Госзаказ: новые поправки ФАС к закону против коррупции, за качество и экономию

Процедуры размещения госзаказа

По данным Росстата, за 9 месяцев 2010 г. 85% госзаказов занимают закупки до 100 тыс. рублей, размещаемые с помощью торгов, 8% составляют малые закупки (до 100 тыс. руб.) и 7% госзаказов выполняют единственные поставщики (коммунальные услуги и т.п.).

В общей стоимости размещаемых заказов доля контрактов до 100 тыс. руб. составляет всего 6%. 15% процентов от стоимости всех госзаказов приходится на долю единственных поставщиков. 79% средств госзаказа замещается на конкурентных процедурах. Из них в 22% случаев торги признаются несостоявшимися, в денежном отношении они составляют 43% от общей суммы госзаказов. Несостоявшиеся торги наблюдаются, в основном, по крупным заказам; чем крупнее заказ, тем выше вероятность, что торги не состоятся. Это значит, что у нас еще далеко не во все сферы крупных торгов пришла конкурентная среда. Для снижения количества несостоявшихся торгов необходимо:

- увеличить количество участников

- не допускать "затачивания" документации под конкретных производителей и поставщиков.

 

Электронные аукционы: антикоррупционный эффект

Закон о госзакупках, вступивший в силу с 1 января 2006, при всех его недостатках, помог радикально уменьшить коррупционную составляющую в сфере госзаказа и способствовал созданию конкурентной среды, заявили представители ФАС. До принятия этого закона, по данным аудиторско-консалтинговой компании ФБК, доля честных конкурсов (когда победитель не был известен заранее) не превышала 1%.

Важным этапом в борьбе с коррупцией должно стать создание единого экономического пространства в стране путем централизованного проведения электронных аукционов на пяти электронных площадках (четыре из них находятся в Москве, одна - в Татарстане). Небольшое количество площадок обеспечивает экономию бюджетных средств и повышает уровень конкуренции.

С 1 января 2011 г. начал работать общероссийский портал, на котором размещается вся информация о всех заказах в стране, в т.ч. региональных и муниципальных. При проведении электронных аукционов, в отличие от конкурсов, предпринимателям обеспечивается равный доступ к госзаказу и при этом отсутствует субъективная оценка заказчика, поскольку он не знает заранее, кто является участником аукциона: сведения об участниках раскрываются только после проведения торгов. Поэтому исключается также возможность административного давления на участников, сговора между участником и заказчиком или сговора между самими участниками.

При этом контроль за проведением электронных аукционов осуществляется централизованно - центральным аппаратом ФАС.

Следующим шагом должно стать внедрение системы независимого регистратора, фиксирующего все действия заказчиков, электронных площадок и участников закупок. Это позволит установить жесткий контроль за работой электронных площадок и принимать быстрые объективные решения при рассмотрении жалоб предпринимателей. Рассматривается также возможность решать вопрос о допуске участников к исполнению госзаказа только после проведения электронного аукциона.

 

Почему электронные аукционы объявляются несостоявшимися

Доля несостоявшихся электронных аукционов постепенно снижается. В 4 квартале 2010 г. она составляла 26,4% в стоимостном выражении и 22,5%  - в количественном.

При этом основной причиной несостоявшихся торгов (91,2%) является изначальное "затачивание" документации заказчика под конкретного производителя или поставщика - в этом случае в торгах участвует всего одна заявка или заявок вовсе нет.

Признаки сговора участников на электронных аукционах (когда компании заявляются, но не делают ценовых предложений) отмечены только в 2.4% случаев.

Введение электронных аукционов помогло значительно снизить формальные причины отклонения заявок. Сегодня они встречаются лишь в 6,4% случаев, ранее, на обычных торгах, по формальным причинам отклонялось 20-30% заявок. Это стало возможным за счет введения в электронном аукционе, в отличие от обычных торгов, т.н. бинарной системы: участнику не надо полностью переписывать документацию заказчика, поэтому уменьшается вероятность ошибок. Участник аукциона просто подтверждает свое согласие с требованиями заказчика и несет за свои действия финансовую ответственность.

 

Требования заказчика

Анализ заявок, представленных на электронных площадках показал, что большинство заказчиков не могут четко сформулировать свои требования. Количественно не измеряемые требования приводят к тому, что решение о допускенедопуске участников принимается произвольно, и количество участников сокращается.

