Бюджетные проблемы Пентагона в период глобального финансового кризиса

И не думающий убираться восвояси мировой финансово-экономический кризис наконец-то добрался до сферы государственных финансов США, страны, которая своей неосторожной (самое аккуратное выражение применительно к кредитно-фондовой вакханалии, описанной нами в предыдущих работах^I) финансовой политикой, собственно, и инициировала наблюдаемое с осени 2008 года безудержное наращивание бюджетных дефицитов ради спасения кредитно-банковской системы, социального и корпоративного секторов экономики. Но вот, наконец, бюджетный дефицит в самих США достиг таких неприличных размеров (по самым скромным оценкам 1,4 трлн. долл. в 2011 году), что власти оказались вынуждены пойти на давно ожидавшееся, хотя и чрезвычайно непопулярное с социальной точки зрения решение о сокращении бюджетных трат, в том числе на военные цели. Таким образом, завершается длительный период неуклонного наращивания военных расходов США, стартовавший в результате событий 9 сентября 2011 года и приведший к существенной милитаризации не только США, но и всего остального мира.

1. Пора сокращаться!

Последнее десятилетие было периодом быстрого наращивания военных расходов в мире. По данным СИПРИ (Стокгольмский институт исследования проблем мира) суммарный объем военных расходов всех стран вырос с 892 млрд. долларов в 2001 году примерно до 1,151 трлн. долларов в 2009-м (рис.1).

Рис.1. Динамика мировых военных расходов в 2001 – 2009 гг. Источник: http://vpk.name/news/40052_sipri_zavyishaet_obem_mirovyih_voennyih_rashodov.html

По данным Центра анализа мировой торговли оружием (ЦАМТО), в 2009 году мировые военные расходы составили 1,465 трлн. долл. (в ценах 2009 года), что на 65 млрд. долл. меньше, чем оценка СИПРИ (1,53 трлн. долл.). С 2001 по 2009 гг. расходы на оборону в мире возросли с 703 млрд. долл. до 1,465 трлн. долл. (номинальный рост более чем в 2 раза).

Эти и другие расхождения при оценке военных расходов вполне закономерны.

Понятие «военные расходы» тесно связано с категорией «оборонные расходы» или «оборонный бюджет». Однако, как правило, военные расходы существенно превышают оборонные бюджеты. Это связано с тем, что часть расходов по статье «Национальная оборона» перекладывается на другие статьи бюджета. Большой разнобой наблюдается в определении по различным странам расходов на финансирование других силовых ведомств. Кроме того, расходы по военному строительству, финансированию НИОКР также зачастую распределяются по другим статьям бюджета. По НИОКР это особенно характерно, если речь идет о двойных технологиях (военного и гражданского назначения). В США отдельной статьей предусмотрены расходы на ядерные разработки Министерства энергетики в интересах Пентагона. Расходы на финансирование обеспечения ведения боевых действий США в Афганистане и Ираке также не включены в оборонный бюджет и выделяются с одобрения Конгресса по отдельной статье. По ряду стран военные бюджеты ввиду отсутствия транспарентности практически невозможно проконтролировать, поэтому при их подсчете используются оценочные данные, в частности, это касается Китая^II.

В 2010 году по сравнению с результатами 2009 года мировые расходы на оборону выросли на 1,3% и составили 1630 млрд. долл. В процентном отношении годовой рост на 1,3% (20,6 млрд. долл.) - самый низкий показатель за последние десять лет согласно докладу СИПРИ. В 2001-2009 гг. ежегодный рост мировых военных расходов составлял в среднем 5,1%.

В частности, в США рост военных расходов в 2010 г. составил только 2,8% (19,6 млрд. долл.), в то время как в период 2001-2009 гг. этот показатель не опускался ниже отметки 7,8%.

По состоянию на 2010 год, лидерами в области военных расходов являются:

1. США – 698 миллиардов долларов
2. Китай – 119 миллиардов долларов
3. Великобритания – 59,6 миллиардов долларов
4. Франция – 59,3 миллиардов долларов
5. Россия – 58,7 миллиардов долларов
6. Япония – 54,5 миллиарда долларов
7. Саудовская Аравия – 45,2 миллиардов долларов
8. Германия – 45,2 миллиардов долларов
9. Индия – 41,3 миллиард долларов
10. Италия – 37 миллиардов долларов.^III

Рис.2 дает наглядное представление о безусловном доминировании США в мировых военных расходах.

