Чисто рыночные механизмы не способны гармонизировать отношения стран в условиях дефицита природных ресурсов. В связи с этим уже сейчас было бы целесообразно начать работу по созданию глобальных ресурсодобывающих компаний под патронажем государства. Первым шагом на этом пути могли бы стать меры по отмене экспортных пошлин и налога на добычу полезных ископаемых, что по ориентировочным оценкам позволило бы увеличить рыночную стоимость российских добывающих предприятий до 5 трлн. долл.
Россия обладает огромным природно-ресурсным потенциалом, собственником которого в соответствии с Законом РФ «О недрах» является государство, которое в свою очередь предоставляет право эксплуатации природных ресурсов частным и государственным компаниям. По оценкам Д.С.Львова, удельный вес фактора природных ресурсов составляет около 75% годового прироста доходов частного и государственного сектора экономики страны.
В России в качестве платы за пользование природными ресурсами добывающие компании (недропользователи) выплачивают налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ). Также определенные суммы государство получает, продавая на аукционах лицензии на право освоения месторождений природных ресурсов. Кроме того, в государственный бюджет поступают значительные средства в виде экспортных пошлин на сырьевые товары. Таким способом государством взимается природная рента.
Однако сложившийся в настоящее время механизм взимания природной ренты не лишен недостатков. В качестве одного из изъянов существующей системы взимания ренты можно назвать неравномерность налоговой нагрузки на различные сырьевые отрасли. По сути дела, государство в данный момент получает адекватную плату за эксплуатацию природных ресурсов только от нефтяных компаний. Вступившая в силу с 01.08.2004 новая прогрессивная шкала экспортной пошлины на нефть и нефтепродукты (экспортная пошлина возрастает по мере увеличения цен на нефть) вместе с повышением НДПИ на нефть с 01.01.2005 обеспечили изъятие в пользу государства более 90% с превышения нефтью цены в 25 долл. за баррель. В это же самое время газовые компании платят фиксированный НДПИ (не привязанный к стоимости сырья, как в нефтяной отрасли), а также 30-процентную экспортную пошлину на газ. В результате доля изъятия сверхприбыли в газовой отрасли значительно ниже, чем в нефтяной.
С середины 2007 г. в правительстве обсуждалась возможность многократного увеличения НДПИ на газ, которое приблизило бы уровень изъятия природной ренты в газовой отрасли к нефтяной. В 2007 г. ставка налога на добычу газа составляла всего 147 руб. на 1 тыс. куб. м. Минфин России предлагал увеличить ставку примерно в 4 раза. В марте было принято решение о переносе официального обсуждения повышения уровня ставки НДПИ на газ до 2010 года. Таким образом, повышение НДПИ на газ, по всей видимости, произойдет не ранее 2011 года.
В качестве аргумента более «мягкого» режима налогообложения газодобычи чаще всего указывается необходимость аккумулирования «Газпромом» значительных средств для осуществления масштабной программы капиталовложений в ближайшие годы. Более низкий уровень налогообложения газовой отрасли в сравнении с нефтяной можно объяснить также и тем, что поставки газа на внутренний рынок страны осуществляются по ценам значительно ниже мировых. Экспортные доходы от поставки газа за рубеж в такой ситуации выступают в качестве механизма субсидирования поставок газа по заниженным ценам на внутренний рынок. Впрочем, утвержденный правительством график повышения цен на газ на внутреннем рынке предполагает их быстрый рост, а, соответственно, и значительное повышение рентабельности продажи газа на внутреннем рынке.
Ради обеспечения «Газпрома» необходимыми для него финансовыми ресурсами государство отказывается от части доходов, причитающихся ему как собственнику газовых месторождений. Государство владеет долей акций «Газпрома» 50%+1. Поэтому, отказываясь от причитающейся платы за пользование природными ресурсами, государство фактически жертвует недополученными от «Газпрома» средствами в пользу частных акционеров газового концерна. Другими получателями указанной выгоды от льготного режима взимания природной ренты с газовой отрасли становятся частные газовые компании, а также нефтяные компании, добывающие значительный объем газа.
В других добывающих отраслях, несмотря на резкий рост мировых цен на сырьевые товары, по-прежнему действует щадящий режим налогообложения. Так, компании цветной металлургии, угольной отрасли, производители минеральных удобрений, драгоценных металлов и т.д. платят в виде налогов лишь незначительную часть от получаемых ими рентных доходов. При этом представители добывающих предприятий, не относящихся к нефтегазовому комплексу, также как и представители газовой отрасли указывают на огромные потребности в капиталовложениях, отвергая тем самым возможность увеличения налогообложения. Однако резкий рост рентабельности обусловил многократное увеличение рыночной стоимости компаний цветной металлургии, угольной отрасли, производителей минеральных удобрений, драгоценных металлов и т.д. В таких условиях с целью изъятия природной ренты логичным было бы распространение на остальные сырьевые отрасли режима налогообложения, аналогичного действующему в нефтяной отрасли.
