только финансовые преимущества. Программа также позволила: обеспечить качество жилья путем привлечения частных инвестиций; создать широкий круг организаций с высоким уровнем вовлечения жителей в управление жильем, обеспечив услуги с учетом нужд и предпочтений жителей; органам местной власти концентрироваться на развитии коммунальной инфраструктуры. При таком подходе квартиросъемщики вовлекаются в процесс принятия решений, связанных с их домами, включая предложения по восстановлению и обеспечению жилищного фонда, а также разработку перспективных планов развития местных сообществ. Все квартиросъемщики обеспечиваются высококачественными услугами жилищного менеджмента.
Программа имеет также своей целью создание различных конкурирующих организаций в сфере управления социальным жильем. Передача жилья дает возможность уйти от крупных монополистов, предоставляющих социальное жилье, к большому количеству мелких организаций, имеющих тесные контакты с местными общинами. В перспективе британское правительство рассчитывает, что зарегистрированные социальные домовладельцы будут конкурировать не только с местными органами власти, но и между собой за право владеть и управлять конкретным жилищным фондом, что обеспечит более высокое качество услуг и справедливую арендную плату.
Передача жилищного фонда также позволяет местным органам власти отделить стратегическую ответственность в решении жилищных проблем от функций домовладельца. Местные администрации получают стимулы к решению стратегических задач всей сферы жилья как общественного (социального), так и частного сектора, а также к работе в партнерстве с зарегистрированными социальными домовладельцами, при сохранении своей стратегической роли.
В настоящее время во владении и управлении зарегистрированных социальных домовладельцев находится 22% всего социального жилищного фонда Великобритании. Объем жилищного фонда, находящегося во владении и управлении одного социального домовладельца, должен быть достаточно велик, чтобы позволить ему иметь высококвалифицированный персонал, но быть ограниченным, чтобы реагировать на местные нужды и условия.
Арендная плата в социальном секторе жилья формируется на доступном – «квазирыночном» – уровне приблизительно на 30–40% ниже рыночной аренды (в частном секторе жилья). При этом арендная плата в социальном секторе, оставаясь доступной, структурирована таким образом, что жители считают ее справедливой, так как она четко отражает размер, качество и местоположение жилья. Однако при расчете арендной платы также принимается во внимание уровень заработной платы в регионе и стоимость управленческих расходов. Любое повышение арендной платы делается постепенно, с тем чтобы не нанести удар по уязвимым группам населения, таким, например, как пенсионеры. При этом изменения должны содействовать упрочению избранной политики, основанной на возможности выбора, и готовить почву для долгосрочных изменений в системе жилищных субсидий.
Для обеспечения доступного жилья в Великобритании создано два основных механизма: предоставление общественных субсидий и бесприбыльность зарегистрированных социальных домовладельцев.
Система жилищных субсидий носит адресный характер: индивидуальные жилищные субсидии перечисляются на персональные счета граждан. Для совершенствования действующей системы предусматривается также: развивать для субсидий технологию «одного окна», которая предотвратит дублирование операций и позволит сократить время на процедуры; обеспечить обмен информацией между департаментом социального обеспечения и местной администрацией; упростить правила расчета жилищных субсидий, например, путем фиксации размера субсидии на определенный период; обеспечить перемещение в поисках работы для получателей жилищных субсидий и др.
Для современной России представляет интерес и организация финансовой поддержки в целях повышения доступности и качества жилья, которая в Великобритании осуществляется в следующих формах:
1) целевые гранты зарегистрированным социальным домовладельцам для:
- выкупа жилищного фонда у органов местного самоуправления;
- проведения капитального ремонта;
- строительства нового социального жилья;
2) финансовые ресурсы органам местного самоуправления для:
- выдачи индивидуальных жилищных субсидий;
- предоставления грантов отдельным жителям или их объединениям на капитальный ремонт;
3) целевые гранты вспомогательным институтам поддержки для обучения всех заинтересованных лиц и реализации «демонстрационных» проектов.