Проблема разработки требований напрямую связана и с качеством предоставляемых по госзаказу товаров и услуг. Очень часто заказчики либо устанавливают некачественные требования - и в результате получают некачественные товары и услуги, либо "затачивают" документацию под конкретного производителя или поставщика.

ФАС предлагает облегчить жизнь заказчиков и обязать отраслевые ведомства разработать типовые требования (типовые контракты) к стандартным товарам и услугам, в том числе и требования к гарантийным обязательствам исполнителя, стоимости эксплуатации и обслуживания товара (т.е., требования к его "жизненному циклу"). Эти типовые требования должны быть размещены на официальном общероссийском сайте госзаказа и обязательно использоваться при размещении заказов на типовые товары или услуги.

Такие типовые требования смогут обеспечить и инновационное направление госзакупок - достаточно просто внести в эти требования определенные критерии, чтобы качество товаров или услуг было не ниже определенного уровня (например, закупка автомобилей экологического класса не ниже Евро-3). Такие инновационные требования должны также размещаться в открытом доступе на сайте госзакупок и ежегодно пересматриваться.

Функции по размещению госзаказов предлагается централизовать: так чтобы субъекты РФ и федеральные министерства размещали заказы для подведомственных им учреждений - это поможет сократить количество "непрофильных" сотрудников и повысить качество составления заказов. Над составлением их будут трудиться профессионалы. "Это не значит - крупный лот, это значит - централизованная функция", - подчеркнул Михаил Евраев. На региональном уровне органы, уполномоченные заниматься размещением госзаказов, должны быть созданы во всех субъектах РФ. На федеральном уровне такими уполномоченными органами должны стать профильные министерства: они будут размещать госзаказы для всей своей подведомственной сети. Сегодня, например, в Москве размещением госзаказов успешно занимается Тендерный комитет.

Это не отменяет самостоятельности муниципальных образований: они сами будут решать, куда им направлять свои бюджетные средства. Но конкретными операциями будут заниматься работники специальных органов по размещению госзаказа.

Таким образом, какой-нибудь отдельной библиотеке, например, не нужно будет самостоятельно составлять заказ и размещать его на электронной площадке - достаточно просто передать свою заявку в соответствующий орган.

 

Формирование начальной цены контракта

В законе предлагается регламентировать установление заказчиком начальной цены контракта. Она должна определяться на основании:

- информации, размещенной на официальном сайте www. zakupki.gov.ru;

- информации о стоимости контрактов на данные товары или услуги, заключенных ранее другими заказчиками. Эта информация размещается в реестре контрактов;

- информации о стоимости товаров и услуг производителей данной продукции.

Для определения начальной цены заказчик дополнительно может использовать и другие источники. При этом в 94-ФЗ необходимо закрепить норму о том, что заказчик обязан составлять, подписывать и размещать на официальном сайте www. zakupki.gov.ru документ, в котором отображалась бы информация (с указанием ее источников), на основании которой сформирована начальная цена.

Кроме того, по ключевым позициям начальную цену могут заранее определить профильные ведомства, также проведя соответствующий маркетинг.

 

Повышение общественного контроля

При утверждении проекта бюджета заказа предлагается ввести процедуру его защиты - так чтобы заказчик обосновал свои бюджетные потребности. Это повысит общественный контроль в этой сфере. При этом на отдельные товары и услуги, закупаемые по госзаказу (в частности, на потребительские товары для чиновников), должны быть установлены ограничения по максимальной цене - тогда чиновники не смогут покупать на деньги налогоплательщиков позолоченные кровати и супер-автомобили. В законодательстве РФ необходимо предусмотреть ответственность заказчиков за закупку товаров с превышением установленных предельных нормативов.

 

Котировки

Запрос котировок является, хотя и конкурентным, но коррупционным способом размещения госзаказа. Он будет заменен процедурой короткого (7 дней) электронного аукциона, предусмотренного 94-ФЗ.

 

Финансовое обеспечение контракта.

На сегодняшний день заказчики самостоятельно устанавливают требования к финансовому обеспечению по контрактам (на что оно распространяется, какие риски покрывает). Это приводит к неквалифицированному выставлению таких требований и не обеспечивает защиту госзаказчиков при ненадлежащем исполнении контрактов.

Предусмотрено установление законодательных требований к обеспечению контрактов, введение типовых форм банковских гарантий и поручительств, а также централизованная проверка поручителей по контрактам. Проверку поручителей будет проводить не каждый отдельный заказчик, а ФАС.

В 94-ФЗ будет введено также требование об обязательном финансовом обеспечении всех контрактов (сегодня оно распространяется только на контракты свыше 50 млн. руб.).