И все же неравномерность налоговой нагрузки на сырьевые отрасли является, пожалуй, не самым главным недостатком действующего механизма взимания природной ренты. Так, большинство стран, богатых природными ресурсами, в том числе и Россия, идут по пути налогового изъятия сверхприбылей сырьевых компаний. В результате добывающие отрасли фактически выводятся из рыночной системы. Ценовые механизмы оказываются не в состоянии обеспечить увеличение добычи ресурсов в ответ на рост мирового спроса. В условиях изъятия сверхприбыли эффект от высоких цен на сырье перераспределяется в пользу государства, тогда как сами предприятия лишаются стимулов к расширению производства. Наглядным примером подобного положения вещей может служить российская нефтяная отрасль, где после введения режима изъятия с помощью налогов на сверхприбыль наблюдается стагнация добычи. Даже сверхвысокие цены нефть оказались не в состоянии обеспечить увеличение объемов предложения российской нефти.
С целью предотвращения дальнейшего снижения объемов нефтедобычи и стимулирования капиталовложений нефтяных компаний российское правительство пошло на некоторое снижение налогового бремени нефтяной отрасли, когда в марте 2008 г. было предложено повысить верхний уровень цены нефти, при которой НДПИ не взимается, с 9 долл. до 15 долл. за баррель. При текущих ценах на нефть такая мера предполагает снижение НДПИ приблизительно на 6% (с 21.1 долл. до 19.8 долл. за баррель при цене на нефть в 105 долл. за баррель). Как ожидается, снижение НДПИ на нефть произойдет с 2009 г. примерно на 5 млрд. долл. в год, а прибыль нефтяных компаний возрастет на 4-5%.
Повторим, что подобная практика налогового изъятия природной ренты не может считаться оптимальной. Что же в связи с этим можно предложить?
Глобализация мировой экономики и перспективы дальнейшего развития мировой хозяйственной системы представляют для богатых природными ресурсами стран возможности более эффективного использования природной ренты. В качестве альтернативы налоговому механизму взимания природной ренты может рассматриваться модель прямого участия государства в капитале добывающих компаний.
В настоящее время российское государство владеет около 75% акций «Роснефти» и долей акций «Газпрома» в размере 50%+1 (который в свою очередь контролирует 92% акций «Газпромнефти»), а также рядом менее значимых предприятий нефтяной отрасли. Схема, предусматривающая отказ от изъятия в бюджет свердоходов от нефтедобычи в обмен на переход в государственную собственность акций компаний нефтяной отрасли, обеспечила бы государственный контроль практически над всеми нефтяными компаниями. Данная схема могла бы быть реализована путем принятия специального закона, предусматривающего обязательную дополнительную эмиссию акций нефтяными компаниями для передачи их в собственность государства в обмен на отмену экспортных пошлин на нефть и НДПИ. Подобная капитализация природной ренты в нефтедобыче позволила бы увеличить участие государства в капитале нефтяных компаний до уровня 80%. Теоретически государство имеет возможность довести участие в капитале нефтяных компаний и до большей величины, ужесточив перед принятием указанного закона режим налогообложения нефтедобычи. Доведение же налоговой нагрузки в газовой, угледобывающей, металлургической и др. отраслях, эксплуатирующих природные ресурсы, до уровня, аналогичного нефтяной отрасли, создало бы условия для капитализации природной ренты во всех добывающих отраслях.
В результате капитализации природной ренты ни государство, ни собственники добывающих компаний ничего бы не потеряли. После отмены экспортных пошлин на нефть и НДПИ рентабельность нефтяных компаний значительно повысится, обеспечив тем самым, по крайней мере, соразмерное увеличение их рыночной стоимости. За счет этого уменьшение доли участия в капитале компаний нынешних собственников может быть компенсировано ростом рыночной стоимости этих долей.
Установление подобного государственного контроля над сырьевыми отраслями позволило бы провести консолидацию и оптимизацию структуры добывающих предприятий. Укрупнение предприятий имело бы синергетический эффект, обеспечив тем самым некоторое повышение их эффективности и, соответственно, рентабельности. По нашим оценкам, справедливая рыночная стоимость добывающих предприятий, освобожденных от уплаты экспортных пошлин и НДПИ, составит сумму в 3-4 трлн. долл. Разработка же стратегии, направленной на динамичное развитие сырьевых отраслей, позволила бы еще больше увеличить рыночную стоимость добывающих предприятий – до уровня 5 трлн. долл. Кредитоспособность компаний, освобожденных от налоговых платежей за пользование природными ресурсами, значительно возрастет, создав тем самым мощный стимул для увеличения их капиталовложений и более динамичного развития.