В Великобритании существует также понятие «энергетическая бедность», которое применимо к семьям, расходы на оплату отопления, электроснабжения и водоснабжения которых превышают 10% от дохода семьи. Государство оказывает им помощь. В эту категорию в начале 2002 года попали 3,5 млн. чел., или 15% семей Великобритании.
2. Опыт управления социальным жильем: Германия
Опыт Германии также представляет большой интерес для России, так как при объединении восточных и западных земель вопросы социальной защиты в ходе рыночных преобразований жилищно-коммунальной сферы приобрели особое звучание. Так, в Восточной Германии механизм предоставления адресных субсидий существовал еще до реформы. Суть его заключалась в следующем:
- население, проживающее в государственном жилищном фонде, получало субсидии напрямую;
- товарищества работников по строительству жилья получали субсидии через коммунальные предприятия;
- владельцам частных домов субсидии не предоставлялись. В связи с этим в большинстве случаев средств частных собственников оказывалось недостаточно для содержания жилищного фонда.
Цены на жилищно-коммунальные услуги формировались государством и так же, как и в России, десятилетиями оставались на одном уровне. Предоставляемые субсидии были включены в стоимость услуг. Такое ценообразование не позволяло поддерживать на должном уровне и модернизировать коммунальную инфраструктуру, являлось ощутимой нагрузкой на бюджет. В результате инфраструктура ветшала, а меры по сокращению потерь ресурсов при транспортировке, охране окружающей среды и привлечению инвестиций финансировались в крайне малом объеме.
В целях совершенствования ценообразования, прежде всего, необходимо было проработать схемы, которые позволяли покрывать текущие затраты в среднесрочной перспективе. Для этого первым шагом явился отказ от предоставления социальной помощи населению через коммунальные предприятия и переход к адресному субсидированию. Субсидии предоставлялись малообеспеченным семьям в зависимости от получаемых ими доходов. Получил развитие принцип: необеспеченные слои населения получают помощь за счет богатых, а не наряду с ними, как это происходит при дотации тарифов.
В результате освободившиеся бюджетные средства были направлены в качестве инвестиций в модернизацию сетей и оборудования. Средства выделялись путем предоставления грантов и кредитов под низкие проценты. Кредиты, направленные на модернизацию жилищного фонда предоставлялись как Федеральным Правительством Германии, муниципальными образованиями, поставщиками энергоресурсов, так и Европейским Сообществом. Также необходимо отметить значительный рост стоимости услуг и одновременно переход к расчету за предоставленные услуги согласно их фактическому потреблению. Это привело к экономии ресурсов населением и их индивидуальному потреблению.
3. Опыт управления социальным жильем: Швеция
В Швеции практически не используются схемы ипотечного кредитования городского жилья, поэтому удельный вес квартир в собственности относительно невысок. Преимущественной формой предоставления жилья является аренда. На аренду средней квартиры шведская семья тратит около 600 долларов – половину всех доходов. В Европе в среднем эти расходы примерно в полтора раза меньше, причем они, как правило, включаются в ипотечные платежи.
Квартплата определяется ежегодно парламентом страны – риксдагом. Перед тем, как ее повысить, обращаются к мнению жителей, которое выражает Союз квартиросъемщиков. Уполномоченные этого Союза ведут длительные переговоры с частными и муниципальными компаниями, сдающими жилье, которые обязаны представить союзу сведения о себестоимости каждой из услуг, обосновать цифру, после чего предложить тариф. Союз может с ним согласиться или не согласиться, и
в ходе прений в риксдаге по проблемам жилищных расходов достигается компромисс. Как и в других странах, на рост арендной платы влияют цены на строительные материалы и энергию.
Чтобы облегчить бремя жилищных расходов, в стране создана широкая сеть центров жилищных субсидий. Пользуются ими не только малообеспеченные, но и семьи со средним достатком. Средний размер субсидии составляет около 200 долларов, т.е. примерно треть квартплаты. Порядок оформления субсидии предельно прост – достаточно подать справку о доходах.