 

Качество и цена

Новые поправки к 94-ФЗ не предусматривают возврата к административной (чиновничьей) предквалификации участников - по мнению ФАС, это создало бы питательную среду для коррупции. Основными инструментами, обеспечивающими качество товаров и услуг, являются требования заказчика и финансовые гарантии.

С августа 2010 г. отменены страховки как ненадлежащая форма обеспечения обязательств по контракту. Их заменили банковской гарантией и сразу отметили резкий рост качества и участников, и исполняемых контрактов, потому что ни один банк просто так банковскую гарантию никому не даст - никто не станет рисковать своими деньгами. Таким образом, вопрос допуска был передан от чиновников на аутсорсинг финансовым институтам. В результате, по данным Правительства Москвы, количество контрактов, неисполненных по вине поставщиков, снизилось в 11 раз и составило всего 0,76%. Это значит, что 99% контрактов были исполнены.

Таким образом, утверждается, что участниками электронных аукционов становятся только качественные поставщики товаров и услуг. И уже от заказчика зависит, чтобы он сумел грамотно составить свои требования, так чтобы выбрать среди поставщиков именно тех, кто его удовлетворит. Заказчик должен заранее провести анализ продукции, имеющейся на рынке, и определить, какое качество продукции или услуг ему требуется. Эти требования и будут критерием допуска участников на аукцион. Победителем же станет тот, кто предложит требуемое заказчиком качество по минимальной цене.

При этом в документации заказчика обязательно должны быть требования по полному жизненному циклу запрашиваемых им товаров или услуг и по финансовому обеспечению - в том числе и гарантийных обязательств, предоставленных поставщиком.

Стоит подчеркнуть, что 94-ФЗ не позволяет исполнителю повышать цену на свои услуги после заключения контракта. Цена контракта и его ключевые условия остаются неизменными, ни заказчик, ни предприниматель не имеют права подписать дополнительное соглашение по их изменению. Предприниматель изначально просчитывает свои риски.

Однако в ряде сфер - например, в сфере реставрации объектов культуры - размещение госзаказов на электронном аукционе невозможно - потому что невозможно описать критерии качества работ. (Точно так же на аукционе не может определяться и стоимость медицинских услуг). На создание стандарта качества может потребоваться больше средств, чем на саму реставрации. Поэтому в этих сферах госзаказы размещаются на конкурсах. Однако в конкурсах отсутствует фактор анонимности участников, в них гораздо выше вероятность сговора и коррупционная составляющая.

Из всего сказанного следует, что проблема, например, снижения качества лекарств, получаемых по госзаказу, связана не с 94-ФЗ, а с тем, что изначально выдаются лицензии на низкокачественные препараты - решать ее должно другое ведомство. Так, например, ФАС давно предлагает Минздравсоцразвития запретить к обороту в России все препараты, запрещенные на территории ЕЭС или США. Это было бы разумным шагом, поскольку в США и ЕЭС на надзор и проведение профилактических мероприятий расходуется гораздо больше средств, чем у нас. Кроме того, при сегодняшнем порядке регистрации препарата два одинаковых лекарственных препарата с одной и той же химической формулой, но от разных производителей, могут быть зарегистрированы, как два совершенно разные препарата. Такое положение необходимо менять, необходимо расширять систему взаимозаменяемости лекарств, это повысит конкуренцию производителей в борьбе за получение госзаказа - однако все эти изменения, опять же, относятся к компетенции Минздравсоцразвития.

То же самое касается и сферы реставрационных работ. На их проведение также выдаются лицензии, поэтому участвовать в конкурсе могут лишь компании, получившие соответствующую лицензию. Если они имеют недостаточно высокий профессиональный уровень - это значит, что необходимы изменения в механизме выдачи лицензий - как, например, это было сделано в сфере строительства, когда от лицензирования ушли к саморегулированию организаций. Однако эти изменения не входят в компетенцию 94-ФЗ и должны быть приняты отдельно.

 

Повышение профессионального качества поставщиков

В определенных случаях необходимо предусмотреть количественно измеряемые и администрируемые дополнительные требования к участникам - например, по аналогии с имеющимися сегодня требованиями в 94-ФЗ по строительству. Введение данных требований особенно актуально для таких творческих сфер, как НИОКР, проведение экспертиз, проектирование, оказание юридических услуг и т.д. Централизованная разработка таких требований уже ведется. Эти требования должны удовлетворять трем критериям:

- быть количественно измеряемыми;

- быть централизованными, т.е. устанавливаться прямо в законе;

- быть администрируемы, т.е. допускать возможность проверки как заказчиком, так и контролирующим органом.