Рис.2. Доля стран в мировых военных расходах в 2010 г. Источник: Эхо кризиса. 12.04.2011. Lenta.ru.

Начавшийся в 2008 году глобальный финансово-экономический кризис не мог не отразиться на бюджетной политике ведущих стран Запада в части экономии на закупках вооружений. Пресловутый «Бушевский подъем» военных ассигнований, ознаменованный событиями сентября 2001 года, привел к колоссальному увеличению военного бюджета США и пролился золотым дождем на оборонных подрядчиков.

Рис.3 показывает, что «Рейгановский подъем» военного финансирования 1981-1987 гг. был более резким, но менее продолжительным, чем «Бушевский» этап, который по инерции захватил первые годы Обамовской администрации, которая продолжает «разруливать» не только войны в Афганистане и Ираке, но и вляпалась в очередную авантюру в Ливии. Тем не менее, свирепые бюджетные проблемы США вынуждают умерить аппетиты военных и приступить к реальной экономии на военных расходах. Хотя утвержденный в начале 2011 года военный бюджет, казалось бы, должен был свидетельствовать о новых финансовых рекордах.

Рис.3. Оборонные расходы США, в % к ВВП.

Например, в начале марта 2011 г. Сенат США с большим опозданием одобрил военный бюджет на 2011 финансовый год. Финансовый год в США начинается 1 октября и завершается 30 сентября следующего года. Бюджет на 2011 финансовый год Сенат США не сумел утвердить вовремя, поскольку в проект документа потребовалось внести ряд изменений, связанных с необходимостью сокращения военных расходов. До 4 марта 2011 года Министерство обороны США осуществляло финансирование всех своих проектов по схеме, оговоренной в бюджете на 2010 финансовый год.

Первого марта 2011 г. контролируемая республиканцами Палата представителей утвердила временный бюджет. Министр обороны Роберт Гейтс запросил у Конгресса 708,2 млрд. долл. плюс отдельно 33 млрд. на размещение дополнительных 30 тыс. американских солдат в Афганистане. В абсолютном выражении оборонный бюджет США на 2011 финансовый год является крупнейшим со времен Второй мировой войны. Это повлекло за собой споры о том, может ли страна позволить себе такие военные расходы. Эти дебаты стали еще более ожесточенными, когда президент Обама попытался решить проблему дефицита в 1,6 трлн. долл. за счет сокращения других государственных расходов – в частности, на образование и инфраструктурные проекты.

В результате окончательного решения Конгресса финансирование расходов Министерства обороны США до 30 сентября 2011 года составит 672 миллиарда долларов, из которых 158 миллиардов будут потрачены на проведение военных операций в Ираке и Афганистане. На покупку, модернизацию и создание новых видов вооружения Пентагон получил 514 миллиардов долларов, что на 26 миллиардов меньше запрошенной ранее суммы. В целом одобренный бюджет оказался урезан на 17,3 миллиарда долларов по сравнению с объемом финансирования, рекомендованным для Министерства обороны президентом США Бараком Обамой^IV.

В последние годы на Гейтса оказывалось давление, чтобы заставить его закрыть некоторые неэффективные программы разработки новых вооружений. В 2010 финансовом году он отменил целый ряд подобных программ, осуществлявшихся в интересах всех видов вооруженных сил. Однако некоторые аналитики рассматривают закрытие этих программ как уловку, потому что расходы на более дорогостоящие проекты, такие как закупка новых кораблей и создание системы ПРО, продолжают расти. Они также считают, что эти огромные военные расходы являются частью более широкого тренда, который вряд ли изменится в ближайшее время, поскольку политики не хотят, чтобы публика думала, будто они не поддерживают национальные вооруженные силы^V.