На наш взгляд, в отдаленной перспективе можно рассматривать и вопрос о консолидации мировой добывающей отрасли. Интернационализация структуры собственности мировой сырьевой отрасли позволила бы избежать в будущем конфликтных ситуаций в результате возрастания конкуренции за сырьевые ресурсы. Так, некоторые крупнейшие развивающиеся страны в условиях дефицита природных ресурсов могут выбрать агрессивную политику борьбы за сырье. В длительной перспективе возникновение конфликтов из-за усиления дефицита природных ресурсов в мире можно считать весьма вероятным. И в этой связи интернационализацию структуры собственности российских сырьевых отраслей можно рассматривать как один из шагов по вовлечению ресурсодефицитных стран в мировую систему. Покупка ими доли участия в капитале российских добывающих компаний могло бы резко снизить привлекательность и необходимость агрессивной борьбы за сырье.
Очевидно, что данный сценарий изменения структуры собственности в сырьевой отрасли требует тщательной проработки и может быть реализован лишь в длительной перспективе. Однако первый этап – капитализация природной ренты и установление государственного контроля над сырьевой отраслью – может быть запущен уже сейчас. Интернационализацию структуры собственности добывающих отраслей можно было бы начать не ранее чем через 5 лет, в то время как начало обсуждения вопросов о возможном вхождении крупнейших стран-потребителей сырья в капитал российских добывающих компаний можно было бы не откладывать.
Продажа доли в капитале российских сырьевых отраслей, конечно, будет рассматриваться некоторыми политиками как частичная утрата суверенитета. Однако текущие реалии и тенденции мирового развития свидетельствуют о несостоятельности подобной оценки. С каждым годом зависимость отдельных стран друг от друга будет возрастать, повышая тем самым заинтересованность крупнейших экономических агентов (государств) в обеспечении условий для устойчивого развития мирового хозяйства. Россия могла бы внести свой вклад в создание таких условий, став инициатором интернационализации структуры собственности мировой сырьевой отрасли. К сожалению, чисто рыночные механизмы не способны обеспечить необходимой трансформации сырьевых отраслей в целях повышения эффективности мировой экономики в целом. В связи с этим, став инициатором интернационализации сырьевых отраслей, Россия могла бы превратиться в одного из лидеров глобализации мировой системы, повысив тем самым собственную роль в мире и обеспечив соблюдение своих национальных интересов.
В России в качестве платы за пользование природными ресурсами добывающие компании (недропользователи) выплачивают налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ). Также определенные суммы государство получает, продавая на аукционах лицензии на право освоения месторождений природных ресурсов. Кроме того, в государственный бюджет поступают значительные средства в виде экспортных пошлин на сырьевые товары. Таким способом государством взимается природная рента.
Однако сложившийся в настоящее время механизм взимания природной ренты не лишен недостатков. В качестве одного из изъянов существующей системы взимания ренты можно назвать неравномерность налоговой нагрузки на различные сырьевые отрасли. По сути дела, государство в данный момент получает адекватную плату за эксплуатацию природных ресурсов только от нефтяных компаний. Вступившая в силу с 01.08.2004 новая прогрессивная шкала экспортной пошлины на нефть и нефтепродукты (экспортная пошлина возрастает по мере увеличения цен на нефть) вместе с повышением НДПИ на нефть с 01.01.2005 обеспечили изъятие в пользу государства более 90% с превышения нефтью цены в 25 долл. за баррель. В это же самое время газовые компании платят фиксированный НДПИ (не привязанный к стоимости сырья, как в нефтяной отрасли), а также 30-процентную экспортную пошлину на газ. В результате доля изъятия сверхприбыли в газовой отрасли значительно ниже, чем в нефтяной.
С середины 2007 г. в правительстве обсуждалась возможность многократного увеличения НДПИ на газ, которое приблизило бы уровень изъятия природной ренты в газовой отрасли к нефтяной. В 2007 г. ставка налога на добычу газа составляла всего 147 руб. на 1 тыс. куб. м. Минфин России предлагал увеличить ставку примерно в 4 раза. В марте было принято решение о переносе официального обсуждения повышения уровня ставки НДПИ на газ до 2010 года. Таким образом, повышение НДПИ на газ, по всей видимости, произойдет не ранее 2011 года.