В 1983 г. были внесены существенные изменения в основную программу субсидирования оплаты жилья. Эта программа была принята на основании Закона о жилищном строительстве и развитии общин 1974 г. и предполагала помощь частным домовладельцам и государственным жилищным ведомствам, направленную на обеспечение жильем семей с низким уровнем заработка по тем ценам, которые они могут себе позволить. Изменения затронули также Закон о жилищном строительстве, касавшийся выдачи ссуд на строительство жилья для престарелых, и Закон о жилье 1959 года. Бюджет прекращал финансирование всех новостроек и восстановление старых зданий, за исключением 10 тыс. единиц, сооружавшихся за счет средств по программе жилищных субсидий. Все остальные средства направлялись на поддержание имеющегося жилищного фонда при переходе к использованию более экономичного механизма субсидирования. Этот механизм был основан на выдаче определенным категориям семей с низкими доходами жилищных сертификатов, которые позволяли бы им найти себе достойное жилище на частном рынке. При этом субсидировалась разница между установленной для каждого рынка величиной квартирной платы и определенным процентом семейного дохода, чтобы это давало квартиросъемщикам большую свободу в решении вопроса о том, какую часть своих средств они готовы затратить на приобретение стандартного жилья. Кроме того, ожидалось, что введение сертификатов и снижение затрат на субсидии позволят упростить административные процедуры, связанные с осуществлением программы.
В настоящее время в Швеции предоставляются два вида жилищных пособий: для пенсионеров и для семей с низкими доходами. Размер пособия зависит от уровня доходов семьи, размера квартплаты и числа детей. Жилищные пособия получают 30% пенсионеров, 20% семей с одним ребенком, 20% - с двумя детьми, свыше 50% - с тремя и более детьми. Размер пособия может составлять от 15 до 80% размера квартплаты.
4. Опыт управления социальным жильем: Франция
Во Франции не существует единых критериев определения социального жилища, но, как правило, под этим понимают следующие три категории:
- социальное жилище, сдаваемое внаем, или жилище по умеренным ценам, которое содержится социальными учреждениями или финансируется займами госбюджета (субвенции). Этот вид жилья составляет около 30% всех вводимых в эксплуатацию квартир в целом;
- жилище, которое приобретают люди со скромными доходами за счет займов-субвенций. Несколько миллионов французов пользуются этой возможностью, чтобы приобрести в собственность жилье. Средний уровень строительства такого жилища во Франции составляет около 40% или 100 тыс. квартир;
- «социальный фактический парк» — жилищный фонд, состоящий из ветхого, малопригодного жилья. Этот «парк» постоянно уменьшается, так как за счет государственных субсидий происходит его постоянное обновление и перестройка.
В административной системе Франции организация финансирования социального жилища и способы его распределения входят в компетенцию государства, но в некоторых случаях реализация социального жилья может осуществляться коммунами вместе с государством в рамках ведения локальной жилищной политики. Чаще всего это происходит в том случае, когда коммуны организуют у себя на территории строительство такого типа жилья и принимают участие в финансировании строительства либо деньгами, либо предоставлением земли под застройку.
Финансирование и строительство социального жилища французским государством – часть продолжительной единой социальной политики, в которой оно придерживается двух главных принципов: предоставить возможность каждому гражданину проживать достойно и предоставить каждому возможность выбора. На практике это означает: строить достаточное количество жилья; строить качественно; сохранять разные статусы проживания (владелец, частный квартиросъемщик, социальный квартиросъемщик); сохранять разнообразие жилища, избежать концентрации социального жилища в пространственном и социальном плане.