В первоначальных планах Министра обороны США Роберта Гейтса была предусмотрена экономия 101 млрд. долл. военного бюджета за пятилетний период 2010-2014 гг. за счет отказа от ненужных расходов и пересмотра ряда военных программ. При этом сокращения запланированы в основном по статьям «закупки» и «научные исследования».

В новом бюджете было исключено финансирование программы создания альтернативного двигателя F136 для перспективного истребителя F-35 Lightning II, разрабатываемого американской компанией General Electric. Разработка базового двигателя для программы создания массовой версии истребителя пятого поколения F-35 – весьма привлекательный куш в размере 75 млрд. долл. в ценах 2010 года.

Программа создания двигателя F136 была принесена в жертву, несмотря на удручающие результаты разработки конкурентного образца двигателя, создаваемого компанией Pratt & Whitney, входящей в состав военно-промышленного гиганта United Technologies. Перерасход средств по последней программе оценивается в 3,4 млрд. долл., из которых 2,7 млрд. Pratt & Whitney относит на изменившиеся технические требования Пентагона. Закрываемая программа F136, по мнению Председателя комитета по делам вооруженных сил Палаты представителей Конгресса США Говарда МакКеона, обеспечила бы лучшие технические характеристики, большую прозрачность подсчета затрат в процессе производства и, самое главное, более низкие издержки в процессе эксплуатации в течение жизненного цикла программы истребителя F-35. Но в условиях жестких финансовых ограничений приходится выбирать менее привлекательный образец, единственным достоинством которого является более высокий уровень готовности, поскольку эта модель двигателя уже поставлялась на первоначальные версии F-35.^VI

В число сокращений также попали военные операции за рубежом и некоторые программы ремонта военной техники.

При обсуждении бюджета на 2012 год Пентагон стал проектировать уже более 150 млрд. экономии на пятилетку 2012-2016 гг., что, по мнению аналитиков, представляется трудно выполнимой задачей с учетом ежегодного роста военного бюджета.

В начале января министр обороны Соединенных Штатов Роберт Гейтс заявил о новой программе экономии бюджетных средств. Предлагается остановить разработку некоторых видов вооружений, военной и специальной техники (ВВСТ), а также уменьшить другие статьи расходов Пентагона. В результате его шеф в течение пяти лет вроде бы планирует сберечь для американской казны 178 миллиардов долларов.

В сфере разработки и закупки вооружений, военной и специальной техники, согласно плану Роберта Гейтса, предполагается прикрыть затянувшуюся программу создания плавающей боевой машины пехоты EFV (Expeditionary Fighting Vehicle). Специалисты корпорации General Dynamics (главный подрядчик по программе) столкнулись с целым рядом весьма серьезных технических проблем, решить которые с ходу у них не получилось. Как итог – увеличение сроков разработки БМП и рост расходов по программе: Пентагон уже вложил в проект более 3 миллиардов долларов, но для появления эффективного образца плавающей машины и последующей закупки ее серийного варианта в запланированном количестве потребуется еще порядка 12 миллиардов долларов.

Аналогичный вердикт от главы Пентагона – «прекратить разработку» – получили реализуемая компанией Raytheon программа создания зенитно-ракетного комплекса на базе варианта сухопутного базирования знаменитой управляемой ракеты класса «воздух-воздух» AMRAAM и «дальнобойный» комплекс ракетного оружия XM501, работы по которому вели компании в рамках совместного предприятия Lockheed-Martin и Raytheon.

В середине апреля 2011 года Президент Обама объявил о программе долгосрочной борьбы с бюджетным дефицитом и огромным государственным долгом США, перевалившим за 14 трлн. долл. По плану мероприятий Обамы Америка должна сократить суммарные бюджетные расходы за 12 лет вплоть до 2023 года на 1,3 трлн. долл. На оборонное ведомство придется около 400 млрд. долл. экономии, что расценивается экспертами как непропорционально малое сокращение по сравнению с удельным весом оборонного бюджета. Оборонные расходы составляют более 50% так называемых дискреционных расходов госбюджета, тогда как доля оборонных урезаний составит только 34% от всей экономии бюджетных средств. Пока эксперты не понимают, когда начнется запланированное сокращение, ведь боевые действия в Ираке, Афганистане и Ливии не позволяют продемонстрировать чудеса экономии. Ожидается, что реально ежегодное сокращение бюджета Пентагона на 40 млрд. долл. или на 7% начнется в 2013 году.