В качестве аргумента более «мягкого» режима налогообложения газодобычи чаще всего указывается необходимость аккумулирования «Газпромом» значительных средств для осуществления масштабной программы капиталовложений в ближайшие годы. Более низкий уровень налогообложения газовой отрасли в сравнении с нефтяной можно объяснить также и тем, что поставки газа на внутренний рынок страны осуществляются по ценам значительно ниже мировых. Экспортные доходы от поставки газа за рубеж в такой ситуации выступают в качестве механизма субсидирования поставок газа по заниженным ценам на внутренний рынок. Впрочем, утвержденный правительством график повышения цен на газ на внутреннем рынке предполагает их быстрый рост, а, соответственно, и значительное повышение рентабельности продажи газа на внутреннем рынке.
Ради обеспечения «Газпрома» необходимыми для него финансовыми ресурсами государство отказывается от части доходов, причитающихся ему как собственнику газовых месторождений. Государство владеет долей акций «Газпрома» 50%+1. Поэтому, отказываясь от причитающейся платы за пользование природными ресурсами, государство фактически жертвует недополученными от «Газпрома» средствами в пользу частных акционеров газового концерна. Другими получателями указанной выгоды от льготного режима взимания природной ренты с газовой отрасли становятся частные газовые компании, а также нефтяные компании, добывающие значительный объем газа.
В других добывающих отраслях, несмотря на резкий рост мировых цен на сырьевые товары, по-прежнему действует щадящий режим налогообложения. Так, компании цветной металлургии, угольной отрасли, производители минеральных удобрений, драгоценных металлов и т.д. платят в виде налогов лишь незначительную часть от получаемых ими рентных доходов. При этом представители добывающих предприятий, не относящихся к нефтегазовому комплексу, также как и представители газовой отрасли указывают на огромные потребности в капиталовложениях, отвергая тем самым возможность увеличения налогообложения. Однако резкий рост рентабельности обусловил многократное увеличение рыночной стоимости компаний цветной металлургии, угольной отрасли, производителей минеральных удобрений, драгоценных металлов и т.д. В таких условиях с целью изъятия природной ренты логичным было бы распространение на остальные сырьевые отрасли режима налогообложения, аналогичного действующему в нефтяной отрасли.
И все же неравномерность налоговой нагрузки на сырьевые отрасли является, пожалуй, не самым главным недостатком действующего механизма взимания природной ренты. Так, большинство стран, богатых природными ресурсами, в том числе и Россия, идут по пути налогового изъятия сверхприбылей сырьевых компаний. В результате добывающие отрасли фактически выводятся из рыночной системы. Ценовые механизмы оказываются не в состоянии обеспечить увеличение добычи ресурсов в ответ на рост мирового спроса. В условиях изъятия сверхприбыли эффект от высоких цен на сырье перераспределяется в пользу государства, тогда как сами предприятия лишаются стимулов к расширению производства. Наглядным примером подобного положения вещей может служить российская нефтяная отрасль, где после введения режима изъятия с помощью налогов на сверхприбыль наблюдается стагнация добычи. Даже сверхвысокие цены нефть оказались не в состоянии обеспечить увеличение объемов предложения российской нефти.
С целью предотвращения дальнейшего снижения объемов нефтедобычи и стимулирования капиталовложений нефтяных компаний российское правительство пошло на некоторое снижение налогового бремени нефтяной отрасли, когда в марте 2008 г. было предложено повысить верхний уровень цены нефти, при которой НДПИ не взимается, с 9 долл. до 15 долл. за баррель. При текущих ценах на нефть такая мера предполагает снижение НДПИ приблизительно на 6% (с 21.1 долл. до 19.8 долл. за баррель при цене на нефть в 105 долл. за баррель). Как ожидается, снижение НДПИ на нефть произойдет с 2009 г. примерно на 5 млрд. долл. в год, а прибыль нефтяных компаний возрастет на 4-5%.
Повторим, что подобная практика налогового изъятия природной ренты не может считаться оптимальной. Что же в связи с этим можно предложить?
Глобализация мировой экономики и перспективы дальнейшего развития мировой хозяйственной системы представляют для богатых природными ресурсами стран возможности более эффективного использования природной ренты. В качестве альтернативы налоговому механизму взимания природной ренты может рассматриваться модель прямого участия государства в капитале добывающих компаний.