Значительная часть социального жилья во Франции предоставляется в форме так называемой «аренды на особых условиях». Квартиросъемщики социального жилья пользуются различными льготами и пособиями. Во Франции 45% таких квартиросъемщиков получают жилищные пособия. Семьям с низкими доходами выдаются субсидии на оплату арендуемого жилья (такие субсидии получают 37% квартиросъемщиков частного сектора). Показателен и тот факт, что во Франции существует закон Бессона, принятый в 1990 г., согласно которому ни один квартиросъемщик не может быть выселен, не получив финансовой помощи для погашения своей задолженности по квартплате. Суды, рассматривающие такие дела, могут продлевать сроки выселения до трех лет, если квартиросъемщик не может переселиться в приемлемое по цене и качеству жилье. Большая роль в определении арендной платы во Франции принадлежит соглашениям между ассоциациями владельцев жилья и арендаторов.
Тем не менее, по мнению французских ученых Д.Бланка и А.Лаферейра, социализация жилья во Франции не всегда обоснована в части определения населения, нуждающегося в субсидиях и пособиях, и приводит к перерасходу бюджетных средств. В своих исследованиях они предлагают соответствующие подходы и методы, позволяющие оптимизировать объемы получаемых субсидий.
5. Опыт управления социальным жильем: Бельгия
В королевстве Бельгия, где проживает почти 11 млн. человек, жилищный фонд (по данным 2000 года) равен 4 млн. домовладений; на 1000 жителей королевства приходится всего 386 домовладений. Число собственников жилья одно из самых больших в Европе – 74%. 23% бельгийцев являются нанимателями; социальный наем составляет 7%. Социальное жилье находится в ведении общественных агентств по недвижимости. Эти агентства должны быть признаны Региональными жилищными обществами (SRL), пришедшими на смену Национальному обществу по жилью, а также Национальным земельным обществом и региональными Жилищными фондами для многодетных семей. Все перечисленные государственные организации имеют право предоставлять гражданам жилищные субсидии. В Брюсселе государственные агентства по недвижимости имеют в своем управлении около 38 тыс. социальных квартир, а в очереди на подобное жилье продолжают стоять 20 тыс. человек.
Государственное устройство в Бельгии таково, что на каждом уровне решаются четко определенные задачи, в том числе связанные с жильем. Законодательное регулирование квартирной платы, налогообложение недвижимости и ипотечный кредит относятся к прерогативе королевской власти. Жилищная политика определяется компетентными органами регионов: Валлонии, Фландрии, Брюсселя. Оперативные вопросы, касающиеся жилья, решают 10 провинций и 589 коммун.
Налоги на имущество и недвижимость в Бельгии относятся к местным налогам, поэтому ставки налогов также регулируются на местном уровне, кадастровая же стоимость жилья определяется центральными органами. Помимо налоговых послаблений, регионы имеют возможность частично выплачивать заимодателю проценты по оплате займа на наем социального жилья. Кроме того, региональные власти регулярно оказывают материальную помощь специфическим категориям населения: многодетным семьям, пенсионерам, в т.ч. для приобретения или строительства жилья. Размер этой выплаты варьируется в зависимости от уровня доходов граждан.
Право на достойное жилье провозглашается основным законом страны – Конституцией 1994 года (статья 23). В 2003 году Брюссельский парламент принял Жилищный кодекс, который определил основные параметры достойного жилья: техническая безопасность (соответствие принятым техническим нормам) и недопущение вреда человеку (чистота, недопустимость повышенной влажности, сырости, грибков, различных паразитов и насекомых, вредных для здоровья человека; оснащенность автономными источниками питьевой и горячей воды и канализацией, а также индивидуальными электрическими счетчиками). Несмотря на принятые нормы, в Брюсселе до сих пор существуют дома, не оборудованные элементарными удобствами.