Под угрозу значительных сокращений поставлена самая амбициозная программа закупок массового истребителя пятого поколения F-35. Либеральные круги экспертов, группирующиеся вокруг газеты Нью-Йорк Таймс, призывают Пентагон сократить объем закупок чуть ли не наполовину по сравнению с предварительным планом принятия на вооружение 2400 истребителей. Однако собственно военные эксперты замечают, что сокращение приобретаемых экземпляров приведет к увеличению стоимости производства каждой единицы продукции, так что общая экономия окажется под вопросом. Здесь действует известный в военной экономике принцип «растягивания» военных программ.^VII Применительно к программе F-35 ситуация осложняется удорожанием в расчете на один истребитель всех прочих элементов жизненного цикла: испытания, ремонт, оснащение, техобслуживание и пр. Только затраты на стадии «операции и поддержка» оцениваются в настоящее время в 443 млрд. долл. Кроме того, сокращение собственно американского госзаказа и повышение стоимости производства каждого истребителя вынудит 8 других стран НАТО также сократить свои закупки, что еще более «растянет» программу и еще более увеличит стоимость производства.^VIII

Следует иметь в виду, что программа F-35 бьет все рекорды по перерасходам средств, отставанию от графика поставок и поэтому давно уже находится в фокусе критических стрел. Расходы на создание американского истребителя F-35 Lightning II за последние девять лет составили 56,1 миллиарда долларов. Эта сумма была потрачена как на проведение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, так и на покупку первых прототипов самолета для испытаний. При этом, по оценке Главного контрольного управления (GAO), в целом непосредственно разработка самолета обойдется в 56,4 миллиарда долларов, а программа будет завершена в 2018 году с опозданием на пять лет к изначально намеченному графику. При этом программа создания F-35 уже нарушила статут Нанна-Маккерди, обязывающий Министерство обороны США закрыть любой военный проект, стоимость разработки которого выросла более чем на 25% по сравнению с изначальной сметой. По оценке GAO, общая стоимость программы создания F-35 подорожала на 26%. Слушания относительно закрытия программы в Конгрессе состоялись в 2010 году, и министру обороны США Роберту Гейтсу удалось отстоять проект.

Наконец, конечная стоимость истребителей для ВВС, ВМС и Морской пехоты США окажется выше изначально запланированной. В частности, в 2016 году стоимость одного F-35A для ВВС США в 2016 году составит 121,4 миллиона долларов за штуку, F-35B для Морской пехоты – 161 миллион долларов, а F-35C для ВМС – 145 миллионов долларов. Стоимость самолетов, по которой военные будут их покупать, превысит изначальную оценку практически вдвое.^IX

2. Пентагон ужесточает правила закупок

Сокращение и прекращение финансирования военных программ дополняется жесткими реформами в самой системе закупок вооружений. В середине 2010 года Министерство обороны США распространило новую более жесткую политику закупок, где прямо предусмотрено «завинчивание гаек» (scrutinize) в отношении элементов издержек подрядчиков. Например, до реформы возмещение перерасходов затрат подрядчиков в рамках контрактов «фиксированная цена плюс вознаграждение» на 70% процентов обеспечивалось Пентагоном и на 30% самими подрядчиками. В результате реформы эти затраты распределяются поровну. Но жесткость этой меры заключается в том, что сами перерасходы могут быть вызваны изменениями в закупочной политике Пентагона, т.е. не подрядчики, а сам заказчик бывает виновен в том, за что заставляет расплачиваться подрядчиков.