Предусмотрена разработка объективных критериев и порядка оценки качества и квалификации участников конкурса.

Оградить заказчиков от недобросовестных исполнителей помогает Реестр недобросовестных поставщиков (РНП). Однако сегодня у таких поставщиков существует возможность создать новое юридическое лицо и снова участвовать в процедурах закупок. Согласно поправкам к 94-ФЗ, теперь в РНП будут вноситься сведения не только о юридическом, но и о физическом лице, которое им управляет. Участие в процедурах закупок всех юридических лиц, управление которыми осуществляет физическое лицо, занесенное в РНП, будет ограничено.

 

Упрощенная процедура по расторжению контрактов; штрафы

Для быстрого рассмотрения вопросов о расторжении контрактов при их ненадлежащем исполнении предлагается ввести упрощенную (в течение 10 дней) административную процедуру их расторжения на основании решений специальных межведомственных комиссий при ФАС России с участием как финансовых, так и правоохранительных органов власти. После этого заказчик может заключить контракт с предпринимателем, занявшем 2-е место на аукционе.

Одностороннее расторжение контрактов недопустимо, так как приведет к произволу заказчиков в отношении предпринимателей.

За неисполнение условий контракта предлагается установить обязанность заказчика всегда применять штрафные санкции. Их размер должен быть унифицирован. Сегодня заказчик вправе применять или не применять штрафные санкции - и здесь также присутствует коррупционная составляющая.

 

Защита предпринимателей

По данным ФАС, за новую экономическую идеологию, заложенную в №94-ФЗ, выступает 74% опрошенных предпринимателей. С его принятием у предпринимателей появилась действенная возможность защиты своих прав. Если до 2006 г. результаты торгов можно было обжаловать только в суде в течение многих месяцев (к этому времени контракт был уже исполнен), то теперь введена короткая процедура обжалования действий заказчика в ФАСе или Рособоронзаказе (решение принимается за 5 дней). В экономике нет других сфер, где предприниматель мог бы за 5 рабочих дней защитить свои права. При этом, по данным ФАС, примерно в половине случаев решение принимается в пользу предпринимателя, - т.е. обоснованными являются лишь половина жалоб.

Для защиты предпринимателей предлагается установить предельно допустимые сроки для оплаты заказчиками качественно исполненных контрактов и ввести ответственность за нарушение таких сроков - для того, чтобы заказчик своевременно оплачивал контракты.

Для должностных лиц, допускающих грубейшие нарушения при размещении госзаказа, предлагается ввести процедуру дисквалификации (по аналогии с законом о защите конкуренции), а также предусмотреть уголовную ответственность за преднамеренные нарушения в сфере госзаказа.

Предпринимателям будет предоставлена возможность подачи жалоб в электронном виде. Чтобы они не злоупотребляли своими правами, будет установлена госпошлина на подачу жалоб.

 

Демпинг, рейдерство, фирмы-однодневки и посредники

Проблемы демпинга и рейдерства фактически разрешились после того как с августа 2010 г. страховое обеспечение контракта заменили банковской гарантией. В такой ситуации фирмы-однодневки просто не смогут прийти на госзаказ, поскольку никакой банк не даст им гарантий. Точно так же им не выгодно шантажировать компании-производители, потому что в случае неудачного шантажа им придется выплатить 30% от стоимости контракта.

С конкурсным рейдерством надо бороться уголовными методами, и этим должны заниматься правоохранительные органы. В случае угроз необходимо привлекать их или ФАС. Если компания неправомерно снята с торгов, ФАС аннулирует соответствующий тендер. Подать жалобу в ФАС может любая фирма, даже не участвующая в тендере. Фирма, которая хочет добиться справедливости, может нанять адвокатскую компанию, которая не обязана объявлять, чьи интересы она представляет. Кроме того, она может подать жалобу от имени какой-нибудь дочерней компании, "не окрашенной в ее цвета".

Случаи рейдерства возможны в случае неграмотного составления заказчиком документации по госзаказу, когда она составлена с нарушениями законодательства. В этом случае рейдеры угрожают заказчику передать дело в ФАС, и, поскольку в документации есть нарушения законодательства, заказчик это дело, конечно, проиграет. Поэтому необходимо повышать квалификацию заказчиков и централизовать закупки.