Современная бельгийская система жилищных субсидий в своем развитии прошла ряд закономерных этапов, каждый из которых соответствовал определенной политической линии и мировым тенденция регулирования и дерегулирования рынка. Так, в восьмидесятых годах прошлого века государство сняло с себя обязательства по социальному жилью. В последние три года наблюдается обратный процесс: социальная политика на региональном уровне становится приоритетной для государственных органов управления. Регионы принимают различные постановления, касающиеся признания права на жилье, пересматривают свои бюджеты, чтобы выделить больше средств на социальные жилища. Возникают различные механизмы, чье основное назначение – наилучшее удовлетворение местных нужд, а также потребностей в жилье специфических групп населения (например, цыган Валлонии или Фландрии), однако признаки депрессивности и падение доходов населения ряда городов и старых промышленных центров приводят к ухудшению жилищных условий беднейших слоев. Точно так же продолжает ухудшаться экономическое положение определенной, все увеличивающейся части столичного населения. Если в целом в Бельгии насчитывается большой процент частных собственников жилья, то в Брюсселе подавляющее большинство квартир передаются в аренду. Арендная плата устанавливается самими домовладельцами и в последнее время имеет устойчивую тенденцию к росту: недостаток жилья приводит к его удорожанию. Хотя в январе 2003 года средний рост строительства отдельных видов жилья составил 12,2% по сравнению с аналогичным периодом прошлого года, тем не менее, жилья все равно не хватает. Удорожание особенно сильно бьет по малообеспеченному населению, которого, согласно различным подсчетам, в Брюсселе около 50%.
Жилищная проблема сильно повлияла на уровень жизни. У населения с невысокими доходами до половины семейного бюджета может уходить на оплату жилья. Темпы роста строительства и социального, и «семейного» жилья явно недостаточны, ощущается нехватка средств на реконструкцию старых домов. Ситуация становится настолько критической, что сами власти пытаются расширить «жилищный парк» для низкодоходных групп населения за счет обобществления некоторых частных домовладений. Например, имеются предложения взять на вооружение опыт Берлина и по прогрессивной шкале ввести налог на все пустующие свыше полугода строения. Это дало бы возможность получить необходимые денежные средства для модернизации арендуемого жилья.
6. Опыт управления социальным жильем: США
В США две крупнейшие государственные целевые жилищные программы для нуждающихся в 1992 году предоставили жилье 4,1 млн. семей, что обошлось государству в 17,3 млрд. долл., при этом средняя субсидия составила 4000 долл. на семью. Население, живущее за чертой бедности, расходует на жилье половину своих доходов, поэтому в рамках программы «Жилье» федеральное правительство, штаты и местные органы власти предоставляют адресные субсидии малоимущим. По американским ценам размер субсидии очень небольшой – меньше платы за найм однокомнатной квартиры почти без удобств. Субсидиями пользуются около 33 млн. человек, 11 млн. человек, живущих “на” черте бедности, являются потенциальными получателями, однако реально субсидию получают лишь 25% семей, имеющих на нее право (по данным конца 80-х годов).
Примерно 6% семей в 90-х годах получали субсидии в рамках программы «Помощь на оплату энергоресурсов для семей с низкими доходами», цель которой – снижение нагрузки на бюджеты малообеспеченных семей. В рамках только этой программы на компенсацию расходов на топливо и электроэнергию уже в течение 20 лет ежегодно расходуется от 1 до 2 млрд. долл. США бюджетных средств или примерно 400 долл. США в расчете на одну семью в год.
Во всех штатах эта программа реализуется по-разному. Так, в штатах Пенсильвания и Айова условием получения помощи является определенный уровень дохода (для семьи из трех человек – ниже 20 277 и 22 530 долл. в год соответственно или 583 долл./чел. в мес.), а в штате Иллинойс помощь оказывается семьям с низкими доходами (для семьи из трех человек с доходом на человека ниже 1 878 долл. США в мес.), но при условии, что плата за жилищно-коммунальные услуги и аренду квартиры превышает 30% от дохода семьи. Малоимущим оказывается финансовая помощь также и по другим федеральным программам, например, по программе «Утепление жилых домов малоимущих семей». Статистика говорит о том, что в США доля получающих жилищные субсидии примерно такая же, как и в России.
7. Общие контуры системы жилищной поддержки малообеспеченных семей
Таким образом, можно сделать следующий вывод: тот факт, что в западной коммунальной системе работают частные компа¬нии, не отменяет государственной поддержки социально незащи¬щенных слоев населения, однако в западной практике дотируется не предпри¬ятие, а потребители, для которых коммунальные услуги слишком дороги. В настоящее время существует два основных вида помощи государства в приобретении или съеме жилища малоимущими гражданами.