В настоящее время российское государство владеет около 75% акций «Роснефти» и долей акций «Газпрома» в размере 50%+1 (который в свою очередь контролирует 92% акций «Газпромнефти»), а также рядом менее значимых предприятий нефтяной отрасли. Схема, предусматривающая отказ от изъятия в бюджет свердоходов от нефтедобычи в обмен на переход в государственную собственность акций компаний нефтяной отрасли, обеспечила бы государственный контроль практически над всеми нефтяными компаниями. Данная схема могла бы быть реализована путем принятия специального закона, предусматривающего обязательную дополнительную эмиссию акций нефтяными компаниями для передачи их в собственность государства в обмен на отмену экспортных пошлин на нефть и НДПИ. Подобная капитализация природной ренты в нефтедобыче позволила бы увеличить участие государства в капитале нефтяных компаний до уровня 80%. Теоретически государство имеет возможность довести участие в капитале нефтяных компаний и до большей величины, ужесточив перед принятием указанного закона режим налогообложения нефтедобычи. Доведение же налоговой нагрузки в газовой, угледобывающей, металлургической и др. отраслях, эксплуатирующих природные ресурсы, до уровня, аналогичного нефтяной отрасли, создало бы условия для капитализации природной ренты во всех добывающих отраслях.
В результате капитализации природной ренты ни государство, ни собственники добывающих компаний ничего бы не потеряли. После отмены экспортных пошлин на нефть и НДПИ рентабельность нефтяных компаний значительно повысится, обеспечив тем самым, по крайней мере, соразмерное увеличение их рыночной стоимости. За счет этого уменьшение доли участия в капитале компаний нынешних собственников может быть компенсировано ростом рыночной стоимости этих долей.
Установление подобного государственного контроля над сырьевыми отраслями позволило бы провести консолидацию и оптимизацию структуры добывающих предприятий. Укрупнение предприятий имело бы синергетический эффект, обеспечив тем самым некоторое повышение их эффективности и, соответственно, рентабельности. По нашим оценкам, справедливая рыночная стоимость добывающих предприятий, освобожденных от уплаты экспортных пошлин и НДПИ, составит сумму в 3-4 трлн. долл. Разработка же стратегии, направленной на динамичное развитие сырьевых отраслей, позволила бы еще больше увеличить рыночную стоимость добывающих предприятий – до уровня 5 трлн. долл. Кредитоспособность компаний, освобожденных от налоговых платежей за пользование природными ресурсами, значительно возрастет, создав тем самым мощный стимул для увеличения их капиталовложений и более динамичного развития.
На наш взгляд, в отдаленной перспективе можно рассматривать и вопрос о консолидации мировой добывающей отрасли. Интернационализация структуры собственности мировой сырьевой отрасли позволила бы избежать в будущем конфликтных ситуаций в результате возрастания конкуренции за сырьевые ресурсы. Так, некоторые крупнейшие развивающиеся страны в условиях дефицита природных ресурсов могут выбрать агрессивную политику борьбы за сырье. В длительной перспективе возникновение конфликтов из-за усиления дефицита природных ресурсов в мире можно считать весьма вероятным. И в этой связи интернационализацию структуры собственности российских сырьевых отраслей можно рассматривать как один из шагов по вовлечению ресурсодефицитных стран в мировую систему. Покупка ими доли участия в капитале российских добывающих компаний могло бы резко снизить привлекательность и необходимость агрессивной борьбы за сырье.
Очевидно, что данный сценарий изменения структуры собственности в сырьевой отрасли требует тщательной проработки и может быть реализован лишь в длительной перспективе. Однако первый этап – капитализация природной ренты и установление государственного контроля над сырьевой отраслью – может быть запущен уже сейчас. Интернационализацию структуры собственности добывающих отраслей можно было бы начать не ранее чем через 5 лет, в то время как начало обсуждения вопросов о возможном вхождении крупнейших стран-потребителей сырья в капитал российских добывающих компаний можно было бы не откладывать.
Продажа доли в капитале российских сырьевых отраслей, конечно, будет рассматриваться некоторыми политиками как частичная утрата суверенитета. Однако текущие реалии и тенденции мирового развития свидетельствуют о несостоятельности подобной оценки. С каждым годом зависимость отдельных стран друг от друга будет возрастать, повышая тем самым заинтересованность крупнейших экономических агентов (государств) в обеспечении условий для устойчивого развития мирового хозяйства. Россия могла бы внести свой вклад в создание таких условий, став инициатором интернационализации структуры собственности мировой сырьевой отрасли. К сожалению, чисто рыночные механизмы не способны обеспечить необходимой трансформации сырьевых отраслей в целях повышения эффективности мировой экономики в целом. В связи с этим, став инициатором интернационализации сырьевых отраслей, Россия могла бы превратиться в одного из лидеров глобализации мировой системы, повысив тем самым собственную роль в мире и обеспечив соблюдение своих национальных интересов.
Написать комментарий