Распространенная в сентябре 2010 года Программа удешевления оборонных закупок в виде 17-страничных Директив включает 5 «областей повышенного внимания»:

• «Таргетирование экономичности проектов и контроль роста издержек». В соответствии с мероприятиями этого направления управляющие программами должны придавать вопросам ценовой доступности проектов первостепенное значение. В ходе выполнения проектов на каждом этапе закупочные органы Пентагона должны быть информированы о том, насколько предлагаемые технологические изменения повлияют на рост стоимости программы. После оценки этих последствий заказчик примет решение о целесообразности дальнейшего финансирования программы либо о возврате проекта на стадию конструкторских разработок. Именно так произошло с недавно приостановленной программой армейского бронетранспортера (Army's Ground Combat Vehicle).
• «Поощрение производительности и инноваций в промышленности». Мероприятия направлены на поощрение разработок и поставок вооружений с меньшими издержками путем приспособления системы прогрессивных платежей к поощрению выполнения проектных заданий.
• «Обеспечение реальной конкуренции». Планируется устанавливать такие сроки для подачи предложений на торгах по закупкам и таким образом, чтобы максимальное количество потенциальных участников успевало подать заявки. Кроме того, планируется ввести конкурентный режим в контроль и управление системой субподрядчиков, так что Пентагон сможет лишать места в цепочке субконтрактов те компании, которые продемонстрировали плохие результаты, и объявлять новый конкурс среди «малых и инновационных» фирм на освободившееся место.
• «Сокращение непроизводительных процессов и бюрократии». Эти мероприятия призваны сократить бюрократические аудиторские проверки хода выполнения программ, включая отчеты и доклады Конгрессу.
• «Улучшение техники закупок услуг».

В целом, данные меры призваны усилить инновационный потенциал оборонно-промышленной базы страны за счет привлечения малых инновационных компаний на рынок военных закупок.^X

3. Очередная волна консолидации военной промышленности?

Многие аналитики проводят параллель между нынешним этапом сокращений военного бюджета и легендарным уже периодом оборонных урезаний 90-х годов при Президенте Клинтоне после окончания Холодной войны между СССР и США. Знаковым моментом той эпохи стал так называемый «прощальный ужин» 1993 года – встреча Министра обороны Уильяма Перри с руководством военно-промышленных компаний, которая открыла дорогу консолидации американской военной промышленности, где Перри прямо заявил: «консолидируйтесь или исчезните».

В настоящее время эксперты отмечают, что американская военная промышленность находится в начале пути к новому облику, очертания которого пока никому неизвестны, но направление изменений понятно – сокращение объемов и привыкание к более низким прибылям.

«Невразумительная», по мнению ряда американских экспертов и политических деятелей, оборонная политика администрации Обамы вызывает серьезные опасения руководства ряда крупных промышленных корпораций США. Например, в начале января исполнительный вице-президент авиастроительной корпорации Boeing Джим Албау, являющийся также председателем управляющего совета национальной Ассоциации предприятий аэрокосмической промышленности, заявил, что в настоящее время практически все ведущие компании американского военно-промышленного комплекса находятся в «состоянии неуверенности» за свое будущее. По его словам, гигантские сокращения оборонного бюджета – уже осуществленные и планируемые в ближнесрочной перспективе – ставят под вопрос само участие в обеспечении национальной безопасности многих ведущих американских компаний, занимающихся разработкой, производством или ремонтом продукции военного назначения.^XI

Крупнейшие военно-промышленные компании США и других ведущих стран Запада постепенно ощущают снижение доходности рынка военных закупок. Так, в списке 100 крупнейших оборонных компаний мира 2009 года падение доходности оборонного бизнеса по сравнению с предыдущим годом зафиксировали 22 компании, а в списке 2010 года – уже 34 компании.

Структурные подвижки в расходах Пентагона заключаются в придании большего значения операциям по обеспечению и поддержке военных операций, модернизации систем вооружений, альтернативным источникам энергии. Пентагон начал исповедовать философию «сделать большее с меньшими затратами». Бюджет Министерства обороны США все более трансформируется в бюджет услуг за счет сокращения расходов на закупки вооружений и НИОКР. Военно-промышленные компании реагируют на это развитием тех сфер деятельности, которые способствуют усовершенствованию систем вооружений, энергосбережению, развитию систем управления и логистики и пр. Например, производитель авиадвигателей Pratt & Whitney предлагает «Пакетную программу усовершенствования» двигателя F-100, который используется на наиболее массовых истребителях ВВС США F-15 и F-16. Программа обеспечивает увеличение межсервисного периода технического обслуживания двигателей с 8 до 12 лет, что означает 40-процентную экономию и сбережение бюджетных расходов министерства обороны по статье «обслуживание».^XII