Первый — прямая помощь субсидиями на строительство и улучшение жилища и индивидуальная помощь субсидиями, которые предоставляются квартиронанимателям на уменьшение платы за квартиру. Эти расходы финансируются за счет государственного бюджета и за счет бюджетов социальной помощи.
Второй — так называемая непрямая помощь, которая состоит из средств, получаемых или неизымаемых в результате введения определенных налогов или налоговых льгот. Например, введение налога на приобретение недвижимости или освобождение от налога на добавленную стоимость на момент строительства (последнее касается только социального жилища).
Интересен также опыт других стран с точки зрения обоснования предельного уровня доли расходов на оплату жилья в общих доходах семьи. В данном случае можно провести аналогию со ставкой подоходного налога, при повышении которой общие поступления в бюджет, начиная с какого-то уровня, не только не растут, но начинают снижаться. Этот феномен описывается кривой Лаффера. В России этот уровень составляет 22%, однако многие специалисты говорят о явном завышении этого показателя.
Данные статистики США и Европы показывают, что 22% - это фактические и расчетные расходы за аренду, ремонт жилья и ЖКУ американских и европейских семей (табл.3). В Евросоюзе доля этих расходов в семейных доходах составляет в среднем 21%. Таково же соотношение и для американских семей; при том, что американцы стали за последние десятилетия в 2,5 раза богаче, доля их расходов на жилье в располагаемом доходе не изменилась. Несмотря на разрыв в уровне доходов самых бедных и самых богатых, достигающий, например, в Португалии, 14 раз, доля расходов на аренду и содержание жилья у семей в разных доходных группах каждой страны стабильна, т.е. она не зависит от уровня доходов.
Второй важный момент. Доля расходов на ЖКУ может определяться по-разному: по отношению к суммарному доходу, по отношению к доходу за вычетом налогов и, наконец, по отношению к расходам на потребление (за вычетом сбережений). Она повышается по мере вычета из доходов сначала налогов, а затем и сбережений. Для США доля расходов на жилье по отношению к располагаемому доходу составляет 19%, а по отношению к доходу до налогообложения – уже примерно 15%, что существенно ниже 22%.
Третий момент – состав жилищных расходов. В странах Запада они включают в себя фактические затраты на аренду жилых помещений; расчетную стоимость
| Страна | Расход на арен-ду жилья и ЖКУ | Аренда жи-лья для на-нимателейжилья | Расчетная арендная плата для собствен-ников жилья | Содер-жание жилья | Водоснабже-ние, вывоз му-сора и др. жи-лищные услуги | Электро-, тепло- и газоснаб-жение | Расходы без условно рас-считанной арендной платы | Аналог российских расходов на ЖКУ |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Бельгия | 19,6 | 3,6 | 10,7 | 1,2 | 0,9 | 3,3 | 8,9 | 5,3 |
| Дания | 20,7 | 5,0 | 7,2 | 1,6 | 1,9 | 5,0 | 13,5 | 8,5 |
| Германия | 25,9 | 6,8 | 10,9 | 2,4 | 1,9 | 3,8 | 14,9 | 8,1 |
| Греция | 17,8 | 2,4 | 10,2 | 1,3 | 1,2 | 2,6 | 7,6 | 5,1 |
| Испания | 22,3 | 1,3 | 15,5 | 1,2 | 1,6 | 2,7 | 6,8 | 5,5 |
| Франция | 17,9 | 5,5 | 8,4 | 0,1 | 0,5 | 3,3 | 9,5 | 4,0 |
| Ирландия | 23,1 | 2,0 | 15,5 | 1,5 | 0,3 | 3,8 | 7,6 | 5,6 |