Что же касается посредников и дилеров, которые иногда предлагают существенно лучшие условия, чем производители, то такая ситуация возникает чаще всего, если сам производитель не участвует в торгах. Выход из нее только один - производителям не стоит пренебрегать электронными аукционами и научиться бороться на конкурентной основе.

 

Мотивация добросовестных заказчиков

В законодательство необходимо ввести изменения, позволяющие заказчику распоряжаться средствами, полученными в качестве финансового обеспечения при ненадлежащем исполнении контракта. Сегодня у заказчика нет никакой мотивации реализовывать это финансовое обеспечение.

Средства, сэкономленные благодаря грамотному и добросовестному размещению госзаказа, предлагается аккумулировать на уровне Федерального казначейства в специальном "Инновационном фонде". Его распределение будет осуществляться в конце года. 50% фонда будет возвращаться добившемуся экономии заказчику - на закупку дополнительных товаров и услуг, а также на увеличение фонда оплаты труда.

Оставшиеся 50% в начале следующего финансового года будут направляться на инновационное развитие страны в соответствии с решением, принимаемым на заседании Правительства РФ.

По предварительным оценкам, реализация указанной схемы позволит только на федеральном уровне направлять на инновационное развитие страны порядка 200-300 млрд. руб. ежегодно.

 

Экономический эффект закона о госзакупках

Противники 94-ФЗ утверждают, что достигаемая с его помощью экономия - это просто результат снижения цен, которые изначально были завышены. Однако представители ФАС отмечают, что при отсутствии конкурентных процедур контракты так и заключались бы по изначально завышенным ценам, так что 94-ФЗ все же способствует экономии.

По данным Росстата, за 9 месяцев 2010 г. экономия средств федерального бюджета составила 83,5 млрд. руб. Это почти в два раза больше, чем за соответствующий период 2009 г. (48,9 млрд. руб.). Такого роста экономии удалось добиться за счет введения обязательных электронных аукционов.

Всего за четыре года (2006 - 2009) совокупная экономия бюджетов составила более 770 млрд. руб. По итогам 2010 г., которые будут подведены в начале марта, экономия за 2006 - 2010 гг. составит, предположительно, около 1 трлн. руб.

С увеличением числа участников электронных аукционов растет конкуренция между ними и увеличивается экономия бюджетных средств. В сфере строительства на электронных аукционах количество участников, по сравнению с конкурсами, увеличилось в 2 раза. За счет этого электронные аукционы на стройку повысили экономию в 2-3 раза.

Планируется, что при общей сумме размещения госзаказа в стране более 5 трлн. руб. экономия при выходе закона на "штатную мощность" составит до 1 трлн. ежегодно. Таков будет совокупный эффект от создания конкурентной среды и снижения коррупционной составляющей.

 

Совет по госзаказу

В ФАС создается Совет по госзаказу. Туда приглашаются эксперты, представители общества, представители органов власти - для совместного обсуждения проблем в сфере госзаказа и путей их решения.

 

94-ФЗ и модернизация страны

Электронную цифровую подпись в стране получат до 3 млн. чел. На электронные аукционы пришло уже более 50 тыс. компаний. Они встречаются всего на 5 электронных площадках - это очень высокая ликвидность торгов. Планируется, что через год в электронных аукционах будут участвовать до 300 тыс. компаний, и по многим лотам будет до 50-70 качественных участников с банковскими гарантиями.

В сфере госзаказа будет осуществлен полный переход исключительно на электронный документооборот: предприниматели будут предоставлять электронные контракты и в налоговую службу, и в суды - это серьезный прорыв в информационной сфере.

Благодаря информационной открытости 94-ФЗ, общество увидело масштабы коррупции в сфере госзаказа. В сфере естественных монополий и госкорпораций данные о проведенных закупках и заключенных контрактах отсутствуют - закупки и контракты являются абсолютно непрозрачными и общественно неконтролируемыми.

Россия является первой страной, создавшей систему размещения госзаказов, единого экономического пространства и электронных аукционов. Ни в одной стране мира подобного законодательства пока нет. ЕЭС планирует создать единое экономическое пространство госзаказа к 2014 г. В США к созданию такой системы приступили лишь недавно и только начинают практиковать электронные аукционы.

Российские программисты смогли обеспечить электронное представительство 94-ФЗ. Это один из редчайших случаев, когда наша страна стала действительно первой. К этому ее вынудили обстоятельства - по-другому преодолеть российскую коррупцию просто невозможно, заявил руководитель ФАС Игорь Артемьев.