В преддверии неизбежного и нарастающего сокращения бюджета закупок Пентагона, где серьезные сдвиги ожидаются в 2013-2014 гг. военно-промышленные аналитики пытаются предсказать те сферы и технологии, за счет которых военное ведомство рассчитывает «добиться большего за счет меньшего». К таким областям относятся технологии кибербезопасности, средства разведки и обнаружения, беспилотные летательные аппараты, сетевые средства ведения военных операций. Иными словами, приоритетное развитие получат все технологии, которые сделают солдат информационно-насыщенными и обеспечат повышенное управление боевыми операциями. Реагируя на ожидаемое изменение закупочных предпочтений Пентагона, многопрофильная корпорация Northrop-Grumman, в середине 2010 года объявила о беспрецедентном решении закрыть свой крупнейший судостроительный завод в Авондэйле, штат Луизиана, и приступить к распродаже своего судостроительного подразделения.^XIII

По остроумному замечанию Лорина Томпсона, аналитика военной промышленности из Лексингтоновского института, «железки легче урезать, чем людей». Поскольку политики осознают, что статьи бюджета, непосредственно завязанные на громадный обслуживающий персонал Пентагона, более опасны с электоральной точки зрения, они будут стремиться скорее сокращать долгосрочные программы разработки и закупки вооружений, чем всевозможные социальные программы, сразу воздействующие на потенциальных избирателей. В сфере социального обслуживания в последние годы отмечается уверенный рост, который, несомненно, продолжится в ближайшем будущем. Компании, специализирующиеся в этой сфере, стали явными бенефициарами. Например, подразделение Хьюмана крупной компании в сфере охраны здоровья сумело преуспеть в Пентагоновской программе охраны здоровья TRICARE и увеличить свои доходы с 1 млрд. до 3,4 млрд. долл. с 2003 по 2009 гг.^XIV

Рынок военных закупок становится все более чувствительным к издержкам и военные подрядчики занялись консолидацией своих подразделений, что означает распродажу непрофильных и реорганизацию оставшихся подразделений, внутрифирменную экономию издержек.

Корпорация Lockheed-Martin, многолетний лидер списка военных подрядчиков Пентагона, в июне 2010 года объявил о распродаже крупного инженерно-строительного подразделения по причине того, что данное направление деятельности не относится к потенциальным зонам роста компании. Известный конгломерат ITT реорганизовал семь своих оборонных подразделений в три и сократил на 3% численность занятых.^XV

Крупнейшие мировые военно-промышленные компании в 2010 году приступили к сокращению расходов путем снижения накладных расходов и увольнения персонала, занятого в сфере обслуживания деятельности. Эти меры жесткой экономии предприняты под давлением Пентагона, который недвусмысленно показывает, что не намерен терпеть «вольности» своих подрядчиков в области начисления ненужных расходов.

Компания Lockheed-Martin уже сократила численность занятых на 10000 чел. до 136 тыс. чел., запланировала высвобождение 600 менеджеров верхнего уровня.

Boeing намерен сократить 1700 вакансий только в военном авиастроении и 10000 в целом во всей компании; 400 позиций менеджеров также будут сокращены. Авиагигант намерен консолидировать свои шесть основных подразделений в четыре^XVI.

В предыдущей нашей статье о развитии военно-промышленных корпораций США в 2000-е годы^XVII мы отмечали, что прекращение укрупнения гигантов военного бизнеса из списка первой двадцатки отнюдь не мешает консолидации на уровне субподрядчиков высокого уровня. Как скажется на поведении участников военного рынка намечающийся этап существенных бюджетных сокращений?

В случае достаточно резких, глубоких и продолжительных рестрикций нельзя исключать серьезное переформатирование активов в рамках ведущих игроков даже первой десятки. У корпоративных аналитиков и специалистов по стратегическому менеджменту появится новая пища в виде интересных кейсов, идеологи рыночной экономики станут воспевать прелести её гибкости, а специалисты по госбюджету убедятся в том, что экономия на военных расходах не привела к облегчению долгового бремени США.