| Италия | 19,1 | 2,0 | нет данных | 0,8 | 1,0 | 3,8 | нет данных | 5,6 |
| Люксембург | 22,9 | 3,5 | 15,3 | 0,6 | 1,0 | 2,5 | 7,6 | 4,1 |
| Голландия | 22,8 | 6,6 | 9,9 | 1,3 | 2,0 | 3,0 | 12,9 | 6,4 |
| Голландия (1990 год) |
22,9 | 6,3 | 9,8 | 1,4 | 2,0* | 3,5 | 13,3 | 6,9 |
| Австрия | 19,2 | 3,4 | 6,5 | 2,5 | 2,9 | 3,8 | 12,6 | 9,2 |
| Португалия | 17,1 | 1,3 | 10,1 | 1,8 | 0,8 | 3,2 | 6,9 | 5,7 |
| Финляндия | 24,0 | 4,9 | 15,6 | 0,2 | 0,5 | 2,8 | 8,4 | 3,4 |
| Швеция | 21,6 | 5,5 | 12,3 | 1,2 | 1,2 | 1,3 | 9,2 | 3,7 |
| Великобритания | 24,4 | 4,2 | 16,1 | 1,4 | 0,2 | 2,5 | 8,4 | 4,1 |
| Среднее | 21,2 | 3,9 | 10,9 | 1,3 | 1,2 | 3,2 | 10,3 | 5,6 |
| Россия | - | - | - | - | 2,1 | 3,2 | - | 5,3 |
Доля расходов на ЖКУ, аналогичных российскому показателю, оставалась в США на протяжении последних 42 лет на уровне 5,5-6,6% , а в Европейском союзе - 5,6% с диапазоном значений по странам от 4% до 9,2%. Разброс для отдельных стран объясняется разницей в структуре собственности жилья и в уровне цен на энергоресурсы. Самая низкая доля собственного жилья и самые высокие цены в Дании, Германии и Австрии. Именно в этих странах самая высокая доля расходов на ЖКУ. В странах Восточной Европы доля расходов на ЖКУ составила от 4% до 11%.
По данным российской статистики, в среднем на жилищные и коммунальные услуги в России расходуется около 5% дохода семьи. Это практически совпадает с данными по Западной и Восточной Европе и США.
Анализ структуры потребительских расходов населения России показал, что возможность дополнительного повышения доли платежей за ЖКУ за счет других расходов крайне ограничена и не превышает 2-3%. То есть предельная доля платежей за ЖКУ не может превысить 10% от семейного дохода, а средняя – 7%. Не случайно доля трат на ЖКУ в прожиточном минимуме по России в целом оказалась равной именно 7%. В России, как и за рубежом, эта доля универсальна по доходным группам. Именно с уровня 10% должны предоставляться субсидии малообеспеченным семьям на оплату ЖКУ, иначе им приходится отказываться от жизненно необходимых товаров и услуг.
В каждом городе существует абсолютный максимум способности и готовности граждан оплачивать ЖКУ. При повышении тарифов сверх этого порога платежная дисциплина населения падает, а задолженность резко растет. Примерно половина населения платит за услуги ЖКХ исправно даже при двукратном превышении выявленного порога, т.е. у этой части населения другой порог готовности платить за ЖКУ, но в настоящее время нет достоверных сведений об этих пороговых значениях. Тем не менее, руководствуясь подобными соображениями, многие муниципалитеты назначили стандарт на более низком уровне (10% в Череповце и в Москве).
Подводя итог, отметим, что в среднем процент расходов на оплату жилья на данный момент составляет: в Германии - 17-20%, в Великобритании – 20%, в Канаде - 24-25%, в США – 27%, в Финляндии - 20-25%, в Дании - 19-32% совокупных личных доходов. Следует учесть, что эти показатели включают расходы, связанные с отношениями собственности, недостаточно развитыми пока в России (ипотека, проценты за кредит, налоги на недвижимость и т.п.), составляющими, по разным оценкам, примерно половину общей величины.
Следует также учитывать, что объекты оплаты в этих странах не совпадают с российскими. Судя по зарубежным источникам, в США граждане оплачивают в среднем площадь 65 м2 на человека, в Германии – 40 м2, в Дании – 50 м2, в России же – 19 м2. При этом центральным отоплением, горячим водоснабжением, канализацией в России было обеспечено в 1999 г. 56-70% помещений; в США, Финляндии и Дании, по данным за 1998 г., соответственно 85-100, 91-95 и 93-98%.
В США прямыми платежами за услуги покрывается 86,7% расходов на водоснабжение, 94,8% – на электроэнергию, 99,5% - на газоснабжение. Для ряда других услуг этот показатель значительно ниже. Так, по сборам на содержание парков и рекреационные услуги он менее 20%, по санитарной службе – 40%.
В Финляндии, близкой по своим климатическим условиям к России, в структуре затрат на эксплуатацию и содержание недвижимости отопление является крупнейшей статьей и составляет 26% от объема эксплуатационных расходов. Второе место занимают расходы на ремонт (15%), третье – затраты на водоснабжение и обработку сточных вод, 12% - услуги по эксплуатации и обслуживанию, 8% - административные услуги, электроэнергия и газ – 5%. Особое внимание уделяется расходам на электро- и водопотребление, которые за последние годы удалось значительно снизить за счет герметизации зданий и увеличения теплоизоляции, замене сантехнического оборудования на более экономичное.
Зарубежный опыт позволяет также найти ответ на вопрос об альтернативах системы адресных жилищных субсидий, которые при всей их социальной значимости оказывают искажающее воздействие на экономику жилищной сферы. В развитых странах доля жилья, находящегося в личной собственности, приблизительно равна доле арендуемого жилья. Обычно молодые люди снимают квартиры в многоквартирных домах, а более старшие и более обеспеченные граждане живут в собственных домах. Так, в США арендуется до 30% жилья, во Франции около 45%, а в Германии больше половины – 55%. В то же время в бывших соцстранах доля арендуемого жилья намного меньше доли жилья, находящегося в собственности. Так, в Польше доля многоквартирных домов составляет приблизительно 70% от общего количества жилья, при этом доля арендуемого жилья – всего 35%. Такой невысокий процент арендуемого жилья возник в результате бесплатной приватизации, когда квартиры оказались в собственности жильцов, а государственные субсидии на квартплату никак не стимулируют людей с невысокими доходами менять жилплощадь, стимулируя рынок жилья. Это приводит к дефициту на рынке аренды и, таким образом, к высоким ценам на съемное жилье. Специалисты Мирового банка считают, что государство может исправить эту ситуацию, не субсидируя квартплату, а финансируя программы социального жилья, то есть посредством создания доходных домов, в которых можно было бы за доступную плату арендовать квартиру.
Таким образом, для реализации эффективной системы государственной поддержки потребителей жилищных и коммунальных услуг в России следует ориентироваться на систему жилищных субсидий, которая должна выстраиваться исходя из следующих принципов:
- принцип адресности, который предполагает предоставление поддержки по критерию нуждаемости, т.е. концентрацию бюджетных средств на поддержке низкодоходных домохозяйств;
- принцип социальной справедливости обеспечивает защиту домохозяйств и бедных граждан от чрезмерных расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг при отсутствии справедливого рыночного ценообразования;
- принцип трансформации: система жилищных субсидий является необходимым элементом жилищно-коммунальной реформы, а именно перехода от прямого дотирования предприятий жилищно-коммунального хозяйства к адресному субсидированию населения при условии стопроцентной оплаты жилищных и коммунальных услуг. По мере перехода жилищно-коммунального хозяйства на рыночные методы хозяйствования система жилищных субсидий трансформируется в прямой инструмент социальной защиты;
- принцип софинансирования: финансирование расходов на предоставление жилищных субсидий должно производиться как из федерального, так и из региональных и местных бюджетов. Доля участия каждого бюджета определяется как экономической целесообразностью, так и общей региональной и местной политикой поддержки потребителей;
- принцип эффективности означает, что система жилищных субсидий должна быть выстроена таким образом, чтобы повысить как общую, так и вертикальную эффективность жилищного сектора экономики.
Написать комментарий